仝道斌，唐永梅，钱 晖，王 瑞，崔延松

（1.江苏省宿迁市宿城区水利局，223800，宿迁；2.中国乡镇企业有限公司，100125，北京；3.江苏省南通市江海测绘院有限公司，226001，南通；4.南通大学，226019，南通）

宿城区是江苏省宿迁市的主城区。 宿城区境内水系南连洪泽湖、北接骆马湖，依靠中运河、古黄河、西民便河、西沙河4 条骨干河道纵向引水提水灌溉。2018 年宿城区农业灌溉有效控制面积56.5 万亩(1 亩=1/15 hm2，下同)，其中自流灌溉0.67 万亩，泵站扬水灌溉55.83 万亩。 根据国务院办公厅印发的《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号）和江苏省政府办公厅出台的《关于推进农业水价综合改革的实施意见》（苏政办发〔2016〕56 号）等文件要求，宿城区2016 年下半年全面推进农业水价综合改革，截至2019 年10 月累计完成改革面积42.17 万亩， 改革区定额控制、用水计量、水价机制、奖补规定、管水组织、长效管护6 项制度实现了协调运行，用水计量和管水组织实现了境内应改革面积的全覆盖。

一、农民用水合作组织组建教训

在农业水价综合改革推进初期，以乡镇为管理单元组建的农民用水者协会由于管理单元过大，用水管理的具体事务难以统筹运行，管理问题较为突出；以行政村为管理单元成立的农民用水者协会分会由于运行经费的限制，管理事务与经费渠道不对称，实际运行效率难以保证。

在总结试点经验基础上，依据江苏省水利厅、发改委、民政厅、农委、工商局印发的《关于加快推进农民用水合作组织创新发展的指导意见》（苏水农〔2014〕68 号），按照“因地制宜， 不生搬硬套， 不搞一个模式”原则，紧扣改革目标，立足运行实效，统筹因地制宜与因事制宜，对于已经成立的名存实亡的“僵尸型、休眠型”农民用水者协会按照有关政策和相关程序进行注销。

二、农民用水合作组织组建路径

1.根据农水工程管护需要组建

落实小型农田水利工程管护责任，是末级渠系实现农户自律管理的关键， 也是落实节水责任的具体措施。 由于农业灌溉用水实行计量管理，末级计量设施管护、计量结果统计、考核台账建设、奖惩制度落实等改革涉及诸多工作任务，均需要结合末级渠道工程管护来完成。 针对小农水工程管护特点，结合已经完成的小农水产权改革形成的基础，根据产权归属关系，按照“谁拥有谁管理”“谁使用谁负责”“谁用水谁付费”等管理原则，以自愿组建、市场选择的方式，明确管护责任主体，通过细化管理内容，形成责任考核体系，而并不局限于形式和名称。

2.依托灌溉泵站管理主体组建

宿城区境内现有提水灌溉泵站300 余座， 分为水源泵站和终端灌溉泵站，终端灌溉泵站总控制面积占应改面积的99%。 水源泵站一般由灌区或乡镇水利站管理，终端灌溉泵站多数由村组统一管理或由农户承包管理。 终端灌溉泵站提水量实行以电折水全覆盖计量，即通过实测单体灌溉泵站水电转换系数，乘以灌溉期实际用电量， 计算出灌溉期实际用水量。根据这一特点，水源泵站由灌区或乡镇成立的农民用水者协会管理， 村组统一管理的终端灌溉泵站则由灌溉服务队或农民用水者协会分会进行管理， 农户承包管理的终端灌溉泵站采取由水利部门备案登记的管理方式，成立用水组或用水小组， 组长由终端灌溉泵站承包人或村组管水员担任，将计量、收费、协商定价、奖惩考核等改革任务下沉到末级终端灌溉泵站，实现了事权与财权的有效结合。

3.借助乡贤义务护水体系组建

2017 年，宿城区政协为落实“绿色增值强生态”发展目标，在全国率先推行了“乡贤护碧水”工作，对小河、小塘、小沟、小渠、小库“五小水体”实行“乡贤义务护水”管理体制，以补充延伸区乡村三级河长体系，实现河长全覆盖。 这一管理体制具有以下特点： 一是依靠政协行政推动，乡贤协会组织实施；二是已经形成常态管护工作机制，物质保障、水体立牌、管护责任、管护标准、护水档案等管护条件落实到位； 三是管护内容、管水乡贤与灌溉管理、管（放）水员有职责交叉； 四是水利部门负责指导培训，并参与乡贤护水行动。 根据以上特点，采取由乡镇水利站备案登记方式将职责交叉的管护主体列入农民用水合作组织进行管理。

4.立足耕地流转承包大户组建

耕地流转是土地集约经营的主要方式。 宿城区境内耕地流转方式主要有两种模式，一是农业（农垦）产业集团大规模承包经营模式，承包范围内水系调整、设施投资、灌溉取水自主管理， 水利部门负责灌溉水源、骨干工程建设； 二是村组农民自发流转、协商承包模式，这一流转经营模式规模小，大多数在村内进行，经营者大部分为本村村民，承包范围内工程建设、设施配套、水源保证等工作仍由水利部门负责。 针对两种模式特点分别采取两种组建方式，即大规模承包经营模式在承包责任主体内部组建灌溉服务队， 负责用水计量、灌溉管理，对接灌区管理机构或乡镇水利站， 履行用水考核等目标责任；小规模承包经营模式融合终端灌溉泵站农民用水合作组织形式，以成立灌溉用水小组形式， 履行水费收缴、计量考核等工作任务。

5.优化灌区行政管理单元组建

宿城区境内现有船行、 运南、皂河三大灌区管理机构，全覆盖境内水稻种植区。 三大灌区管理机构隶属区水利局，实行事业管理、财政差额补助方式。 灌区涵盖的乡镇水利站由区水利局垂直管理， 人员经费全额列入财政预算。灌溉水源骨干工程、终端灌溉泵站依据水系特点和权属关系， 由灌区管理机构和乡镇水利站分别管理。

针对这一特点，除以乡镇为行政单元成立农民用水者协会外，在三大灌区也相应地成立农民用水者协会，与灌区管理机构合署办公，主要负责人由灌区选派负责人兼任，组成人员根据水费收缴、计量考核、渠道管护等工作实际，推荐有关责任人组成。

三、完善农民用水合作组织政策

1.出台农民用水合作组织实施细则

农民用水合作组织实现有效运行，必须具备四个条件：一是事务与报酬落到实处；二是承担事务与完成质量实行挂钩考核；三是运行方式与行政管理措施有效结合；四是组织模式与管理对象相互适应。

根据宿城区农业灌溉水情特点结合改革的任务和目标，针对宿城区农民用水合作组织组建方式、业务范围、扶持措施、考核标准、考核方法等内容，农业水价综合改革有关部门联合行文出台了《宿城区农民用水合作组织规范管理、实效运行和创新发展实施细则》。

2.明确农民用水合作组织管理内容

农业水价综合改革的综合性特点表现为用水指标实行定额控制，用水多少实行分类计量，用水价格实行依价调节， 定额内用水实行财政补贴，定额内节水实行节水奖励，超定额用水实行累进加价，末级渠系实行农民自律长效管理。 这些改革内容和管理措施最终都将落实到农民用水合作组织。 因此合理界定农民用水合作组织关系改革的成效。

根据宿城区农业灌溉特点，明确农民用水合作组织业务范围为：末级渠系小型农田水利工程设施管护，具体内容包括支渠以下灌溉渠道、田间配水建筑物、终端扬水泵站以及兼有排涝功能的沟闸涵等工程设施管护。灌溉用水计量设施管护和运行管理，具体内容包括计量仪表的安全运行、终端泵站以电折水计量要素获取和统计分析、 计量结果的统计报送等。水利工程水费收缴和组织机电排灌费协商定价，具体内容包括完成水利工程水费收缴任务、按协商定价程序组织机电排灌费协商听证、落实灌溉用水费价管理措施。 按照农业水价综合改革要求记录有关台账，具体内容包括灌溉面积、种植类型、水量分配、取水方式、泵站布局、计量结果、水价结构、奖补和累进加价等。

3.实行管理绩效运行经费挂钩考核

在明确考核标准的前提下制定考核方法。 具体考核方法包括考核频次、考核主体、考核等次等内容。 农民用水合作组织实行年度全面考核、专项内容考核和不定期考核、抽查考核相结合。 考核责任主体原则上委托社会中介机构完成，也可由有关行政主管部门成立考核小组完成。 针对考核内容形成评分标准，按百分制量值划分优秀、良好、合格、不合格等级，并按照等级比例 （2:4:3:1） 进行强制约束，从而形成竞争局势。

四、农民用水合作组织运行效果

1.推进措施落到实处

农业水价综合改革依靠行政推动，但改革的根本保障在于科学的制度设计，改革的根本动力在于建立有效的利益机制。宿城区多元化组建农民用水合作组织、细化运行管理方法的实践表明， 农业水价综合改革的定额控制、用水计量、水价机制、奖补规定、长效管护5 项推进措施实现协调运行的关键是科学组建农民用水合作组织。

2.改革制度协调运行

农业水价综合改革的定额控制、用水计量、水价机制、奖补规定、管水组织、长效管护6 项改革内容的核心是用水计量， 即计量实现定额考核，定额考核运行水价机制，水价机制规范奖补规定， 奖补规定促进长效管护。 计量管理不仅仅是安装计量设施、创新以电折水计量方法，更为重要的是如何使用计量结果。 宿城区多元化组建农民用水合作组织、细化运行管理方法的实践也表明，改革制度协调运行， 必须依靠农民用水合作组织。

3.自律管理共享受益

实效运行农民用水合作组织的最终目标是实现农业灌溉末级渠系的自律管理，并通过相应措施推进自律管理制度的形成。 宿城区多元化组建农民用水合作组织、细化运行管理方法的实践还表明，农民自律管理制度落到实处， 随着节水目标的实现，农民得到了水价补贴，国家和农民共享了改革利益。

4.农户满意水费到位

水利工程水费收缴率低的症结在于末级渠系用水矛盾没有得到根本解决， 农户对灌溉效益的预期差距使得农民不愿意缴纳水费。 宿城区多元化组建农民用水合作组织、细化运行管理方法的实践更清楚表明，末级渠系用水实行有序管理，提高了供水保证率， 随着灌溉效益的提高， 农民的觉悟水平并未影响水费收缴到位。

五、农民用水合作组织建设经验

宿城区的实践表明农业水价综合改革任务的完成及其后续管理的长效运行，关键在于因地制宜、因事制宜组建农民用水合作组织。农民用水合作组织实现有序运行， 需根据事务职责合理确定管理权， 组建模式必须与管理内容实现有效结合，考核需要结合经费渠道和补助规模推行制度化， 最终形成组建方式、运行模式、补助形式、考核目标的规范化管理。