“强监管”下的稽察监督体制机制探讨

2020-01-19雷俊荣

中国水利 2020年2期

雷俊荣，刘燕

（水利部建设管理与质量安全中心，100032，北京）

水利稽察是对水利建设行为合规性进行监督、检查、矫正的过程，是水利行业特有的专业化监督行为和方式，更是“调整人的行为、纠正人的错误行为”的重要手段。具体来说，是指水行政主管部门在管理职责内，设置专门工作机构并配备专业人员，依据相关法律、法规、规章、规范性文件和技术标准，对国家出资的水利工程建设全过程进行的监督、检查活动，主要通过现场核查资料和实据求证等方式方法，揭示工程建设过程中存在的主要问题，经必要程序认证后，运用管理措施督促及时整改、纠正，并对有关责任单位和人员依法依规问责、处罚，发挥警示作用，确保水利建设工程安全、资金安全、生产安全和干部安全。

一、水利稽察工作现状

据统计，2008—2018 年，水利部本级共稽察项目4 500 多个，每年平均稽察项目450 个。稽察监督发现的各类问题通过各级水行政主管部门的积极督促得到整改落实，有效防范和化解了水利工程建设风险隐患，发挥了水利稽察强监管监督作用。

1.开展了对各类水利建设项目的稽察

稽察的工程项目种类几乎覆盖了水利行业所有水利建设项目类型，包括重大引调水、重点水源、江河湖泊治理工程、病险项目除险加固、大型灌区建设、农村饮水安全、小型农田水利、坡耕地治理、淤地坝除险加固等18 类项目，覆盖全国31 个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团。

2.工作内容规范化、工作流程标准化

稽察工作内容涵盖了建设管理全过程和各环节，即对前期与设计、建设管理、计划下达与执行、资金使用与管理、工程质量与安全等建设全过程各项内容进行稽察。稽察工作流程形成了相对规范的工作模式，从制定年度稽察计划，到会同相关司局拟订批次稽察实施方案，组织开展现场稽察，形成稽察报告，再到汇总形成综合分析报告、问责建议和“一省一单”整改问题清单等，形成了一整套较为完整规范的工作流程。

3.工作制度日趋完善

以《水利基本建设项目稽察暂行办法》（水利部第11 号令）为基础，不断加强和完善水利稽察规章制度建设。印发了《稽察人员选聘和管理办法》和《廉洁稽察八项规定》，制定了《水利稽察报告和整改意见形成流程》《稽察人员岗位工作标准》《稽察监督检查 “十不准”》《稽察监督检查人员管理办法》，编制了《水利工程稽察人员从业指导》等相关文件，为稽察工作的顺利开展提供了有力制度保障。

4.稽察队伍日益壮大

着力加强稽察队伍建设，广泛征集专家，高标准选聘专业人员，大力开展稽察培训及考核，对人员择优使用，不断强化廉洁稽察。经过多年发展完善，建立了规模适当、水平过硬的稽察专家库，为稽察工作提供了坚实的人才资源保障。

二、现阶段稽察监督工作“短板弱项”

1.稽察体制机制尚不完善

稽察队伍建设尚不满足稽察监督“强监管”要求，稽察组工作质量还不够高，对稽察组自身的监管不足，稽察组现场工作方式方法有待创新，稽察相关工作制度有待完善，稽察工作标准化规范化不够、信息化建设滞后，稽察年度工作计划安排、预算执行还需进一步精准科学等。

2.稽察成果未能形成明确概念

对稽察成果深加工不够，未能针对稽察发现问题数量与程度的变化、问题性质以及问题涉及的专业、地区、项目类型等，建立一套科学的衡量体系，对被稽察项目建设管理能力、地方水行政主管部门建设管理水平、水利行业相关参建单位能力水平等进行评价，未能通过形成明确概念指导有关工作的安排部署。

3.稽察发现问题原因分析不深入

受固有惯性思维影响，稽察重点主要放在查找问题上，对问题的原因分析不够，仅停留在表面，未能深入剖析，层层剥离，究根问底。同时，对进行原因分析的方式方法缺乏研究，未能通过原因分析发现规律性、代表性问题。

4.稽察问责处罚机制不健全

主要表现在尚未形成一套完整管用的问责处罚机制，针对稽察发现问题进行问责处罚的标准不够明晰、措施办法不足、力度不够有力，使稽察工作的威慑警示作用和举一反三整改的实效作用未能充分发挥。

三、改进创新稽察监督的有关对策措施

1.完善稽察工作制度

一是制定完善《现场稽察工作流程》。按照“查、认、改、罚”的工作程序和“严、实、细、硬”的工作要求，结合稽察工作标准化、信息化以及稽察组织形式、工作方式的调整，制定完善《现场稽察工作流程》。

二是制定《现场稽察行为规范》。围绕现场稽察工作环节，明确稽察人员工作行为要求、须规范的言行举止等，制定《现场稽察行为规范》，实现廉洁稽察。

三是制定《稽察人员选派和考核办法》。在落实改进稽察队伍建设管理工作的基础上，制定《稽察人员选派和考核办法》，优选政治水平高、业务能力强、工作作风好的稽察人员，强化稽察人员考核，对违纪人员实行“一票否决”等，提高稽察队伍专业化水平，确保稽察效能。

2.灵活运用稽察实施方式

在合理确定年度稽察任务规模、明确稽察项目类型后，除安排一定比例的常规稽察批次外，根据稽察队伍人员力量，以多轮次、小规模灵活方式开展稽察，增加稽察实施的灵活性。

除172 项节水供水重大水利工程外，对农饮项目、中小河流治理项目等面上项目，不以成规模批次方式进行，可组织若干个稽察组对某些地区进行轮动稽察，压缩稽察时间，缩短稽察周期，提高稽察效率。

3.加强稽察队伍建设

现场稽察工作实行稽察组长负责制，实行 “行政负责人+技术负责人”的稽察组织形式。行政负责人即稽察组组长，由在职人员担任，对现场稽察工作全权负责。为充分发挥稽察特派员的主观能动性和专业能力，稽察特派员任技术负责人，组织召集和指导专家开展业务专业稽察，对专业技术问题进行把关，协助组长工作。在稽察专家选用中尽量增加在职专家比例。

为充分发挥流域管理机构稽察职能作用，优选流域管理机构在职人员参加部本级稽察工作，人员入库管理、相对固定。通过部本级、流域管理机构上下协同，共同发力，既可以增强部本级稽察监督工作效能，也有助于提升流域机构稽察工作水平。

4.开展清单稽察

以问题为导向，研究制定了《水利工程建设稽察常见问题清单》（以下简称《问题清单》）。《问题清单》涵盖水利工程建设和各个环节工作内容，包括前期与设计、建设管理、计划下达与执行、资金使用与管理、质量管理、安全管理6 大类、50 个方面的问题，共计1 999 条，引用法规标准共计243 个。

在现场稽察工作中，以《问题清单》为指导，实现“应查尽查”，做到“严、实、细、硬”。经多批次稽察实践，运用《问题清单》稽察发现问题数量明显增加，稽察监督效果不断提升。

5.建设稽察工作信息系统

充分利用信息技术手段服务于稽察监督工作，开发建设了稽察信息化工作系统，从法规标准管理、现场稽察实施、稽察报告编写、稽察成果统计汇总、责任追究建议形成、整改督办等各方面，全面提高信息化在稽察工作中的运用程度，提升稽察工作标准化规范化管理水平。

四、建立稽察成果衡量体系

最大化运用稽察成果，按时段、按项目、按地区、按专业多维度对稽察成果进行汇总综合，统计分析同一项目类型在不同地区、同一地区在不同项目类型的建设管理情况，统计分析同类问题在不同地区发生的频率，通过归纳累计、对比研究，逐步建立一套稽察发现问题与建管水平、监管效果等要素相联系的衡量评价体系，以求真实、全面、科学地反映和评价各地水利建设的实际情况和水平。

1.合理确定评价原则

考虑层次性原则，以不同项目类型划分不同层次；考虑地域性原则，以经济社会发展水平衡量不同地域建设管理水平；考虑可比性原则，以统一的衡量标准确定项目建设管理在时间和区域上的可比性。

2.确定评价指标

根据相关业务部门在投资计划、地区发展、法规建设等重大决策工作的数据需求，按照定性和定量相结合的方式确定评价指标。可将稽察工作涉及的18 类水利工程项目作为指标层，以稽察前期与设计、建设管理、计划下达与执行、资金管理、质量与安全五个专业作为准则层，以稽察发现的问题严重程度、数量和涉及责任主体的情况为权重层，结合项目所在地区情况研究计算方法，以此构建稽察成果衡量评价体系。

3.提供决策依据

根据衡量评价体系的平均值指标，对各类项目在各地区的建设管理水平进行比较分析，查找共性问题，分析根源性原因，提出政策性、行业性、指导性的意见建议，为相关工作决策部署提供参考依据。

五、分析查找问题原因

把发现问题和原因分析贯穿于稽察工作全过程，层层剖析，查找深层次原因，找出规律性概念，提出有效建议，提升相关业务管理工作。

1.明确需要进行原因分析的问题类型

在稽察发现问题时，深入研究稽察项目的特点，结合业务司局的关注重点，明确需要进行原因分析的问题类型，特别是对发现的重点问题、典型问题进行深入剖析，找出产生问题的根源，尤其涉及体制、机制、制度方面的深层次原因。在批次稽察成果汇总分析时，针对该类项目的共性问题进行深入分析，对情节严重的个性问题进行重点剖析，共性与个性相结合，提出促进业务工作的意见建议。

2.探索强化原因分析的工作方式方法

目前稽察人员工作主要精力放在查找和发现问题上，需结合稽察工作流程，探索强化原因分析的工作方式方法。可从三个方面加强原因分析工作，一是通过改进稽察现场工作方式，提高原因分析工作比重，从客观上加强稽察人员对原因分析的时间、精力的分配；二是调整稽察报告编写内容和格式，细化原因分析工作要求，让稽察人员思路更清晰、分析更准确到位；三是建立集中研讨机制，对稽察发现的主要问题和典型问题，组织专家进行会诊研讨，深挖原因根源，找准问题症结所在。