朱英杰

摘    要： 中国省级行政机构的演变经历了长期、复杂的过程。中国近代省级行政区划并非元朝始创，而是在宋代形成的。此后经过宋朝的奠基、明朝的恢复、清朝的完善，终于发展为今天的样貌。

关键词： 省级行政机构    近代省制    宋代

中国古代省级行政机构的演变经历了漫长、复杂的过程。目前为止，很多学界同仁对此问题的认识并不是十分清晰。尤其是今日我国各省份的名称、所辖疆域是何时奠定的，多数人在这一问题的认知上存在明显的误区。本文在这一问题上抛砖引玉，求教于方家。

一、关于“省”——由中央机构名称转为地方机构名称

省，最初并非是地方机构的名称，而是中央政府机构的名称，如隋唐时期之“三省六部制”。隋唐时期之中书省，相当于皇帝秘书，负责起草诏令;门下省，相当于监督审查机关，负责封驳审议;尚书省系中央行政机构，下辖六部，负责具体贯彻执行。至少从唐中期开始，三省权力趋弱，中书门下逐渐掌握决策行政大权。到宋末元初，掌握行政大权的中书门下又简称中书省。但元朝的中书省已经有两层含义，一是作为中央行政机构的中书省，二是中央直辖的一块区域。与此同时，出现了“行中书省”这一地方机构或中央派出机构。省，开始作为地方机构的名称。

到了明代，明太祖裁撤中书省，皇帝直接统辖六部。中央机构从此再无“省”这一称呼，“省”彻底成为地方行政机构的名称。

二、省级行政机构的发展演变

“省”只是一个名称，不能以“省”的出现作为省级行政区出现的标志。省级或类似于省级的行政区划早已有之。商周时期的地方诸侯相当于省级区划，但其独立性强，与后世之地方机构本质不同;且统辖区域大小不一，差别很大。秦朝的郡，区划大于今天的地市，但是小于省，大小介于二者之间。汉代设十三州刺史。这里的州虽然起初只是作为监察区域，但后来逐渐具有了行政权力，可以看作中国最早的省级行政机构。

其后，唐代的道、宋代的路，凌驾于州、府、县之上，都可看作省级行政机构。和汉代的州一样，唐代的道也是由监察机构演变为行政机构。只不过，唐代的道是監察区加军事驻防区，双重职能决定了其有更大的独立性，进而演化成藩镇割据的局面。和唐朝的道相比，宋代的省级行政机构路更有利于加强中央集权。因为宋代在路并没有设统一的行政长官，而是分设经略安抚司、提点刑狱司、提举常平司和转运使司四个互不辖属的行政机构，分别掌管路的行政、司法、赈灾及财赋之权。四者互不统属又互相监督，皆听命于皇帝。诸司还有副使和判官为佐贰，彼此之间也是相互制约的关系。

商周时期的诸侯国、秦代的郡、汉代的州、唐代的道，所辖地域与今天的省份差别很大，几无可比之处。随便举一个例子，比如说山东省，从商周到唐代，找不出一个地方机构能与今日之山东疆域大致类似的。所以，这些制度和机构都不可以看作今日省制的源头。

元代的行省，从名称上看，可看做今天省制之源头，但具体到各省份统辖的行政区域，就会发现和今天的省份有天壤之别，不可同日而语。元代的行省，疆域太大，远远超过今天的省份。岭北行省包括今蒙古国及其以北之中西伯利亚;辽阳行省包括今日整个东北及其北方之东西伯利亚;中书省包括今河北、山西、山东，河南北部、内蒙古大部及北京、天津二市;河南江北行省包括今河南、湖北、安徽、江苏等省份的大部分区域;湖广行省包括今湖南、贵州、广西;江西行省包括今江西和广东;江浙行省包括今浙江、福建、上海及江苏、安徽的部分区域，等等。可见，元代行省面积广大，一省顶今天数省，绝非今日省制之源头。唯独到了明清，各省所辖区域才与今天大致相同。

严格来说，除了明初一段时间内，明代多数时间并无行省。明代的最高地方行政机构，名称为“承宣布政使司”。承宣布政使，为地方最高行政长官（与其并列的还有负责地方军事的都指挥使、负责地方刑狱的提刑按察使），其所管辖区域即为承宣布政使司。但承宣布政使司这个名称是比较拗口的，官文中的承宣布政使司到了民间老百姓那里仍然被称为省。久而久之，到了清代，干脆改承宣布政使司为行省，简称省。

有明一代，传统汉族地区的多数省份已初现雏形。二京十三省，已与今天情形无太大差别。京师（北直隶）相当于今天的河北;南京（南直隶）实际上是今天的江苏和安徽合在一起;陕西相当于今天陕西加上甘肃;湖广乃今日之湖南、湖北。传统汉族地区的其他省份基本和今天无异。

到了清代，发生了一些新的变化。一个是把直隶和承宣布政使司一律改为行省，简称省。二是各省份统辖区域发生变化，和今天更为接近。康熙二年（1663），从陕西省分出巩昌省，后改为甘肃。南直隶改为江南省，后又于康熙六年（1667）分为江苏、安徽二省。同年，湖广分家，分设湖南、湖北二省。至此，传统汉族地区十八行省都已产生。

三、宋代省级机构及其发展演变

到此为止，我们是否可以说，明代的“承宣布政使司”便是今日省级行政机构的源头呢？除明代之外，还有没有更早的省级行政机构和今日类同的朝代呢？答案是肯定的。下面具体分析宋代的情况：

今天传统汉族地区的多数省份，其名称、疆域都来自于北宋。明代的“承宣布政使司”虽然与元代的行省大相径庭，却和宋代转运使所辖的“路”高度接近。分析其中原因，我认为主要有以下两个：一是元代疆域广大，行省所辖疆域自然就大，明朝在这一点上和元朝显然不同。二是明朝为汉人政权，蔑视蒙元，不屑在政治制度上与之为伍。其宁愿恢复宋代的一些制度，也不愿照搬元代的统治模式。因此，明代在地方行政区划上与宋朝颇为接近。

福建省，在北宋叫福建路，疆域与今天的福建几乎毫无差别，且治所亦在福州。广东省，在北宋叫广南东路，简称广东，治所在广州，只是所辖疆域与今天有所区别，雷州半岛一带属于广西。广西，在宋代叫广南西路，简称广西，治所桂州（今桂林），所辖疆域比今天略大。湖南湖北，在当时分别为荆湖南路、荆湖北路，简称湖南、湖北，所辖疆域与今天不尽相同。江西，在当时叫江南西路，简称江西，治所洪州（今南昌）。浙江，在北宋是为两浙路，治所在杭州，但是疆域比今天略大，包括长江以南、太湖以北的地区。以上江南各省，除云南为大理国，贵州的雏形尚未出现外，其他各省名称、轮廓均已出现，并且与今天大同小异，个别省份甚至包括省会已经和今天高度一致。

黄河流域与长江以南的情况不尽相同。黄河流域各省轮廓已基本出线，但名称与今天尚未一致。这反映了北方的情况远比江南要复杂得多。山东、河南二省，在当时分别为京东和京西路。原因在于两个省份之间正是北宋的京城开封府。北宋灭亡以后，此二地成为金国领土，名称发生了变化。因为开封不再是京城，所以京西和京东这样的名称很显然已经不合时宜。京西与开封府合并，称汴京路或南京路;京东路，疆域未变，但名称则改称山东路。由此，我们才真正了解“山东省”这个名称的真正由来。所谓位于“崤山以东”或位于“太行山以东”，都是无稽之谈。山东之所以为山东，只是原来的名称不合时宜而已。“山东”一词并无实际意义。山西省，因位于黄河以东，在北宋为河东路，治所太原，但疆域略小于今日（晋北为辽国疆域）。河北省，北宋为河北路，疆域小于今日，北部尚为辽国领土。陕西，在北宋为永兴军路，治所京兆府（今西安）。甘肃，在当时为秦凤路，疆域与今天有较大差别，其西北部处于西夏治下。由此可见，今日黄河流域各省份的大致轮廓在北宋业已出現，只是名称与今天有较大的差别。

情况最复杂的是淮河流域和长江以北各省。四川省无论是名称还是轮廓都尚未出现。今日四川境内分布着四个省份，分别是夔州路、利州路、梓州路和成都府路（益州路）。此四路本为西川、峡西二路合并又分化而成，因此统治者习惯称此处为“川峡四路”或“四川”。今安徽境内在宋代分为两部分，长江以北为淮南西路，长江以南为江南东路。今江苏境内同样分为两部分，北部为淮南东路，长江以南地区属于两浙路。另外今日之湖北省，与北宋时期亦大不相同。北宋的荆湖北路位置偏南，占据了今湖南北部、西部一大片地区。和今日湖北省北部，多属于京西南路（京西路分出来的）。但是北宋灭亡后，京西北路属于金国，成为金国的南京路。京西南路和荆湖北路同属于南宋，故两者在政治经济文化上日趋接近，共同构成今日之湖北省。

综上所述，中国近代省制奠定于宋代，而非传统学术界公认的元代。行省制度确实诞生于元代，但元代行省无论是从名称上还是统辖疆域上，与今天的省份大相径庭。宋代虽无行省这一名称，但宋代的路在名称上尤其是统辖疆域上，和今天的省份高度接近。这并非巧合，而是有必然的内在联系。由此我们完全可以得出结论：宋代奠定了我国今天省制的基础。到元代，宋代省级行政区域反而遭到了很大程度的破坏。所幸，明朝恢复并发展了宋代省制，清朝进一步补充完善，终于形成了今天各省的大致版图。

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