梁洪基 何超

商业银行的不良资产是其商业银行未能以充足性、即时性的方式对资产进行重组，出现了不能满足商业银行资产管理基本法律原则的信贷资产，致使这些资产出现了呆账、流动停滞等症结。这不仅会造成商业银行的资产耗损，减少头寸，还会造成资源配置的混乱局面。基于商业银行不良资产的诸多弊端，我国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）一直将商业银行不良资产监管作为重中之重。2017年，银监会明确了不良资产的风险规制工作要点，提出监测和核查是不良资产控制的关键，同时鼓励资产管理公司等介入不良资产的处置当中，还要求各商业银行不能以互持、表外转移等方式隐匿不良资产等。这些措施均为不良资产提供了政策支持。但是，从现行的商业银行监管法律结构上看，针对商业银行不良资产管理的诸多条款均分散在各个法律文件之中，这就导致很多金融机构通过各种方式对不良资产进行隐匿处理。这种现象的愈演愈烈表明我国针对商业银行不良资产的事前监测力度较差，核查標准不明确，同时在金融改革背景下，新型的不良资产处置方式并未能得到法律支撑。因此，只有通过分析我国商业银行不良资产监测核查的制度环境、法律机理，才能够构建我国商业银行不良资产监测和处置的制度框架， 提升监管的有效性。

我国商业银行不良资产监测核查与处置的制度环境

我国商业银行不良资产的监测核查与处置方式

在商业银行监管的效率性、长期性以及严谨性的特征约束之下，为了能够保证商业银行资产的质量，对商业银行不良资产进行分析和监测是首要阶段。监管主体应当从根本上减少不良资产风险的来源，合理和科学的监测、考查是法制保障的第一步。分析和监测、考查不良资产应当涵盖信贷资产和非信贷资产、表外业务等方面。针对这些不良资产的核查标准各有不同，监管主体应当按照一定期限对其进行分析，从整体的角度根据风险属性以及发展情况对其核查。从不良资产现行的结构来看，是按照“基本情况——区域结构分析——综合分析——趋势预测”四部分内容进行分析，旨在达到对不良资产“质”的方面和“量”的方面全面监控。基本层面的分析主要是对不良资产比例的期限结构进行比较，从整体中发现异常趋势;而区域结构分析则侧重于对不良资产占比较高的商业银行数量进行分析;在综合分析阶段是分析不良资产的处置情况等，探寻商业银行不良资产形成的原因; 最后是对其预测，找出现行监管措施存在的问题并予以完善。

从我国商业银行不良资产的处置方面来看，是属于事中风险控制。在我国“三期叠加”经济不断发展过程中，商业银行所面临的潜在结构化冲突凸现出来，对不良资产的处置也将继续面临挑战。我国银监会也提出了多元化的金融机构介入不良资产处置当中，因此，对于不良资产的处置方式也丰富起来。按照我国所制定的有关不良资产处置的规范性法律文件要求，追偿、重组和转让是最基本的三种处理形式。追偿包括在时效期间内的催收， 同时也包含了仲裁和第三方代为催收的方式。而重组一般包含了将财物抵债的方式，具体的规定应当按照我国《商业银行法》等相关法律文件来处理。

我国商业银行不良资产监测核查与处置的制度环境

我国现行的商业银行不良资产监测核查和处置的专门性规定还停留在2004～2012年，具体可见表1。而后针对其监测、处置的监管制度、规则等却未见制定和修订。2013年以来，各地方制定了有关不良资产处置的相关规定，如《金融企业不良资产批量转让管理办法》等，但并不具有普遍适用性。在金融监管的不断演进过程中，监测核查和处置作为商业银行不良资产监管的前置环节理应得到更为完善的制度保障。这些不良资产监测核查、处置的规则多数属于政策性文件、部门规章，虽然能够对商业银行提供指引的作用，但是由于其法律约束力较低，所以缺乏法律、行政法规等作为支撑。此外，我国还制定了《金融不良资产评估指导意见》《金融企业不良资产批量转让管理办法》等文件，这些法律文件之间还有一定的矛盾和重叠，而且从位阶上同属于政策类文件，处于同一层次，也无法从效力等级上进行界定。这种政策环境就必然导致商业银行在对不良资产的评估过程中按照审慎性原则、一致性原则等对其进行事前风险的核查，同时也不能保证政策执行效果。

商业银行不良资产的监测核查、处置等制度环境的停滞和分散导致我国在对不良资产监控的过程中存在很多法律风险。因此，从制度体系的完善角度来说，除了提升约束力外，还应当建立法律机制辅助监测制度、核查制度的实施。通过信贷监管平台的数据采集、监测，以统计报告抓取风险隐患，进而设计不良资产的安全阀机制等，更好地实现制度体系对商业银行不良资产监测核查与处置的保障。

我国商业银行不良资产监测和处置制度的缺陷

基本制度的位阶较低与法律碎片化明显。从我国商业银行不良资产监测和处置的制度环境可以看出，缺少有关商业银行不良资产监管的上位法。大部分法律和行政法规均分散于我国《公司法》《银行业监督管理法》《合同法》等当中，而有关不良资产监测核查、处置的专门性法律文件多数属于部门规章、政策性文件等，在效力等级上并不具有强制约束力。纵观有关商业银行不良资产监管的法律文件，虽专门性文件较少，但是涉及不良资产处理的法律文件一共有31个，其中有关不良资产处置的司法解释一共有71个。这些法律文件大多均为遇到某一问题以后，制定一个政策性文件予以解决，新问题出现以后再制定政策。这些规定、政策之间不免存在交叉重叠的地方。同时，由于上位法的缺失导致规定从属性较强。例如，在不良资产的转让方面，《金融企业国有资产转让管理办法》第六十条规定了如果其他政策中有规定应当从其规定，并未直接规定如何处理，这就影响了法律适用的效率。

商业银行不良资产监测和处置的配套规则缺失。商业银行对不良资产的监测和处置的配套规则也亟待完善。首先，在监测方面，缺少针对不良资产监测的配套法律机制和规则，也就是说， 现行的这些政策、规章不仅分散，而且较为单一，体现在对监测数据的表面性分析导致不良资产隐匿，同时也未设定有关商业银行不良资产的安全阀机制，也即触碰“不良”边界未有提示。此外，在监管责任中，未明确不按时提交核查年度报告、分析报告作假等行为的法律责任，这就给监管者以较大的自主权力。其次，在不良资产的处置方面，商业银行呆账核证等由财政部和税务机关所制定的两部分政策规定组成，针对核销在标准、期限、追索权的规定上两者要求并不一致、也不配套，呆账损失没有配套的规则。因此，不论是商业银行不良资产的监测核查还是处置，均未能有效地制定相关配套政策予以辅助，单一凭借制度对其产生治理效果并不能解决现存的所有问题。

商业银行不良资产案件的司法保障机制缺乏。首先，在有关不良资产的诉讼案件中，由于多数债务主体为了躲避偿债责任， 造成了案件的拖延。司法过程遭遇的困境重重，不良资产诉讼清收在司法层面上面临很多风险，执法工作进程缓慢，催收过程中涉及多个部门主体，既包括法院、商业银行等金融机构，同时还包括评估部门、资产处理部门等，这些机构之间的协同性较差， 导致不良资产案件在司法过程中程序繁琐，效率较低。其次，我国已经出台了很多针对不良资产处置的司法解释。不过，如果只是凭借司法解释处理案件则会遇到很多案件理解与司法适用不一致的现象。此外，不良资产案件还存在跨区域执法问题。各地方出台了很多不良资产处置的政策文件，导致每个地区的司法政策环境和水平是不一的，这为司法执行等程序带来较大的困境。最后，现阶段的不良资产案件在司法过程中的另一症结是信息的披露程度较差。缺乏独立机构监督的信息披露更加不利于不良资产案件的审结和执行。因此，只有通过建立商业银行不良资产案件的司法保障机制，才能够提高效率。

构建我国商业银行不良资产监测和处置的制度框架

制定我国商业银行不良资产监管的行政法规。为构建我国商业银行不良资产监测和处置的制度框架，首先，应当从制定位阶层级较高的法律制度开始。应当制定《我国商业银行不良资产监测处置管理条例》，将现行的一些政策整编以后提升为行政法规。不仅可以解决现有政策效力等级低的问题，同时可以使这些政策变为实体法和程序法，整合现有法律碎片。从我国的商业银行不良资产监测和处置法律制度的制定上看，为了能提高监管有效性，监测规则中应当首先明确现场监管是基于非现场监管的结果之上进行的。其次，在监管的职能部门设计上，根据不良资产的分类设置不同的监管分支，明确纵向监管体系的权责分配。最后，提升监管人员的执业水平，保证不良资产监测和处置的效率和质量。商业银行不良资产监测和处置的法律制度建立应当明确监测合理性原则、处置正当性原则等基本原则，同时，明确具体条款的法律适用，在不良资产价值评估、程序规则以及协议处置、催收等方面细化规则。提升法律效力层级、减少碎片化趋势是解决我国现阶段商业银行不良资产监管法律困境的关键，但是更深层次的问题是并未形成商業银行不良资产从发现到处置过程的制度体系。制度体系是统领整个监管过程的理论支撑，系统和合理的制度框架也是降低不良资产占比的重要基础。从不良资产监管法律制度的地位、效力层级、权责分配到不良资产处置的具体标准、程序规则等，均应当制度化和体系化，这样才能实现不良资产监管的直接有效。

增加商业银行不良资产监测与处置的配套规则。配套规则的制定应当从两个方面着手，其一是针对商业银行不良资产的监测核查方面，其二是针对商业银行不良资产的处置。在监测和核查方面，由于其为商业银行不良资产处置的前置阶段，现有的政策结构组成为“基本情况——区域结构分析——综合分析——趋势预测”，缺乏必要的配套规则。应当制定不良资产的评估细则、报告核查细则，以此来保证不良资产在前期的评估过程中法律责任，对违反规定的单位要制定明确的处罚规则。此外，可以制定预警机制，为不良资产的设定安全阀，从根源上保证商业银行不良资产的监测落到实处。在不良资产的处置方面，应当对呆账处置的税收征收和会计处理制定统一政策，针对核销的条件、标准进行整合，统一标准、期限、追索权的规定，配套政策的实施可以降低商业银行的税收负担，针对处置的配套规定中可以增加商业银行批量转让个贷不良资产。通过配套规则和政策的双重效果实现商业银行不良资产监测、处置的基本目标。

建立商业银行不良资产处置的司法保障机制。商业银行不良资产处置的司法保障机制的建立主要是为了提升司法审判和执行的效率。一方面，通过设立商业银行不良资产司法审查机构， 以独立机构和职能来负责协调法院、商业银行等金融机构、评估鉴定部门以及资产处理部门的各项工作。对司法流程进行革新， 防止债务人躲避责任的现象发生，提升执法效率。我国已经试行不良资产的网上拍卖竞价处置，但效果并不好，很多商业银行出现流拍现象，究其原因，应当建立对资产标的的司法审查保障机制，明确责任权属，不仅能够保障竞拍主体的知情权、参与权， 同时还可以提高处置效率。另一方面，可以制定信息公开的司法程序，对不良资产处置的信息予以披露，通过设立独立的监察机构对不良资产处置的情况予以监督核查，建立信用核查平台来解决跨区域不良资产处置的情况，更好地加速不良资产司法处置进程。

为了减少我国商业银行不良资产的比重，针对不良资产的监测核查和处置应当寻求更为系统和完善的制度框架和体系安排。现阶段我国商业银行不良资产监测核查和处置的法律碎片化严重，条文之间相互冲突、重叠，法律效力位阶等级较低。同时， 还缺乏相关的配套政策和司法保障机制，制约了法院对此类案件审理的工作效率。系统的制度框架构建应当从制定我国商业银行不良资产监管的行政法规开始，提升法律约束力和执行力，整合现有政策碎片，并增加商业银行不良资产监测与处置的配套规则，建立商业银行不良资产处置的司法保障机制，为我国商业银行不良资产处理提供法律依据。

（作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所，中国人民大学）