黄萍

摘 要：住房公积金制度是在中国特殊的社会背景下建立的，其目的是发挥住房保障功能。本文从我国住房公积金制度发展现状着手，探讨其存在的“限高保低”的缴存原则难以缩小收入差距、对低收入群体的住房需求支持力度较小、提高覆盖率存在的局限性、提高管理效率存在的局限性等方面的问题，并提出设置科学合理的缴存基数与缴存比例、加大对中低收入群体住房需求的支持力度、加强法律建设、改革管理模式、大力宣传住房公积金制度等改进措施。

关键词：住房公积金 住房保障 住房需求

一、前言

2015年11月，国务院公布《住房公积金管理条例（修订送审稿）》（以下简称修订送审稿）并面向全社会公开征求意见，这一举动引起了社会各界群众的广泛讨论，也重新将住房公积金制度的改革问题引入众人的视野。经过十几年的发展，我国的住房公积金制度越来越完善，但在接下来的发展阶段中，住房公积金制度的发展依旧存在各种亟待解决的问题。

二、我国住房公积金制度的发展现状

（一）缴存基数和缴存比例不公平

我国公积金缴存基数一直被简单地规定为职工本人上一年度的月平均工资，直到2005年才在建金管[2005]号中补充规定缴存基数在原则上不能超过当地月平均工资的2倍或者3倍，但是实际上只有少数城市明确限定了其上限。由于不同的单位与行业之间，职工的实际工资差距较大，由此导致公积金缴存基数的差距也十分巨大。

2002年《住房公积金管理条例（修订版）》（以下简称修订版）一直没有限定公积金缴存比例上限，只限定了5%的下限。在建金管[2005]号中规定了5%—12%的缴存比例，但这个规定只是一个指导意见，并不具有很强的法律强制力，很多城市规定的上限仍然高于12%缴存基数和缴存比例，差异巨大直接导致的后果是住房公积金个人账户积累额差距较大，这对于职工来说是极其不公平的。

（二）住房公积金制度的覆盖率较低

据报道，到2017年末，实际缴纳公积金的职工人数为13737.22万人；2017年末全国城镇就业人员为42462.0万人，其中个体城镇就业人员为9348.0万人。根据2002年《修订版》规定的公积金制度的覆盖人群可知2017年全国应缴公积金的人数为33114万人。因此，依据应缴人数33114万和实缴人数13737.22万两个数据可以测算得到截至2017年年末我国住房公积金制度的覆盖率为41.48%。这一比例仍旧较低，实缴人数未达到一半。从理论上来说，我国的住房公积金制度是具有强制性的，但现实情况却不容乐观，全国各地存在很多应缴未缴的情况，这会阻碍该制度规模效应的发挥，从而限制该制度效率的提高。

（三）住房公积金的管理效率不高

我国住房公积金管理中心带有准政府部门的性质，在其行使权力的过程中很有可能就成为了寻租的对象，管理效率也会因为寻租行为而受到影响。此外，管理中心和商业银行之间存在着委托代理关系，但由于管理中心自身资源的限制和非金融机构的性质，它们之间的委托代理关系存在一些问题，导致委托效率低下。商业银行受管理中心的委托代其归集资金、发放贷款和进行财务核算。在进行实际委托时，由于交易环节的增多，会导致管理中心对受委托银行的监督不到位，从而造成环节中存在效率的损失。

三、我国住房公积金制度存在的问题

（一）“限高保低”的缴存原则，难以缩小收入差距

“上限12%下限5%”的住房公积金缴存比例限制并不是什么新的规定，早在建金管[2005]号文件中就有规定。并且，有关缴存基数“2倍或3倍”的上限和“不低于60%”的下限也存在一定的问题。事实上，这一限制的作用并不明显。比如，假定某个地区的平均工资为5000元，某位职工的月薪为3000元，按5%比例，每月公积金只有300元，而一个月薪1.5万的企业管理人员，按12%比例，公积金则可以高达3600元，两者的悬殊仍可以达到12倍。虽然设定了缴存比例及基数的上限，但差距依旧比较大。

（二）对低收入群体的住房需求支持力度较小

2016年之前，我国公积金存贷款利率一直遵循的是“低存低贷”的原则。由于不合理的缴存原则，很有可能造成住房公积金的缴存者和使用者之间出现资金错配的情况。具体来讲就是部分公积金缴存人可能一直都没有资格申请公积金贷款，这样他就遭受了低于同期市场利率的损失，而又无法享受到“低贷”所带来的对于“低存”的损失补贴，他的付出与收获并没有对等，是一种结果不公平的表现，缺乏对低收入群体住房需求的支持，且会降低住房公积金对低收入群体的吸引力，阻碍住房公积金覆盖率的提高。

（三）提高覆盖率存在的局限性

2002年修订版施行期间，我国住房公积金制度在公共部门的覆盖率是比较高的，而在私营部门的建立状况却不容乐观。这种分化情况在2002年修订版大修之后可能依旧存在。从法律角度来说，这种分化是由于相关法律规定存在相互制约的情况，如今这个问题并没有得到解决。企业在缴存住房公积金存在困难时可以申请降低缴存比例或缓缴，这表明缴纳公积金与企业的经营状况是相联系的，并不是强制性的。这一条规定实际上将缴纳公积金这一法定义务降低为了企业可以量力而行的情况，这也弱化了缴纳公积金义务的强制性，因此管理中心在实际执法中存在困难，也会阻碍住房公積金覆盖率的提高。

（四）提高管理效率存在的局限性

我国公积金制度以管理中心为中心，采用了类似于公司治理的管理结构，但其所采用的公司式管理并不完善，其内部的决策执行体系趋于行政化；另外，我国公积金的统筹层次过低，委托—代理链过长，这样一来就容易产生监管上的问题；同时，审计监督和社会监督方式也没有被充分运用起来。这些管理缺陷无疑会降低管理中心的运行效率。

四、完善我国住房公积金制度的政策建议

住房公积金制度的发展既要注重公平，也要重视效率。公平与效率的改进将会对该制度的持续健康发展产生无法替代的作用。接下来结合上面的分析，提出进一步完善该制度的政策建议。