蒋 敏

（中共云南省委党校 科研处，云南 昆明 650111）

党的十九大报告多次提到安全的命题，把提高人民的安全感作为我们党的奋斗目标之一。在谈到安全问题时，习近平总书记每次都讲到非传统安全，“恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延。”［1］要“统筹应对传统和非传统安全威胁。”［2］这为我们在新时代思考与应对非传统安全问题指明了方向。的确，在和平与发展依然是时代主题的当今世界，非传统安全因素已对我国国家安全构成严重威胁，需要我们深入思考、冷静应对。

一、非传统安全威胁正日益成为国际社会面临的重大风险

非传统安全是相对于传统安全而言的，一般而言，传统安全主要指军事、政治和外交冲突，除此之外的其他对主权国家及人类整体生存与发展构成的威胁，都可以被称之为非传统安全。由此可见，非传统安全问题有着多种多样的表现形式，而且，随着经济社会的发展、交往范围的扩大，非传统安全问题的清单也在不断拉长、延展，正日益成为世界各国所面临的主要安全挑战。

（一）非传统安全问题日益凸显

党的十九大报告强调，我们必须进行伟大斗争，应对重大挑战、抵御重大风险，非传统安全问题就是我们面临的重大挑战、重大风险之一。进入新时代，中国的综合国力不断提高，军事势力不断增强，政治制度优势不断呈现，国际影响力不断提升，与其他国家发生正面军事冲突、外交冲突的可能性不是太大，所以，传统军事安全、政治安全、外交安全等传统的所谓“高政治领域”［3］的安全，相对而言可能比较容易得到保障。与传统安全日益巩固相对应的是，非传统安全威胁日益显现。

非传统安全问题与综合国力并不是完全的正相关关系，比如自然灾害、航空事故、流行性疾病、恐怖主义、经济危机等，不会因为一个国家经济发达、国力强大而不光临。比如，日本的海啸、地震、核泄漏“三位一体”的综合性非传统安全威胁。中国近几年的空气质量恶化、环境污染等问题以及全世界的能源安全问题。有些非传统安全问题，比如经济危机，反而倒是容易先从发达国家开始，发端于美国的金融危机就是如此。所以，我们应对非传统安全问题保持足够的警觉，进行严密的防控。

（二）非传统安全问题的特点

非传统安全具有突发性、不确定性、跨国性、复杂性，涉及面广、牵连性强，往往会给我们带来更多的难以料想的挑战与风险。比如，航空灾难，机上乘坐人员可能来自多个国家，而且，谁也预料不到飞机起飞后会遭遇危险。海盗问题，由于其行为既严重威胁事发地周边国家的安全，又危及众多通行国家的利益与安全，加之其成因复杂，涉及政治经济社会等诸多问题，增加了从根源上治理的难度。

（三）非传统安全问题的辩证分析

1.传统安全与非传统安全联系密切。传统安全具有高政治性的特征，非传统安全具有弱政治性、高社会性的特征，但传统安全与非传统安全的区分是相对的，不是绝对的。

第一，军事安全问题是传统安全问题的主要内容之一，而军事安全是保障甚至解决非传统安全问题的强大后盾，有些时候甚至是解决非传统安全问题的重要和必要手段。比如，对付大规模恐怖主义、海盗问题等。

第二，非传统安全问题会直接影响传统安全。比如，一般认为，恐怖主义是非传统安全问题，但是，若处置不当，也会引发传统安全问题，甚至会导致严重的军事冲突。如果能够能从根本上彻底铲除恐怖主义形成与存在的经济政治社会土壤，则会大大降低恐怖袭击事件发生的机率，从而更好地维护国际和平和地区稳定。然而，由于受强烈的自我文化优越感和宗教使命感的支配，美国对其他文明和国家缺乏必要的了解和尊重，长期秉持霸权主义和新干涉主义政策，没有很好地处理与其他文明的关系，在恐怖主义问题上奉行双重标准，过分强调军事反恐，错误地通过强制输出民主的做法来反恐，忽视了恐怖主义问题特殊性，反而为国际恐怖主义的泛滥提供了温床，使其成为国际社会面临的一大公害，导致相关国家的冲突不断、动荡不安。

2.非传统安全问题的治理需要国际合作。有些非传统安全问题，既是国家性问题，又是地区性问题，还是全球性问题，如果处理不当，引起国际争端，演化成为传统安全问题。比如，网络安全问题，既涉及国家主权与信息安全，同时又具有全球公域的属性，如果处理不好，既不利于问题解决，甚至有可能造成国际关系紧张，甚至是国与国之间的隐形冲突和对抗。

可见，非传统安全本身已超越了“不是你安全，就是我安全”的非此即彼的机械安全模式，而且动态性强。如果处理不当或处理不及时，会影响国家安全、社会秩序、人民生活，甚至会殃及传统安全或演化成为传统安全问题的一部分。因此，超出一国范围之外的非传统安全问题，只能通过加强国际合作来解决。

二、非传统安全问题的主要表现形式

（一）恐怖主义

国际恐怖主义往往又与极端主义、分裂主义、民族冲突等行为交织在一起，危害正常的社会秩序与国家安全，是影响国际和平与安全的一颗毒瘤，也是当今世界面临的最严重的非传统安全问题。

1.恐怖主义危害世界和平与安全。恐怖主义的泛滥，不但给地区社会发展造成巨大的经济损失和人员伤亡，更给地区和平与安全、人们的正常安全生活蒙上阴影。在世界各地，恐怖活动不绝于耳。据美国国务院统计，仅2014年就发生近13500起恐怖袭击事件，造成近33000人死亡，34700人受伤［4］。也是在2014年，在我国境内就接连发生了两起骇人听闻的恐怖主义事件，分别是“3·01”云南昆明火车站严重暴力恐怖袭击案和“7·28”新疆暴力恐怖袭击案。

2.恐怖主义不断呈现新特点。在互联网环境下，恐怖主义也玩起了“互联网+”，利用社交网站串联恐怖分子、招募人员，利用网络广泛散布恐怖主义思想，利用网络音频视频等互联网工具进行恐怖活动培训，利用网络金融系统的便捷募集恐怖活动资金，实行网上网下联动，跨越国境联合行动，实体的恐怖主义与网络恐怖主义交织在一起。诸如此类的活动，不仅助长了恐怖主义的气焰，增加了恐怖活动的破坏性、毁灭性，而且在国际社会制造了恐怖气氛，造成极度的社会恐慌，加大了治理难度。

（二）生态安全威胁

环境恶化、自然资源枯竭、不可再生能源告急、大气、海洋、水、土壤污染、生物链破坏、气候变化等严重影响人类生产生活甚至生存的系列生态安全问题，是当今最具有全球性的非传统安全问题，正在受到包括中国在内的世界各国政府与人民的关注。

1.生态问题是个自然界的问题，但更与人类的活动密切相关。世界范围内出现了生态脆弱、大气变暖，严重干旱、沙漠化、水资源短缺、生态系统承载力下降等问题，都与现代人类的生产方式与生活方式密切关联。不发达国家由于科技落后，实现不了生产转型，在生产中消耗大量自然资源；发达国家的人们在生活中只顾自己享受，无节制地攫取地球资源，不顾地球承载力，比如，美国占世界5%的人口，却消耗世界的30%的资源。这些都是造成人与自然关系紧张、生态安全问题凸显的重要原因。中国是发展中国家，处于工业化加速发展的时期，经济发展不可避免地造成了一些生态问题。

2.气候变化是生态安全威胁中的重要方面。近些年，极端天气在增多，这是气候变化负面影响的重要信号。随着全球气候变暖，很可能会带来极地冰盖融化、海平面上升等问题，直接威胁着全人类的生存与发展环境。此外，据科学家研究表明，全球气候变化还会给病毒传播提供“机会”，严重威胁人类的生命健康安全。中国由于地理位置的原因，是极易受气候变化负面影响的国家之一。

（三）网络安全

网络安全是我们面临的新的综合性挑战。习近平总书记强调：“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化。”［5］可见，网络安全是国家安全的重要基础。

1.网络安全问题是随着互联网技术的普及而逐渐形成的。网络虚拟空间大大拓展了国家安全治理的边界，人类的战争已经从陆海空三领域延伸为陆海空天网五领域，网络已与陆海空天并列成为国际势力争夺控制的重要领域之一，并且，网络安全与其他各种传统安全与非传统安全都有着千丝万缕的联系。从个人到企业、从政府到社会、从数据到信息，企业的生产、政府的管理活动、人们的日常生活越来越离不开网络，无论是隐私安全、权益安全、金融安全、公共信息安全甚至国家信息安全等都依赖网络安全，而网络的匿名性、跨时空性、高技术性，使得这些安全都具有很强的脆弱性，随时可能遭到攻击。网络给人们带来便利的同时，也给人们带来了安全隐患甚至形成安全威胁。

2.西方发达国家的网络霸权影响中国网络安全。除了网络自身带给我们的安全问题之外，我国还饱受他国网络霸权的影响。我国信息技术起步晚，发展迅速，网民数量庞大，但在芯片、操作系统、数据库等核心技术方面严重依赖西方发达国家，尤其是美国，所以，长期以来遭受着以美国为首的西方国家的网络监控、网络威慑，同时，还面临着强大的网络舆论、网络诈骗等问题

（四）重大传染性疾病

人类的成长与发展始终伴随着重大传染性疾病的威胁，人类不断战胜一些重大传染性疾病，但新的类型的重大传染性疾病又会产生，威胁人类的健康甚至生命，可以说，重大传染性疾病是最难以治理的非传统安全问题。

1.重大传染性疾病严重威胁着人们的生命安全。现代社会的重大传染性疾病的形成，在很大程度上与“人祸”有关。尽管当代的医疗卫生技术有了突飞猛进的发展，但也不可能完全杜绝重大传染性疾病的产生、发展和传播。全球化趋势的不断增强，人口流动速度加快，流动规模增大，流动数量庞大，导致传染病病菌的传播速度也在加快，而且变种能力在变强。一些流行性传染性疾病，不仅造成世界各地人民感染甚至死亡，而且，疾病的跨区域传播，还引起巨大的社会恐慌，严重影响地区经济发展和社会交流。

2.不发达国家易遭受重大传染性疾病的侵袭。广大不发达国家医疗卫生条件差，医疗技术设备人员短缺，是传统性疾病的高发区。以非洲大陆为例，近几年，艾滋病、结核病、疟疾等常见传染病并未得到有效控制，而更加烈性的黄热病、霍乱、拉沙热、埃博拉等传染病，也在时刻威胁着人们的健康与安全。流行性传染病始终是人类面临的医学难题，需要各国政府、世界卫生组织、专业人员共同治理。

（五）经济安全

经济是最直接的国家利益。没有稳定强劲的经济，国家安全、社会安全就失去了物质基础。经济安全既事关传统安全，又事关人民安居乐业。当今世界，金融安全和能源安全是经济安全的重要内容。

1.金融安全是现代经济的核心安全。金融是现代市场经济的核心，金融市场是国家经济体系的动脉。2008年，席卷全球的国际性金融危机，给中国带来了巨大冲击。中国充分发挥了社会主义制度在抵御金融危机中的优越性，但金融危机还是阻断了中国的高速增长，中国随即迎来了危机之后的经济新常态。这要求我们不但要建立一个安全与稳定的金融体系，更要正确处理虚拟经济与实体经济的关系，改善“全民参与虚拟经济，抽干实体经济资金”的被动局面。

2.能源安全是经济安全的重中之重。我国是能源生产大国，也是能源消费大国，能源总量不足，人均拥有量更是少得可怜，结构不合理，地域分布不均衡，然而，经济越发展，对能源的依靠性就越大。为此，第一，促进能源的升级转型，大力开发、发展新能源，即用新能源、可再生能源、清洁能源替代传统的不可再生能源。第二，促进经济发展方式转型，通过创新拉动经济增长，走节约能源的路子。

（六）其他各种形式的非传统安全问题

除了以上几种常见的非传统安全威胁之外，跨国犯罪、毒品交易、种族冲突、难民、非法移民、意外事件、海盗等都属于是非传统安全因素。由于非传统安全问题成因错综复杂，所以，解决非传统安全问题需要综合治理。

三、积极应对非传统安全威胁的策略

随着时代的发展，非传统安全这一概念的外延与内涵也在不断丰富，非传统安全甚至正在逐渐取代传统安全，成为影响我国国家安全、影响人民安全感、幸福感的重要因素。我们必须从确立科学的指导思想、建立健全治理机制、提升治理能力等方面，积极应对、科学治理非传统安全问题。

（一）坚持总体国家安全观

总体国家安全观是我们党根据我国安全形势变化的新特点提出的重要指导思想，习近平总书记特别强调总体国家安全观。2014年4月15日，在中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记明确指出：“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。”［6］在党的十九大报告中，习近平总书记再次强调：“必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。”［7］为我们树立总体国家安全观指明了方向。

1.总体国家安全观具有广泛性。习近平总书记强调的总体国家安全观，包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全在内的11种安全。由此可见，总体国家安全观既涵盖传统安全领域，又涵盖非传统安全领域；既强调国土安全，又强调国民安全；既强调物的层面的安全，也强调人的层面的安全。这其中的政治安全、国土安全、军事安全、核安全属于传统安全，其他方面则属于非传统安全范畴。当然，传统安全与非传统安全是相互关联、彼此影响的，传统安全是非传统安全的基础和前提；非传统安全问题如果处理不当，也会影响一个国家的政治安全、军事安全。

2.总体国家安全观“以人民安全为宗旨”。非传统安全往往直接威胁着公民的人身、健康、利益、信息、自由、权利、正常生活秩序、正常心理秩序等。总体安全观把非传统安全纳入安全视野，表明我们党由宏观安全到微观安全、由抽象安全到具体安全、由物的安全到人的安全的注意力转移，体现了我们党和国家对人民安全感的真切关照。其中，人民安全是我国最大的利益和最根本的利益，是国家安全的集中体现，没有人民安全，就没有国家安全。

3.总体国家安全观要求我们把国内社会治理与全球治理结合起来。全球化的时代，中国离不开世界，世界也离不开中国。随着我国与国际社会人员交流、资金交流、文化交流的不断增多，我国人民的安全利益已经延伸到全球多个国家，这就必然要求：我国人民的利益延伸到哪里，国民的安全保卫就要跟进到哪里。这就有了我国近几年的撤侨大营救、亚丁湾护航、国际反恐、打击海盗等国际性的非传统安全治理行动。我们秉持的是“内建平安中国，外建和谐世界”的原则，以国内安全稳定为本，以内为主，先内后外，内外兼顾，内外互动，以内率外，以内保外，以外促内。我国国家安全委员会的人员组成当中，负责国内事务的政府总理、人大委员会长作为国家安全委员会副主席，就说明我们是把国内安全机制设置放在首位的。在参与全球性非传统安全治理时，我们既出于国内安全的考量，又为了在国际安全事务中，负起大国应当担负的大国责任，发挥建设性作用，积极开展国际安全方面的合作，维护世界正义。

（二）坚持共治共享的全球安全治理观

非传统安全问题往往是各国普遍面临的难题，更多的时候还会超出一国掌控范围之外，所以，我们要坚持共治共享的全球安全治理观。

1.树立人类命运共同体理念。全球化的时代，便捷的交通、发达的网络、彼此勾连的利益、共同面临的挑战，已经把世界各国紧密地联结成为一个“命运共同体”。尤其是许多非传统安全问题，常常是超越单个国家范围的，所以，我们要统筹国内安全与国际安全、自我安全与他人安全，摒弃“不是你安全就是我安全”的非此即彼的冷战思维模式，倡导国与国之间、文明与文明之间建立一种民主、平等的对话协商机制。无论大小、强弱，各国都有平等参与地区性安全事务的权利和义务，也有维护地区安全的责任和义务。中国正在积极参与全球治理，积极推动世界各国携手共建责任共同体、安全共同体，这正是构建人类命运共同体的题中之意。

2.加强全球合作共治。当今世界上的一些非传统安全问题，诸如生态脆弱、气候变化、资源短缺、恐怖主义、非法移民、难民、流行病等问题，往往涉及人类共同利益与安全，需要世界各国携手合作，共同治理，联手打造“安全共同体”。

第一，不同国家之间面临的非传统安全问题，在成因、治理方面往往有共同的特点，比如非法移民、难民问题、能源、环境污染、反贫困问题，各国在应对这些难题方面，可能形成了独特的策略方案，各国可以加强经验交流、互通治理进度与效果，分享治理心得，共享安全红利。

第二，一些非传统安全问题本身就涉及不同的国家甚至地区，所以，必须加强国际合作，加大共同治理的力度。比如，我国广西、云南等边境省份的一些贩毒人员，与境外、特别是东南亚地区国家的一些非法组织联手贩毒，需要我国加强与相关国家甚至国际刑警的联合治理。

在海上丝绸之路建设过程中，面临着海上非法活动、海洋自然灾害、海洋环境污染、海盗等等非传统安全威胁，既需要中国承担大国责任，也需要中国加强与沿线有关国家的合作治理，才能实现海上共同安全。

世界性的气候治理、环境维护、生态保护、流行病防治等全球性问题的解决，需要各国联手合作，也需要联合相关国家或非政府组织成立基金会，并把基金会作为融资平台，为合作治理提供资金支撑和技术人才支撑。

金融危机的应对，我们中国既要做出应有的贡献，又要积极主动地建立相关机制。恐怖主义产生的根源是综合多样的，往往由政治、经济、宗教、文化等多种因素冲突而引发，因此，在治理方面，既需要各国通力合作，又需要多方面沟通协作，坚持不懈长期治理。

（三）提高应对非传统安全危机的能力

1.健全非传统安全治理体制。非传统安全涉及面广、传播速度快，治理难度大。要有效治理非传统安全问题，就要健全治理的体制。

第一，国家和政府要在非传统安全治理中发挥主导性力量。政府除了发挥自身在政策支持、财力支持、资源调配、人员动员等方面传统作用之外，更要有效整合各方面力量，避免治理碎片化，完善信息沟通机制，为治理参与方提供权威准确信息，建立动态风险防控机制，推动非传统安全治理常态化。

第二，要广泛动员社会力量的参与。非传统安全治理，不仅要靠国家的宏观部署，更要靠包括国家、政府相关部门、国际的非政府组织、国内社会组织、外国非政府组织、跨国公司、公民个体等多方面的共同努力。在网络治理、环境治理方面，在外太空、极地、深海等新疆域方面，一些非国家行为主体有时候比国家、政府更能够发挥积极有效的作用。比如，科学家团体、网络社区等非国家行为主体在参与非传统安全治理时，由于不完全受国家利益制约与束缚，往往会跳出当下，着眼长远，更多地以全球利益、人类长远利益为出发点思考问题，会贡献出更具智慧的方案。

2.强化国家安全法治保障。加快科学立法的步伐，保障政府、相关社会组织、人民群众依法参与非传统安全问题的治理，才能有效提高防范和抵御安全风险能力。比如，2015年，我国先后通过了《刑法修正案》 （九）和《反恐怖主义法》，为治理恐怖主义犯罪提供了强有力的法律制度保障。对暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动、生态危机、重大传染性疾病等问题，我们除了严密防控、坚决打击和积极治理之外，还要通过法律的形式把治理的成果固定下来，完善立法，做到依法治理。对涉及国家安全的国际性非传统安全问题，我们要加快立法进程，依法参与治理。在网络空间领域，存在着网络空间治理共识赤字，不同的国家对网络立法认知差异也非常大，一些大国明里暗里进行着建章立制主导权的激烈竞争，我们国家要坚持公正正义、合作共赢的原则，呼吁相关国家共同担当责任，平等行使权力，参与网络空间的国际立法。

3.提高人民群众对非传统安全威胁的认知和重视程度。2014年4月，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议的重要讲话中强调，要坚持以人民安全为宗旨、统筹国土安全和国民安全，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础。进入新时代，大量非传统安全正在逐渐取代传统安全，或者正在与传统安全相互交织，成为影响国家安全、人民安居乐业的主要威胁。

我们要通过学校教育、社会教育、网络媒体、电视广播、公益广告、自媒体等渠道，唤起民众对非传统安全威胁的注意，切实提高人民群众对非传统安全威胁的认识水平和重视程度，让人们了解我们党的国家安全政策，增强防范意识，掌握应对、救助方法。

各相关部门要结合自己的本职工作，在社会上自觉宣传、普及非传统安全威胁的相关知识，使广大人民群众平时居安思危，“战”时冷静应对，力争把非传统安全威胁对国家安全、社会秩序、人们生活、人的心理造成的影响降到最低限度。

在和平与发展仍是世界主题，而且我国综合国力日益提高的今天，非传统安全威胁在我国国家安全与人民安全感中所占的比例可以说是越来越大，不断拷问国家的治理能力与治理水平。我们只有从治理理念、治理体制、治理能力等多个方面下功夫，才能赢得胜利，更好地维护国家安全，增加人们的安全感。