夏正智

（中共聊城市委党校 经济管理教研室，山东 聊城 252000）

2015年11月10日，习近平总书记在第11次中央财经领导小组会议上指出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续性增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”［1］其后，经济界和社科界专家学者也对供给侧结构性改革进行了广泛的讨论和认真的研究。但在研究过程中，有些人总是联系美国的“里根经济学”，并以此指导中国的供给侧结构性改革。因此，很有必要厘清“里根经济学”的形成背景与中国现实国情的异同，为我国的供给侧结构性改革提出科学正确的改革思路。

一、中国经济形势与美国20世纪70年代经济状况的类似之处

美国自二战以后，经历了20年的经济高速增长，其中全要素生产率的增速维持在高位。从20世纪70年代开始，全要素生产率的增速大幅放缓。［2］此时，美国通胀率高达13.5%、失业率达7.2%，而经济增长率仅-0.2%，深陷“滞胀”泥淖。同时，美国经济也存在税率过高、限制进入、价格管制等诸多结构性问题。1981年，里根就任美国总统后，提出“经济复兴计划”，主要措施包括：降低税率，减少政府干预，缩减政府开支，紧缩货币供给，令美国经济迎来“大稳健”时代，也为美国长期经济增长打下了坚实基础。［3］应当说，当前的中国经济形势与美国20世纪70年代的经济状况虽有明显不同，但也确有类似之处。

（一）经济和贸易规模空前强大，供给侧改革成为必然选择

1.美国以供给改革为核心的“里根经济学”取得重大成功。自20世纪30年代，罗斯福新政实施成功后，凯恩斯主义占据西方经济学的主流。在罗斯福新政的成功经验和凯恩斯主义的指导下，西方国家特别是美国在二战后经历了长达20年的经济持续增长，美国经济规模和对外贸易规模扩大，美国世界第一的强国地位得到进一步巩固。到20世纪70年代，美国商品生产和进出口贸易不仅占据国内市场，而且已经主导世界市场，成为世界商品生产贸易第一强国，其经济和贸易的发展空间开始受到时空的局限。在此情况下，美国政府并没有改变经济政策导向，依然以经济刺激为主导性经济政策，结果导致美国通货膨胀严重、失业率高居不下，经济增长停滞。1981年，以供给经济学为核心内容的“里根经济学”政策开始全面实行，美国经济走出衰退，再度走向繁荣。

2.中国经济面临类似的发展形势和政策选择。经过40年的改革开放，社会主义市场经济体制已经基本取代计划经济，中国经济发展的活力得到空前释放，经济取得空前的高速发展，经济规模已经稳居世界第二，进出口贸易总额和商品出口总额稳居世界第一，中国的经济和贸易发展同样受到时空的限制。经济刺激政策让中国经济成功应对了1997年的东南亚金融危机、2008年的世界金融危机，实现了中国经济的持续快速发展，也进一步扩展了中国的经济规模和进出口贸易规模。但世界经济的发展毕竟是有规律性阶段性极限的，国家的经济发展也必然要受到这种阶段性极限的制约。在此情况下，以往的高速增长很难继续实现，由经济的高速增长进入到中高速增长的新常态发展阶段，甚至是低速增长阶段已经成为必然。继续实行经济刺激政策，其结果只能使经济陷入滞胀状态，却很难再实现经济的持续快速增长，因此，及时调整宏观经济政策导向，把宏观调控的重点由需求侧转移到供给侧，既能避免经济陷入滞胀，又能推动经济增长，应该说确实是非常科学正确的决策。

（二）国际经济环境突变，导致世界经济衰退

1.石油危机导致美国经济发展环境剧变。1973年10月，第四次中东战争爆发，为打击以色列及其支持者，石油输出国组织的阿拉伯成员国于1973年12月宣布收回石油标价权，并将其出口原油价格从每桶3.011美元提高到10.651美元，使油价猛然上涨了两倍多，从而触发了第二次世界大战之后最严重的全球经济危机。［4］持续三年的石油危机对发达国家的经济造成了严重的冲击。在这场危机中，美国的工业生产下降了14%，日本的工业生产下降了20%以上，所有的工业化国家的经济增长都明显放慢。1978年底，世界第二大石油出口国伊朗的政局发生剧烈变化，伊朗亲美的温和派国王巴列维下台，引发第二次石油危机。此时又爆发了“两伊”战争，全球石油产量受到影响，从每天580万桶骤降到100万桶以下。随着产量的剧减，油价在1979年开始暴涨，从每桶13美元猛增至1980年的34美元。这种状态持续了半年多，此次危机成为20世纪70年代末西方经济全面衰退的一个主要原因。［5］两次石油危机让石油价格暴涨，世界经济陷入衰退，外部需求的骤然紧缩和石油要素成本的剧烈上升，让美国企业陷入发展的困境，美国经济陷入“滞胀”的泥潭。

2.美国金融危机导致中国经济发展环境骤变。2008年，美国爆发金融危机，这不仅让美国的众多银行保险行业和实体经济受到重创，而且还严重影响世界经济的发展进程。虽然2008年底中国出台的4万亿经济刺激政策促进了世界经济的短期增长，但美国金融危机对世界经济的整体影响仍未得到根本性的消除，世界经济复苏的进程仍然非常缓慢。根据国际货币基金组织的统计，美国金融危机后的头三年世界实际GDP增长率为：2009年0.0%，2010年5.4%，2011年4.1%。［6］从中我们可以明显地看出，中国4万亿经济刺激政策对世界经济复苏的带动和影响作用。但随后，世界经济又很快陷入低速增长阶段。2012年至2014年世界经济增长率分别仅有2.4%、2.5%和2.6%。世界主要经济体除中国外只有印度经济增长率三年分别达到4.5%、4.7%和5.6%，“美欧日”经济增长率均低于世界平均水平，欧元区2012、2013两年直接进入负增长，俄罗斯、巴西、南非、墨西哥四国经济增长也不容乐观。世界主要发达国家消费需求增长缓慢，世界贸易增长速度下滑，各国物价冲高回落。［7］2015年伴随着美元升值，资金回流美国，世界主要资源产品价格大幅回落，中日欧、金砖五国、石油输出国等国家汇率及外汇储备承受空前压力，世界经济又陷入动荡趋势。在此情况下，中国经济发展的外部需求在短期内难以有所改善，经济发展的外部压力空前巨大。这一点与美国20世纪70年代面临的国际经济环境非常类似。

（三）部分生产要素价格发生不利变化，供给侧改革势在必行

1.中东战争导致美国石油成本暴涨。20世纪70年代的两次石油危机，迅速推高了石油价格，美国企业面临重要原材料价格的突然上涨，企业成本剧烈上升，企业发展面临困境，经济陷入衰退。为抵制石油成本暴涨带来的影响，里根总统不得不从减税、放权等供给侧调整入手，降低美国经济成本、增强美国经济竞争力。

2.土地、资本和劳动价格快速上升，引发中国经济成本快速上涨。今天的中国，同样面临生产要素价格的快速上涨，使企业成本快速上升，企业盈利能力和国际竞争压力空前加大。这就是土地、资本和劳动力价格的快速攀升，特别是劳动力价格的快速上升。

第一，土地市场垄断，全面推高实体经济成本。从土地上讲，我国土地一级市场实行政府垄断经营，政府以制度规定为依据低价向农民征用农村集体所有土地，再以“招拍挂”的形式以竞争性高价向企业和房地产开发商限期性出让国有土地使用权。在此过程中，政府不仅通过操纵土地出让价格获取高额土地出让收入，形成巨额土地财政，而且不断推高土地使用权出让价格，进而推高房地产价格、抬高企业土地使用成本。

第二，资本市场扭曲，导致企业融资成本攀升。从资本上讲，虽然我国已经从政策上放开金融银行业的准入、放开银行存贷款利率，但由于银行业的过度严格审批，导致我国金融银行业依然处于国有大银行市场高度垄断的状态，真正意义上的市场化竞争并未有效实现，同时央行在货币政策手段的运用上严重扭曲，高法定准备金率与低基准利率同时实行，导致银行机构储蓄流失、非银行小额信贷公司泛滥、高利贷盛行，企业贷款困难、融资成本高升。

第三，劳动力市场供求形势变化，导致劳动力成本快速上升。由于计划生育政策特别是独生子女政策的长期实行，我国不仅提前进入老龄化、少子化时代，光棍化、失独化成为日益严重的社会问题，而且劳动力供给已经出现减量化趋势，已经进入劳动力供给相对短缺的历史时期。劳动力供求形势的变化，导致劳动力成本正在以超常规的速度上涨，部分地区企业用工甚至“一工难求”。

正是由于以上原因，我国土地、资本、劳动三大要素价格快速上升，我国企业经营成本快速增加，企业经营能力和国际竞争力发生明显不利变化。2013年，据波士顿咨询公司的研究报告显示，当时在美国制造商品的平均成本只比在中国高5%。2015年，在美国低成本地区生产已经变得和在中国生产一样经济划算。更令人震惊的是，到2018年，美国制造的成本将比中国便宜2%至3%。［8］以浙江省慈溪市江南化纤有限公司2015年在中美投资经营的数据，中美相比，中国土地成本、银行借款成本、物流成本分别是美国的9倍、2.4倍、2倍，美国劳动力成本是中国的2.57倍，而2006年中国劳动力成本约为美国的1/10。［9］

二、中国经济形势与美国20世纪70年代的明显差异

（一）中美经济表现大不相同

1.当前中国经济增长，就业增加，没有通胀。2012－2015年，中国经济增长率分别为7.9%、7.7%、7.3%、6.9%，城镇新增就业分别为1266万人、1310万人、1322万人、1312万人，通货膨胀率分别为2.6%、2.6%、2.0%、1.4%。［10］中国没有通货膨胀，意味着中国没有必要采取货币紧缩政策，同时，中国的低通货膨胀率，也决定了中国的货币政策还有一定的宽松空间。中国经济只是高增长速度的逐步下降，意味着中国没有强力推动经济增长的巨大压力，中国所需的只是稳定经济增长速度。中国扩大就业的压力并不非常严重，中国更需要的是稳定就业。

2.美国经济衰退，失业率高，通货膨胀。20世纪70年代，美国通胀率高达13.5%、失业率达7.2%，而经济增长率仅-0.2%，深陷“滞胀”泥淖。［11］美国通货膨胀严重，决定了美国必须采取货币紧缩政策。美国经济衰退，意味着美国必须通过政策调整推动经济增长。美国存在严重的失业，意味着美国政府必须通过刺激经济增长以扩大就业，因此，“里根经济学”缩减政府开支、紧缩货币供给的经济政策对当前中国并不适用。

（二）中美经济制度基础明显不同

1.美国相对完善的经济政治制度，决定了美国政府的施政空间极为有限。20世纪70年代的美国，是已经建国200余年的老牌资本主义发达国家，其市场经济制度相当完善，经济领域的各类垄断相对很少，土地、资本、劳动等供给都已经完全市场化，而且其政治制度实行多党竞争、“三权分立”的民主选举、权力制衡机制，官员腐败、官商勾结等现象并不非常严重，其供给侧改革发挥作用的空间非常有限。所以，里根的供给侧改革只能通过政府减税、放宽准入限制、放开价格管制等措施来推动经济增长，其中减税是重点。

2.中国市场经济体制的不完善和政府的强势地位，决定了中国供给侧改革有更大的作用空间。中国的社会主义市场经济体制是从无所不管的计划经济体制转变而来的，不仅存在大量的投资准入限制、政府管制等政府过度干预问题，而且存在广泛的市场垄断现象。“比较突出的主要是土地市场、房地产市场、劳动力市场、资本市场、文化市场等关键性要素、商品和服务的供给市场。”［12］土地经营一级市场政府垄断，资本市场准入严格限制、市场利率政府控制，石油、电力、电讯、交通甚至生猪屠宰等都由政府直接控制或间接通过企业控制，行政垄断、权力垄断、黑色垄断广泛存在，官员经商、官商勾结、索贿受贿等腐败现象屡禁不止。企业投资经常要经过层层严格审批，投资方向和规模要通过相关部门单核；企业经营不仅要承担国家法律法规规定的税费负担，而且要承受各种经营垄断和权力准入限制带来的转嫁负担。因此，中国的供给侧改革可发挥作用的空间很大，简政放权、放宽准入、破除垄断、推进市场化、反腐肃贪等都可作为供给侧改革的重要措施。相对而言，减税的意义反而并不非常突出。

（三）中美推动企业成本上升的因素存在明显区别

1.推动美国企业成本上升的主要因素是石油价格的暴涨。20世纪70年代，石油价格的暴涨，导致以石油为原材料的商品生产企业生产成本的剧烈上升，同时石油价格的暴涨导致交通运输成本的上升，并进而通过物流成本的上升影响到各行各业的生产成本，最终致使美国通货膨胀率达到10%以上的超高水平。这种由于突发性事件，导致的能源原材料成本上升本身具有短期性、临时性的特征，一旦突发事件平息，能源原材料价格回归正常，则经济运行就会回归常态。如果辅之以供给侧改革，放权减税、放宽准入、放开管制，则经济不仅能够缓解困难状态，而且能够有效降低企业生产经营成本、提高企业经营效益并进而实现经济健康良好增长。这就是“里根经济学”的成功奥秘。

2.中国企业成本上升是土地、资本、劳动力等因素共同作用的结果。中国的企业成本上升主要表现为用地成本、资本成本、劳动力成本的上升，特别是劳动力成本的上升，而且中国企业成本的上升不是短期因素形成的，而是各种制度政策因素长期积累的结果。这种长期积累形成的企业成本上升，已经对中国的经济结构和社会结构造成深重影响，如要改变不仅会受到各种既得利益千方百计地阻挠，而且会带来经济结构的重大变动，甚至带来一定的经济风险。其中，劳动力供求紧张的状况由于人类自然生育周期的影响根本无法在短期（至少15、20年）内有效转变。这就决定了中国供给侧结构性改革虽然可操作的空间很大，但推进改革的难度和阻碍也很大，有些改革如人口政策即使改变在短期内对要素供给的影响也极为有限。当然如果不改，将来的问题更加严重，不仅对经济发展的影响非常严重，甚至危及国家和民族的安全。

综合以上分析可以看出，中国当前的经济形势与美国20世纪70年代的经济状况具有类似之处，但两者的差异更为明显。具有相对完善的市场经济制度和政治环境的美国，其供给侧改革的作用空间相对有限，减税为其首选，紧缩货币是其必要选项。而作为市场经济体制尚不健全、政治环境并不完美的中国，供给侧改革的空间则要相对广阔的多，减税并非首选，紧缩货币并不必要，而推进经济市场化改革以及转变人口政策、完善政治体制则成为更为重要的选择。

三、中国供给侧结构性改革的重点

（一）推进土地市场化改革，降低企业用地成本和房地产库存

1.深化土地产权交易制度改革。坚持土地国家所有和农村集体所有并存的土地公有制度，充实土地使用权，在尊重土地所有权、遵守国家土地利用规划权和城乡发展建设规划权的前提下实行土地使用权自由交易、自主使用制度。按照上述土地交易市场化改革思路，政府经营需要、企业发展需要、家庭经营生活需要均可通过土地交易市场进行土地产权交易，而且地位平等、权利平等、机会均等，城镇土地交易的政府一级市场垄断自然取消，土地财政也不再存在。

2.深化土地征收征用制度改革。政府出于公共利益需要可以征收征用城乡居民、企业和组织的土地，但要参照同类地块土地产权交易市场价格公开、公平、规范进行。在与相关产权主体协商不成的情况下，政府及土地被征收征用方均可提交法院进行调解、仲裁或判决，然后由法院监督或强制执行，政府不得组织行政强征强拆。这将极大地提高农民的财产性收入、降低工商企业和房地产企业的用地成本，从而实现增加农民财产性收入、降低企业成本、化解房地产库存的目标。

（二）推进资本市场化改革，降低用资成本和财务杠杆

1.放宽资本市场准入限制，强化资本市场竞争。放宽资本市场准入限制，特别是减少或弱化金融机构的设立控制，有效增加金融机构的数量规模，推进金融机构的市场竞争。

2.尽快建立存款保险机构，全面放开存贷款利率管制。在切实保障绝大居民储蓄存款安全的前提下，实现利率市场化和金融行业的自由准入和退出。引导规范小额贷款机构的经营运转，加强对民间金融的监管，防止民间金融特别是非法金融过度泛滥。

3.纠正扭曲的货币政策，消除金融发展乱象。以降准加息为手段，寻找法定准备金率与基准利率的合理搭配区间，以纠正过度扭曲的货币政策，消除民间非法集资理财现象，让社会资金回流银行系统，以规范金融投资经营行为、防范金融风险、引导资金投向实体经济。

4.改革汇率形成机制，适时适度开放外汇市场。在经济发展稳定、外汇储备充足、监管能力明显增强的前提下，适时放开资本项目金融管制，实现汇率市场化。

（三）深化能源交通电信等垄断行业市场化改革，降低物流成本

1.深化能源市场改革，全面放开能源供应市场。放开石油、煤炭、天然气等能源行业的开采、进口、加工和批发零售，实现石油、煤炭、天然气供给的市场化，能源供应价格随行就市，由企业自主确定。电力方面，放开热电、水电、核电、风电、潮汐发电等电力建设和电力供应，发电企业供电价格由市场决定。

2.深化交通管理改革，降低企业物流成本。取消一级以下公路收费，降低高速公路收费，高速公路投资、运营成本和经营收益由国家严格审计、统一安排。放开出租车市场的准入限制，实现出租车投资运营的完全市场化。水路运输和航空运输投资运营完全放开。鼓励多种交通运输方式完善市场化机制，实现公平自由竞争。

3.深化电信改革，强化电信行业竞争。在坚持国有控股的前提下，鼓励电信企业吸收多元投资扩大经营规模，放开电信供应价格和方式，支持电信企业公平自由竞争。鼓励广播电影电视有线网络与电信企业交叉投资，形成互联网电信行业的多元竞争。

（四）转变政府职能，严惩贪污腐败，降低税费负担及额外费用

1.进一步简政放权、减税让利，减轻企业发展负担。自2011年以来，取消和下放政府审批、减少各类行政性收费一直是政府工作的重点。2015年，中央政府“取消和下放311项行政审批事项，取消123项职业资格许可和认定事项，彻底终结了非行政许可审批。工商登记前置审批精简85%，全面实施三证合一、一照一码。加强事中事后监管，优化公共服务流程。”［13］应该说，简政放权、减费让利确实让企业的审批及税费负担明显减轻，政府部门乱收费、多收费等不良现象得到有效遏制，但规范税收、减少审批、消减行政收费仍有一定的努力空间。

2.严厉打击官商勾结、严惩官员腐败，净化营商环境。相对于税收负担和行政收费来讲，官商勾结、官员腐败对企业来讲负担更为沉重，影响更为恶劣。必须严禁官员经商、严厉打击官商勾结、严惩官员腐败，从而促进企业公平竞争、有效减轻企业合理税费以外的经济负担。

（五）调整人口及相关政策，降低企业用工成本

1.采取补充性措施，解决劳动力供给短缺问题。第一，加快促进智能化、自动化机械工业的发展，弥补劳动力资源总量下降带来的劳动力资源短缺、劳动力成本上升问题。第二，调整优化经济结构，发挥“一带一路”作用，鼓励资本输出，引导资源密集型企业和劳动密集型企业向国外转移，缓解劳动力短缺和劳动力成本上升问题。第三，扩大教育投资，提高国民文化素质和劳动技能，以劳动力素质的提升缓解劳动力总量的下降带来的劳动力缺口。第四，适当缩短中小学及研究生教育年限，扩大实际劳动力供应总量。

2.有序放开人口生育管制，从长期和根本上解决未来劳动力不足的问题。人口政策必须要有科学性和前瞻性。市场经济体制本身具有人口调节控制功能，现代社会发展以及社会福利制度的完善已经大幅降低人口生育的意愿。因此，在当今我国社会主义市场经济体制日臻完善的情况下，全面有序地放开人口生育管制已经是迫在眉睫。这是从长期来讲解决我国劳动力资源短缺、企业用工成本上升的根本性措施。

（六）适度扩大总需求，促进经济持续增长

从供给侧入手进行供给侧结构性改革是实现我国经济新常态下健康持续发展的主要措施，但要化解产能严重过剩的局面，适度扩大总需求，也是必不可少的重要手段。特别是我国经济并没有出现严重的通货膨胀，扩大总需求仍有相当的作用空间，并且过剩产能本身具有一定的周期性，过度削减过剩产能，有可能引发未来的产能不足和经济总体规模的收缩。因此，适度扩大总需求也是非常必要和可行的。