杨晓兰

（中共德宏州委党校 科研科，云南 芒市 678400）

习近平总书记指出：“共享发展是人人享有、各得其所，不是少数人共享、一部分人共享。”“共建才能共享，共建的过程也是共享的过程。”“共享发展必将有一个从低级到高级、从不均衡到均衡，即使达到很高的水平也会有差别。我们要立足国情、立足经济社会发展水平来思考设计共享政策，既不裹足不前、铢施两较、该花的钱也不花，也不好高骛远、寅吃卯粮、口惠而实不至。”精准扶贫与精准脱贫是决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，必须以习近平总书记共享理念引领边疆民族地区精准扶贫与精准脱贫，切实解决好少数民族深度贫困问题，使之拥有更多的获得感、幸福感和安全感。

一、三台山德昂族乡的扶贫与成效

（一）基本乡情

三台山德昂族乡（以下简称“三台山乡”）隶属德宏傣族景颇族自治州芒市，具有“一肩挑两坝、连五乡”的特点。地形属中切割山区，坡度在20—30度之间，平均海拔1015米，年平均气温16.9℃，国土面积158平方公里，乡政府驻地距芒市22公里，是龙瑞高速公路、大瑞铁路的“咽喉”，是通往瑞丽、畹町两个国家一类口岸的重要交通枢纽区和地缘战备区。

三台山乡是全国唯一的德昂族乡（德昂族是全国人口较少民族），是德宏州少数民族“直过区”之一，也是芒市唯一的民族乡。全乡辖4个行政村、33个自然村、36个村民小组。2017年末，乡村人口数1763户7274人，主要居住着德昂族、景颇族和汉族，其中德昂族分布于全乡21个村民小组，有1038户4390人，占全乡农业总人口的60.4%，占芒市德昂族总人口数（10410人）的36.97%，占德宏州和全国德昂族总人数的25.46%和22%。

全乡有耕地38705亩（水田2854亩、旱地35851亩），人均耕地5.4亩；林地9710.8公顷，森林覆盖率61.5%；以种植甘蔗、茶叶、板栗、坚果和养殖牛、猪畜禽为主要经济来源。2017年，全乡农村经济总收入1.6678亿元，人均可支配收入6348元。

（二）扶贫攻坚的实践

1.“十五”期间的扶贫开发。“十五”期间，三台山乡抓住国家、省关于“兴边富民”、人口较少民族聚居村建设、上海对口帮扶等政策机遇，组织实施了特困民族乡扶贫开发、兴边富民工程和整体推进等项目。2000－2005年，共投入各类扶贫开发资金1255多万元，建盖了九年制学校综合楼、宿舍楼，实施了“两免一补”教育工程（对家庭困难学生入学免教科费、免学杂费、补伙食费）；完成205幢毛草房、叉叉房改造，解决了1020人的住房困难，推进了纯德昂族村寨——允欠村允欠三组搬迁脱贫；实施人畜饮水工程、五小水利工程（小水沟、小水坝为主），解决了9个组2112人的饮水困难，改善灌溉面积340亩，受益人数达260人；建立7个沼气池示范村，建成沼气池335口，解决了3个搬迁新寨444人的照明、加工用电；完成弹石路建设3.75公里、沙石路建设17.2公里，缓解了6个村民小组、986人出行难问题；以乡卫生院、村卫生室为基础，逐渐建立乡、村卫生保健网，引导群众开展疫病防治；先后投入713.7万元（其中国家扶持资金463.7万元），用于产业扶持和退耕还林。

2.“十一五”期间的扶贫攻坚。“十一五”期间的主要任务是解决全乡人的温饱问题。围绕“整村推进”“兴边富民”工程和社会主义新农村建设，三台山乡重点实施了产业开发、基础设施建设和教育卫生三大工程、49个子项目。据不完全统计，从2006－2010年，共整合“兴边富民”“较少民族扶持”“整村推进”“新农村建设”“上海对口帮扶”等项目资金4550多万元，新建、改造乡村公路里程39公里，其中新建、改造弹石路28公里，新建柏油路11公里；实现耕地占补平衡5482亩，完成乡内农田水利基础设施建设14件，修建沟渠5道，改善灌溉面积619亩；新建、改造人畜饮水工程26件，解决了25个村组1246户4232人、572头大牲畜的饮水困难；实施1174户广播电视村村通工程的安装与调试，全乡广播电视覆盖率达74%；新建村组文化活动室24个，体育运动场8个，建成中国德昂族博物馆；完成了6个村组的异地搬迁工程，受益群众达150户612人；实施民居地震安全工程和农村危房改造项目258户，受益人口1361人；产业开发重在培育全乡支柱产业，扶持种植业和养殖业发展。

3.“十二五”期间的脱贫攻坚。三台山乡结合国家精准扶贫、精准脱贫和云南省易地扶贫搬迁三年行动计划（2016－2018年） 的实施，继续推进脱贫攻坚，持续解决深度贫困群体“出行难、吃水难、看病难、上学难、发展难”等问题。五年累计投入8388.08万元，完成土地整治5052亩，农田改造3704亩，集镇区水源地水田改造29亩；新建、改扩建生产道路29条49.84公里，沟渠42条30.8公里；修建4条长20公里的整齐块石路、铺设52公里砂石路、实施村内道路硬化48.1公里、18.63万平方米；实施了拱别、帮滇老寨等10个村民小组的饮水工程建设，推进3个村民小组（即出冬瓜村早内村民小组、邦外村第三村民小组和允欠村下芒岗村民小组）115户444人的易地搬迁和679户的危房改造工程（其中，拆除新建486户，危房加固193户）。“十二五”期间，三台山乡的危房改造户数达到全乡总户数的38.9%；完成九年制学校宿舍、食堂、操场、道路硬化工程建设；加大产业扶持力度，在巩固粮食、甘蔗、茶叶和畜牧业等传统产业的基础上，壮大咖啡、澳洲坚果等特色产业。

4.“十三五”以来的精准扶贫。三台山乡围绕“两不愁、三保障”的目标，持续推进精准扶贫与精准脱贫，着力解决对象识别、措施帮扶、安居工程等方面存在的薄弱环节。2016年至2017年，累计实施扶贫项目35个、投入5700万元，实施基础设施、人畜饮水安全、产业帮扶、到户贷款、发展村集体经济等项目。据2014年初统计，全乡有贫困村1个（邦外村），贫困村民小组12个770户2992人，占全乡总人口的41.31%，其中现行标准下的建档立卡户166户601人；到2016年末，减少到98户353人，脱贫68户250人，贫困人口发生率降4.85%；2017年，脱贫65户252人，年末实有贫困人口33户101人，贫困人口发生率1.39%。

（三）扶贫攻坚的成效

通过多年的扶贫攻坚，三台山乡群众“吃饭难、喝水难、出行难、住房难”的问题从根本上解决，与其他民族的发展差距不断缩小。

1.综合实力不断增强。第一，经济收入增长较快。以2005年、2010年、2015年为时点，全乡经济总收入分别是1815万元、4723万元、12311万元；乡财政总收入分别为20.9万元、157万元和1134.76万元。

第二，产业支撑能力增强。一是传统产业持续巩固。以2010年和2015年为限，粮食种植面积从17578亩增至38953亩，产量从3852吨增至5231吨；甘蔗种植稳定在15000亩、产量73000吨；茶叶种植面积稳定在6500亩、产量450吨。二是特色产业快速发展。咖啡种植面积由6157亩增至11053亩，年产鲜果1023吨；澳洲坚果种植面积由4800亩增至30600亩。三是畜牧业发展势头强劲。大牲畜出栏由621头增至1101头，存栏由2253头增至3000头，肉产由683吨增至1212吨。生猪出栏由3035头增至5161头，存栏6998头增至8008头。禽类出栏由22837只增至43019只，存栏由25409只增至33269只。

第三，发展基础不断夯实。农田水利设施越加完善，耕地占补平衡有序推进，人畜饮水难题得以解决，乡通水泥路、村通弹石路或柏油路，边远村组道路硬化基本实现；全乡低压线路改造全面完成、广播电视村村通，通讯网络实现全覆盖。

第四，集体经济组织条件有所改变。全乡有工商部门注册的农民专业合作社25个（种植业16个，养殖业8个，其他行业1个），入社457户1828人，入社注册资金4412.11万元，集体经济“空壳”现象得以消除。

2.农民生活水平和生活质量明显提升。第一，收入增长较快。以2005年、2010年、2015年、2016年和2017年为时点，农民人均口粮分别是304公斤、342公斤、295公斤、311公斤和298公斤；农民人均纯收入分别是911元、2489元、5002元、5678元和6348元，年均增速在9%以上，与全州农民平均水平差距不断缩小。

第二，生存条件大幅改善。易地搬迁和地震安居工程、危房改造、人畜分离、饮水工程等项目的实施，贫困群众的人居环境大幅改善，村容村貌明显改观。

第三，社会保障日益健全。新型农村合作医疗参合率达到了95%，农村最低生活保障惠及更多特困群体，城乡居民社会养老保险参保人数增多，农村五保户集中供养水平不断提高。

3.基本公共服务得以保障。第一，城乡教育差距不断缩小。乡幼儿园、九年制义务教育硬件设施日益完善，学前教育毛入学率从20.75%增长到46.86%，全乡适龄儿童入学率100%，初中阶段毛入学率100%，在校学生辍学率控制在2%以内。第二，基层医疗卫生服务体系愈加健全。乡村卫生院（室）得以充实，条件不断改善，群众看病就医大为缓解，传染病和地方病发病率逐渐下降，婴儿及孕产妇达到零死亡率，人口出生率、自然增长率控制在17.5‰和12.5‰以内。第三，广播和电视覆盖率分别达到100%，农家书屋、文化活动室、体育场地不断增加，群众对基本精神文化生活的需求得到一定满足。

二、三台山德昂族乡精准脱贫面临的主要问题

与全面建成小康社会的要求相比，三台山乡发展不均衡不充分的问题较突出，基础薄、总量小、科技落后、人才少及资金匮乏，仍是主要制约因素。

（一）经济增长的内生动力不足

1.经济总量仍然偏小。生产力水平仍较低，增长主要靠投资拉动，消费贡献率低。以2015年为例，在芒市12个乡镇（含1个街道办事处） 中，三台山乡经济总收入和农村居民人均可支配收入均居末位；由于政策性增支减收因素增多，刚性支出大幅增长，乡镇财政收支矛盾日益突出，偿债能力逐年减弱。

2.经济结构性矛盾凸显。粮、糖、茶、畜等传统支柱产业的产业链短，持续增长的基础不稳固，特色产业、旅游文化产业、生物资源开发等新兴产业层次较低、质量效益不高，做大经济总量的支撑动力不足；工业经济量少质弱，龙头企业少且发展参差不齐；第三产业发展滞后，推进结构调整和产业升级，提高经济增长质量和效益的任务十分艰巨；农产品样多量少，规模化、产业化、商品化程度低。

（二）社会事业“欠账”短期难以补齐

1.教育科技仍较落后。三台山乡劳动力中，小学及初中文化程度占80%，一些少数民族学生存在汉语言障碍、乡村教师专业化程度不高，幼儿教育发展难以满足农村幼儿的入园需求。各类专业人才匮乏，科技发展基础薄弱，科技创新能力不强。

2.基础设施建设标准低，人居环境整治难。村、组道路，生产区道路建设标准相对较低，全乡尚有12个村（自然村）道路存在晴通雨阻；农村环境卫生治理难、难治理的问题相互交织，影响社会稳定的新矛盾、新问题层出不穷，社会治理难度大，禁毒防艾形势依然严峻。

3.民生保障水平相对较低。2017年，全乡仍有住房问题户806户，其中2016年人均纯收入低于7500元的523户（C级159户、D级352户、无房12户）。其中建档立卡贫困户C级6户、D级24户，低保户C级26户、D级88户，五保户C级1户、D级1户、无房1户；收入低于7500元的一般农户有376户（C级126户、D级239户、无房11户）。资金投入与建设需求的矛盾较为突出，民居安居工程建设成为当前精准脱贫最艰巨的任务。

（三）贫困面仍大，脱贫不稳定

1.农民收入水平较低，自我积累能力弱。收入来源仍以种植和养殖业为主，2017年末，全乡农民人均纯收入6348元，低于同期芒市农民年人均收入（10402元） 的4054元，低于全州（9464元）的3116元；多数群众经济基础较差，偿贷能力弱，多数项目资金只能保当年的种苗费，缺乏后续管理资金，致使投资效益和扶贫成效受限。

2.特殊贫困人口多。近三年的精准扶贫，共减少贫困人口231户855人（含2017年数据），但仍有33户101人难以脱贫。2017年，全乡享受低保187户576人，占全乡总户数的10.61%，占总人口数的11.75%。其中，残疾人建档立卡户43户186人（为重度一、二级残疾建档立卡户12户56人），非建档立卡贫困户享受低保的有144户390人，智力贫困的问题较普遍，因吸毒或感染艾滋病，导致贫困或返贫现象时有发生。

3.“争贫”现象有所滋长。有的群众为戴上“贫困帽”，隐瞒收入，甚至据“理”力争；有的以当“贫困户”为荣，坐等政府救济；未列入建档立卡户的贫困人群与卡内人群之间的利益隔阂渐深，低保享有的不均等，导致群众的“不公平”“不满意”等情绪有所滋长。

（四）精准扶贫难，不到位

1.精准识别难度大。在“找问题、补短板、促攻坚”行动中，三台山乡漏评户为134户487人，漏评率16.14%；错退13户50人，错退率27.71%；漏退户39户158人。建档立卡户中也存在较大的差异，有的家中一贫如洗，有的生产生活条件与非建档卡户相差无几（甚至更好）。

2.扶持方式过多地偏向外力推动。精准扶贫、精准脱贫的推进力度前所未有，但各级政府和部门难改“万能角色”，从“干什么、如何干”一包到底，滋生了“政府急、干部累，贫困户看或等”的现象，“要我脱贫”的帮扶现象，助长了一些群众的惰性。

3.不同程度存在“一刀切”的现象。第一，扶贫对象的特殊性与帮扶项目难对接。全乡4类重点对象（智障家庭、吸毒致贫家庭、无劳力家庭、懒惰家庭）82户，一般贫困户107户。对本来就缺劳力，仍按一家几头猪、几头牛、几只鸡的措施去帮扶，短期效果明显（算账时收入增加），但易出现年年帮年年穷的现象。

第二，强调一个标准，一个时段、一种模式推进易地搬迁或危房改造，易导致危房改造或新建房屋质量隐患，也不同程度地加重贫困户的经济负担，甚至引发新的举债。

第三，帮扶单位优势难显现。各种会议、表格填报分散帮扶精力，“5+2”“白加黑”，频繁入户算账等，成为扶贫最主要的工作，工作队员疲惫不堪，贫困户意见不少，未列入建档立卡户的群众更是心存不满，精准扶贫与精准脱贫的群众满意度测评，成为各级部门脱贫考核的心病。

诸类问题的产生，原因复杂多样。如何围绕“两不愁，三保障”，进一步提升三台山德昂族贫困群众的精准扶贫质量，确保脱贫后帮扶工作的持续有效，成为打好精准扶贫攻坚战的关键所在。

三、提升三台山德昂族乡精准脱贫质量的对策

（一）加强基础设施建设，进一步优化发展环境

1.提高道路硬化率和等级率。整合资源，加大道路建设投入，努力实现市乡公路油路化、乡村公路路面硬化、村组公路通达化，逐步形成辐射全乡、连通内外、纵横交错、灵活便捷的交通网络。

2.保障人畜饮水安全。持续实施惠及广大农民的人畜饮水、农业灌溉、农田改造工程，推进灌区设施配套与节水改造，发展农业节水灌溉。

3.推进乡村信息化建设。加快农村电网、电信网、广电网和互联网升级改造，建设覆盖全乡、服务便捷、信息通畅的宽带基础设施，提升通讯设施的保障力度。

（二）强化产业支撑，稳定收入来源

1.巩固提升传统优势产业。加快转变农业发展方式，提高农业技术装备和农村电商服务水平，着力构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，走生产高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路；坚持把提高质量效益放在更加重要位置，推进农产品深加工，进一步增强农产品安全保障能力，提升农产品质量安全水平；完善农产品流通体系，增强农产品的市场竞争力。

2.立足特色产业，发展农业新业态。依托咖啡、澳洲坚果、茶叶特色产业优势，发展绿色、生态、有机农业；充分利用坚果、咖啡、茶叶经济林、次生林和荒山荒坡发展林下种植业、养殖业，推广林下经济和生态循环农业等新业态，逐步探索“以短养长、立体种植”的发展路径，实现生态效益、经济效益和社会效益最大化。

3.增强旅游文化的吸引力。深入挖掘三台山乡旅游资源，加强德昂族文化、抗战文化、绿色生态、地质公园等体验区建设，着力把旅游文化产业打造成带动全乡经济发展的增长点。

4.推进一二三产业的融合发展。深化农村土地改革，有序推动农村土地依法规范化流转，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展；加大招商引资力度，吸引资金、技术、人才参与三台山乡绿色食品、林果、制茶和旅游文化等产业开发，延伸产业链，促进工业产业集群发展；推广“公司+合作社+农户”模式，鼓励种（养）殖户与专业合作社、龙头企业携手发展，提高农民（尤其是贫困户）生产经营的组织化程度，增强其市场竞争力和抗风险能力；着力培育重点产业示范点和示范村，带动农业产业化经营。

（三）抓好教育扶贫，促进智力脱贫

1.坚持教育优先发展。坚持不懈地加强学校软硬件建设，巩固义务教育均衡发展成果，抓好控辍保学，不断提升乡村教育教学质量；持续发展乡村学前教育和寄宿制教育，努力让每个德昂族村寨的孩子都能接受公平、有质量的教育，阻止贫困现象代际传递。

2.培养有文化、懂技术、会管理、善经营的新型农民。加大劳动者素质工程实施的投入力度，以更加务实的措施，增强各类培训的针对性和实效性，强化科技运用与推广培训，增强劳动者的生技本领和科技素质。

3.加强农经队伍建设。优化农经人员配置，突出专业精神与专业素质培养，增强服务农村经济社会发展的能力；加大农经工作经费、培训经费及必要设施配备的保障力度，力保农经队伍建设的常态化。

4.增强专业合作社的经营管理水平。建立健全专业合作社组织管理机制，完善利益分配机制，完善积累机制，深化监督约束机制，确保农民专业合作组织健康运行；着力培养一批懂经营、会管理的专业队伍，发挥“领头雁”作用。

（四）提高基本公共服务的保障水平

1.推进城乡医疗卫生一体化建设。加快村级卫生室建设，充实乡村医疗队伍，强化乡卫生院设施保障能力，提高弱者、病者的医疗服务保障水平。

2.保障群众安全用药。建立健全以基本药物制度为基础的药品供应保障体系，完善基本药物的采供和安全管理，确保乡村卫生院（室）能全部配备和使用基本药物，实行零差率销售，满足群众的合理用药和安全用药需要。

3.扩大社会保障覆盖面。鼓励和动员有条件的灵活就业人员、农转城人员参加职工养老保险和医疗、失业保险，增强自我保障能力；完善养老、失业、医疗、低保等社会保障机制，稳定新农合参保率，确保特殊困难群体享有基本生存和发展权益。

（五）做好精准脱贫后的帮扶工作

1.构建精准脱贫联动机制。第一，强化协同发展。不断完善中央统筹、省负总责、市（县）、乡镇抓落实的工作机制，发挥各级扶贫开发工作领导小组和脱贫攻坚指挥部的“中枢”作用，落实好部门行业扶贫责任制，发挥农业、林业、水利、扶贫、卫生、教育、环保、金融等部门优势，做到农业内部与外部、政府各部门之间、市乡村组之间、企业与社会力量之间联动协作。

第二，完善帮扶机制。健全帮扶与协作、输血与造血、制度建设与项目实施相结合的精准扶贫工作机制，引导资金、技术和管理等生产要素向深度贫困区域和深度贫困人口倾斜。

第三，激发脱贫主动性。坚持“扶贫不扶懒”导向，加大股份合作制、积分制度和“以奖代补”等帮扶形式的实践探索，引导贫困群众变“要我脱贫”为“我要脱贫”。

2.做好帮扶中的精准施策。第一，分类施策。针对建档立卡户实际，提高帮扶精准度，全力推进产业扶持脱贫一批、转移就业脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、教育培训脱贫一批、生态保护脱贫一批、医疗救助脱贫一批、社保政策兜底一批。

第二，突出宜居。易地搬迁脱贫，必须与完善基本公共服务设施条件相匹配，与保护民族村寨特色、文化风貌相结合，统筹好就业、产业、教育、医疗、社保、社会融入等现实问题，确保搬得下、稳得住。

第三，扶强带弱。按照“摘冒不摘帮扶”的原则，完善脱贫“挂包帮、转走访”长效扶贫机制，扶持牵引力强、辐射面大的龙头企业、专业合作社和农业大户，增强其带动脱贫的“牵引力”，确保建档立卡户能稳定脱贫，持续增收。

3.坚守底线，尽力而为，量力而行。第一，坚守“两不愁、三保障”的底线。坚持渐进共享，在推进发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分的问题，坚决克服层层加码，搞数字脱贫或虚假脱贫。第二，全力推进民居安居工程建设。立足三台山乡贫困群众实际，坚持标准，统筹规划，加大扶持，严格监管，全力推进危房改造和安居工程建设，确保困难群众住房安全；把危房改造、安居房建设与加快美丽乡村建设相结合，推广农村沼气池、太阳能、光伏工程等节能减排和循环发展项目，强化生态建设和环境保护，切实改善德昂族村寨的人居环境。

4.维护贫困群众的合法权益。要进一步规范低保户的评选分配程序，从源头上遏止平均分配、轮流享受，优亲厚友，甚至违规套取低保资金等违规违纪行为的产生；加强资金监管，坚决铲除截留克扣、虚报冒领扶贫救灾救济资金、违规套取或私分农村实用技术培训、扶贫项目补助金等恶性事件滋生的土壤；细化党务公开、村务公开、村级财务公开等措施，切实保障村民尤其是贫困群体的知情权、参与权和监督权。