论共享住宿业的安全风险及监管思路

2018-02-06刘为军

政法学刊 2018年6期

刘为军

（中国人民公安大学网络空间安全与法治协同创新中心，北京 100038）

共享住宿是指“利用自有或租赁住宅，通过共享住宿平台为房客提供短期住宿服务，房源房间数不超过相关法律规定要求”。①参见国家信息中心分享经济研究中心于2018年11月15日发布的《共享住宿服务规范》。该规范文本参见http://www.sic.gov.cn/archiver/SIC/UpFile/Files/Default/20181120205740011278.pdf，2018-11-21.共享住宿是当前最为活跃的共享经济形态之一。根据国家信息中心2018年6月发布的统计数据，2017年我国共享住宿市场交易规模约145亿元，比上年增长70.6%，参与者人数约为7800万人，主要共享住宿平台（以下简称“平台”）的国内房源数量约300万套，整个行业处于迅速上升阶段。[1]共享住宿业的发展降低了资本交易的门槛，激活了“闲置房源”市场化，对我国的经济发展有着重要贡献。

任何行业都应当有其安全考虑，尤其是一定程度上信奉“先发展后治理”或者“边发展边治理”理念的新兴业态，在“高歌猛进”的粗放式增长过程中，由于欠缺对安全和社会秩序的关注，再加上监管层在新业态发展初期的监管态度模糊、监管模式分歧和监管措施滞后，不可避免会诱发系列安全风险。未雨绸缪，在共享住宿业安全问题还不突出、尚未引起社会普遍性关注之时，完善安全措施，避免其陷入时下共享出行所面临的普遍性质疑，无疑有其现实性和紧迫性。

一、共享住宿业的主要安全风险分析

共享住宿业作为一种经济业态的优势，是相对于传统旅馆业而言的，当其作为一种新业态呈现时，必然要面对这样的问题：它比传统业态更安全吗？业务模式的不同，导致共享住宿业与传统旅馆业安全风险呈现差异。如果把传统旅馆业所面临的安全风险定义为传统风险，则共享住宿业不仅要面对传统风险（如建筑、消防、饮食、卫生、数据等领域安全风险），还要面临由于无人值守、房源分散、线上交易流程更复杂等带来的新的安全挑战。

共享住宿业内各互联网平台的运营模式虽然有所区别，但一个完整的线上线下互动交易过程基本可以归纳为以下流程：用户（包括房东、房源和房客）注册；房源登记及核验；房客选房；线上交易；实际入住；房客退房；线上互评。对风险的分析通常可以循着业态业务流程进行逐一梳理，发现既有业务链条中的单个隐患和叠加隐患。对共享住宿业安全风险的分析，亦可从一个完整业务流程所可能涉及的主体出发，分析在共享住宿行为完成过程中可能对其带来的影响。共享住宿至少涉及五方主体——资源提供者（房东）、平台、资源使用者（房客）、行业监管部门和其他人（如房源所在社区居民）。社区端风险主要表现为共享住宿行为扰民所引发的社区纠纷，有时可能会导致暴力冲突，甚至社区居民进行集体性抵制，酿成群体性事件。①需要说明的是，本文有关各主体的风险分类的阐述，主要来自实践观察总结，并未严格遵循逻辑法则。其他主体所面临的安全风险大致表现如下：

（一）平台端风险分析

1.法律政策变动风险

政府出于管理、税收、治安、行业利益等方面考虑，可能会对平台的经营做出各种政策性引导，鼓励、限制或者直接禁止其运营。这些措施不可避免会给共享住宿的发展带来一定不确定性。

一些国家的共享住宿业经营多年，业态发展已经较为成熟，但近期也开始调整政策，或禁止，或限制。例如，日本政府2018年6月根据新立的《住宅宿泊事业法》要求所有短租平台取消截至当日未添加备案号码房源的尚未入住的预订。[2]除日本外，澳大利亚新州、新加坡、德国柏林等国家或地区也一改以往做法，出台更严厉监管措施。

即便不对整个行业“限”或“禁”，仅修改涉及共享住宿业务流程的某些管理内容，如针对平台常用的智能定价功能所涉及的智能推荐算法制定监管策略，或者增加平台信息真实性审查的流程并提高审核标准，都将使平台为提升“合规性”付出高昂代价。

法律政策的变动关系共享住宿业的生死存亡，是其最大的安全问题。但反过来看，共享住宿业解决自身的安全隐患，打消政府、居民和关联行业对共享住宿发展的顾虑，也是解决其核心安全问题的根本途径。

2.平台信誉损害风险

与已经通过主管部门严格审核才开始运行的传统旅馆业相比，在共享住宿业态下，房客往往只能依赖网上照片和其他用户评价作为选择住宿的参考，房东往往也只能依靠有限的房客信用记录及双方的简短线上沟通判断房客的安全性。无论房东还是房客，仅靠对方的行为自觉很难提供完善的安全保障，难以发现交易行为背后可能隐藏的危险性和不确定性。作为双方中介并因此获益的平台，作为双方除了自力救济、报警之外能够保障安全的可依赖的第三方，顺理成章地担负了一定程度的安全保障义务，一旦交易过程出现安全问题，平台极易被推上舆论的风口浪尖，承受的品牌信誉保护压力极大。

3.数据安全风险

数据安全是平台的生命线。基于业务需要，经用户授权，平台获取并存储了大量用户个人信息。房东与房客各自上传数据不一，主要包括用户账号、密码、姓名、身份证号、手机号、电子邮箱、银行卡号、房产证信息及相关照片、用户征信记录等。如果考虑到日后与公安机关等机构进行数据比对等需求，平台承担的数据安全义务将更为严格。目前鲜有共享住宿平台数据大规模泄漏的报道，但近年传统旅馆业出现的严重数据泄露事件已为平台的数据保护敲响警钟。

4.违法犯罪风险

平台对于房东与房客的交互安全负有一系列责任。除了上述风险外，还可能承担一定治安管理义务和侵权法义务，例如风险告知义务、对房东及房客的必要监管义务等。在特定条件下，甚至有可能符合《刑法修正案（九）》有关拒不履行信息网络安全管理义务罪的规定。

5.社交属性被滥用的附随风险

平台为房东和房客提供在线交易平台，其核心是完成共享住宿行为，但为了完成该核心职能，平台为交易双方提供的对方真实信息以及信息沟通渠道，使平台服务具有很强的社交服务属性。

无论有人值守共享房源房东与房客之间的强社交情形，还是无人值守房源的弱社交情形，均极大扩展了陌生人之间交往互动的可能性。个别共享出行企业为了扩大业务而渲染、助推社交属性，甚至不惜采用带有性暗示的暧昧宣传用语，为恶性案件的发生埋下了隐患。与此不同，许多共享住宿业务，尤其是针对高端旅游市场的共享住宿，搭建社交服务，助力房客通过深谙当地风土人情的房东等的引导，深入了解房源所在地风俗文化，提升住宿体验及品质，却属于必要措施。

无论强化平台社交属性的目的为何，都不可否认，陌生人社交模式有可能会因社交范围扩大致使危险系数上升，而且这种社交属性带来的风险无法单纯依靠实名认证解决，因为就目前共享出行、共享住宿的业务实践而言，即便用户使用虚假信息或者冒用他人信息，发生违法犯罪后要追查到违法犯罪者本人，远比传统出租车行业或旅馆业更为容易。有人或许会认为，作案人在明知极易被查获的情形下，仍然决意实施违法犯罪，说明这类违法犯罪犹如“独狼式”恐怖袭击，即便不通过共享平台寻找作案目标，也会以其他方式作案，平台对于此类行为无法防范，只能事后全力配合警方调查活动，尽快将作案人绳之以法。这种认识有失偏颇：无论是从道义还是实效出发，避免无犯意者产生犯意，减少已有犯意者的违法犯罪机会，都应当成为平台追求的安全目标之一。平台的安全保障能力，可以随着安全理念和管理制度的更新、新资源的投入、新技术的发展应用而得到不断改善，只有起点，永无终点。

问题在于，共享出行可以通过弱化平台社交属性（例如更谨慎地避免公开司机及乘客双方信息，不允许司机查看乘客的照片等隐私信息，关闭司机之间交流通道等）改善出行服务的安全性，但对深度依赖社交属性的共享住宿特别是具有文化交流性质的共享住宿而言，弱化社交属性并非保障安全的良策。更值得提倡的是源头治理，对基于共享住宿的社交参与者开展源头排查，消除风险源，为可能达成交易协议的房东与房客（特别是共住型共享住宿）提供更全面、透明的信息（尤其是有某些应当限制实施共享住宿行为的犯罪前科的相关信息），协助双方作出更为明智的决定。

（二）监管端风险分析

1.涉案风险

共享住宿房屋入住的交易全部在网上完成，特别是无人值守、主要使用电子密码开门的房屋，没有任何人在线下对入住人员情况进行检查，很难辨识实际入住人员与平台登记人员是否一致，容易为治安案件乃至刑事案件的发生和取证留下隐患。实践中，已经出现一些利用共享住宿房屋实施违法犯罪活动的案例。

2.管理失控风险

虽然从常理来看，相比于仅有房东与房客双方知悉的房东直接将住房出租给房客的渠道，基于平台的租房行为显然更易监管。然而，许多共享住宿房源深藏普通社区之中，身份信息又难以实时比对，监管部门难以发现、识别和管理其所关注的重点人员的活动。要对共享住宿房源进行全方位、无死角的管控，在当前阶段实现的难度较大，部分房源实际上处于一种地下隐蔽运营状态，线上信息与线下的管理在一定程度上处于脱节状态。特别是重大活动或特殊时期，安全标准远高于平时，缺少相应配套的监督管理机制将是巨大的安全风险点。

从现状来看，出于保护房东和房客隐私等原因，许多平台不公开房源和入住信息，这也意味着，至少从规定层面来看，公安机关难以通过独立的社区调查等方式掌握共享住宿房屋以及实际入住情况。事实上，在共享住宿房源较多且使用频度较高的地区，公安机关即使实时获得所有共享住宿房屋及入住信息，也无足够人力、物力资源支持其进行全覆盖、无死角的日常清查。

3.技术安全风险

对于共享住宿行业而言，技术手段是风险控制的关键措施，但技术手段本身即可能存在技术漏洞与风险。目前共享住宿行业在互动安全环节正在尝试采取的技术方案中，最引人关注的无疑是身份认证与智能门锁技术。两者的应用模式和所形成的数据交互未来均有可能纳入公安机关的直接监管之下。但现行方案是否完善可行，既有身份认证方案之间的技术优劣比较，既有智能门锁及其应用中存在的诸多技术层面或人为的漏洞，是公安机关等监管部门对于共享住宿安全管理的重点关切。

（三）房东端风险分析

1.非法经营风险

对于在禁止共享住宿的地区，日租、短租等共享住宿形式被认定为私自开设旅店，经营者极有可能会被公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十四条第一款第二项之规定以擅自经营需公安机关许可的行业予以取缔和行政处罚。

2.财产损失风险

对于共享住宿房源，特别是无人值守的房屋，容易发生财物被盗、灭失或被损坏的风险，如果得不到及时妥善解决，又容易进一步诱发房东与平台、房客之间的冲突。此外，一旦共享住宿房源在房客入住期间发生特定事件（如刑事案件、自杀事件、失火）导致房源成为凶宅，该房屋将出现市价贬损，房东的实际损失更大。

3.民事纠纷风险

共享住宿房屋经营者经营行为也可能面临一些民事纠纷：

一是扰民事件。陌生房客频繁进出社区，部分房客不尊重社区生活秩序，极易引发与社区居民的冲突。

二是房东与房客的冲突。对于有人值守房源，房东或房客均可能因纠纷而发生肢体冲突。平台尚未对共享住宿房源进行全面实地审核，也无法对房东及房客进行完整的背景调查并评估经营及入住风险，仅靠平台现有的线上审核及互评机制下，难以排除双方潜在冲突风险。

三是交易安全风险。实践中已经出现一些共享住宿的经营者抢拍平台上的住房（一般为特价房源），绕过线上平台，以线下交易方式转售给他人。此外，部分平台上出现刷单、刷好评等恶性竞争现象，不治理将严重破坏共享住宿生态。

（四）房客端风险分析

1.人身侵害风险

房客对于自身的人身安全自然是极其重视的。共享住宿的理念在于分享居住空间，但是封闭空间内的侵害行为往往更难应对。对于有人同住的房源，房客处于信息弱势地位，往往无法抵御来自房东或其他同住人员的蓄意侵害。对于无人值守房源，房屋本身的安全性（例如燃气泄露、装修污染等），以及随时可能进入的管理人员或其他人员，都应当在安全考虑范围之内。

2.隐私安全风险

对于房客而言，在入住共享住宿房屋时，会更加重视生活方面隐私的保护，而共享住宿房屋主要由房东或专业管理人员进行维护，因此如何对房客的生活隐私加以保护则是特别值得平台重视的问题。媒体多次曝光一些民宿房东在非必要处（如卧室、浴室）加装隐蔽的针孔摄像头，部分案件经由警方介入调查确认，已经引发了许多房客对隐私泄露的担忧。

3.财物安全风险

房客存放物品的安全也是共享住宿房屋的一个风险点，特别是对于人员流动性更强的无人值守房屋，很难防止进入房屋的特殊途径，尤其是在一些基础安全设施不完善的老旧小区或人流量大的高层小区内，入室盗窃案件时有发生。目前，部分平台对房东财产损失设有先行赔付制度，但对房客财产损失，鲜见类似措施。

4.交易安全风险

线上达成的协议，最终需要在线下得到实际履行。在房客难以寻找替代性住房的地区，如果房东临时取消预订或者以取消交易为筹码突然加价，或者房源真实情况与线上展示内容存在较大差异，房客都将陷入极大被动。国内外均有房东在房客即将或已经到达共享住宿房源时突然取消订房或临时加价的案例。

二、共享住宿业安全监管的实然边界

研究如何提升共享住宿业安全管理特别是线上线下互动安全管理的水平，首先需要梳理既有安全管理规范以及监管层与平台业已采取的安全措施。

（一）国家政策动向

2017年发改委发布的《关于促进分享经济发展的指导性意见》（发改高技〔2017〕1245号）被认为是最重要的共享住宿政策支持。然而，国家层面并无直接的共享住宿业安全管理规范，目前可供参考，同样也为许多地方执法时援引的，仍然是《旅馆业治安管理办法》和《租赁房屋治安管理规定》。这两项规范出台时，共享住宿业态尚未兴起，在没有新的规范替代之前，对这些规范的解释适用，仍有可能使当前的主要共享住宿形态进入它们的“射程”。

（二）地方公安机关的监管模式与具体措施

国家鼓励共享住宿业的发展，但共享住宿业的安全管理却是地方先行先试。然而，各地政策千差万别，有的积极鼓励，有的顺其自然，有的则一禁了之。公安机关是共享住宿安全监管的主责机关，我们已经撰文总结，现在主要有五种监管模式：（1）完全按照旅馆业管理；（2）原则上按照旅馆业管理；（3）按照留宿场所管理；（4）按照房屋租赁中介机构管理；（5）探索中的新型治理模式。[3]

在安全监管的具体措施方面，归纳全国各地公安机关所适用的对共享住宿业态的管理规范和应用技术方法，主要涉及以下几个方面：

1.从业人员规定

例如，《江苏省特种行业治安管理条例》规定对短租行业参照旅店业进行管理，对于从业人员实行登记制度，同时规定对于有犯罪前科的人员，禁止从事特种行业经营，有利于降低经营者本身存在的安全风险。该条例第十条规定，其他特种行业从业人员利用该行业从事犯罪活动受过刑事处罚，执行期满未逾五年的，不得从事该行业经营活动。换言之，江苏省对该行业从业采取了“登记+禁业”的管理措施。①该条例文本参见http://www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/201706/t20170607_463327.shtml，2018-5-29.《杭州市人民政府关于加强留宿场所安全管理的决定》也采用了类似的从业人员信息报备制度。②文本参见http://www.hangzhou.gov.cn/art/2016/ 8/1/art_933506_1732296.html，2018-5-29.

2.经营前置性条件规定

国内关于经营前置性的规定，主要是涉及许可、备案、硬件设施和管理制度方面的规定。一般认为，设定前置性条件有利于提高共享住宿房屋的准入标准和经营标准，可以提升共享住宿房屋的安全等级与安全品质。

在许可规定方面，例如《江苏省特种行业治安管理条例》第十一条规定，从事旅馆业经营，应当依法取得公安机关颁发的《特种行业许可证》。

在备案制度方面，例如《大同市房屋租赁中介机构治安管理规定》不仅规定租赁中介机构必须在取得工商部门营业执照后在规定时间内到当地公安派出所登记备案（但未明确是否适用于具有中介属性的平台），还要求其督促出租人、承租人双方到房产主管部门办理房屋租赁登记备案手续。③http://www.dtyg.gov.cn/dtzww/bgtwj/201803/73c2838c9a77481eb400392de60e5302.shtml，2018-5-29.

在硬件设施方面，例如《杭州市人民政府关于加强留宿场所安全管理的决定》规定，留宿场所应当按照国家、省和本市相关标准安装视频监控系统、紧急报警装置等安全技术防范设施。

在管理制度方面，例如《大连市房屋租赁中介机构治安管理规定》规定，房屋租赁中介机构为钟点房、日租房的出租人提供中介服务，应当保证出租的房屋符合五项条件。④http://www.dl.gov.cn/gov/detail/detail.vm?diid=100D01000120610201812061847&go=affair，2018-5-29.

3.信息报送或登记上传规定

容许共享住宿业的地方几乎都要求共享住宿经营者进行信息登记并上传至公安机关。为方便信息上传，部分地区的公安机关还开发了专门的APP，方便共享住宿经营者及时将信息传输给警方。

4.违法犯罪活动等特殊情况的报告义务规定

共享住宿经营者对于犯罪人员及犯罪活动均有报告的义务，这是社会安全管理的重要内容，也是公民举报违法犯罪的法定义务自然延伸。例如，《深圳经济特区居住证条例》第十六条规定申报义务人发现其申报居住登记信息人员及其同住人利用居所从事违法、犯罪活动时应当及时向公安机关或者有关部门报告。⑤该条例文本参见http://www.lg.gov.cn/ggfw/zdyw/hkbl/zcwj/201804/t20180412_11757038.htm，2018-5-29.

5.安全检查规定

国内对共享住宿安全检查方面的规定，既有关于公安机关检查权力的规定，也有关于中介组织和房屋经营检查义务方面的规定。这些方面的规定可以提高对共享住宿房屋的管理力度，有助于构筑起从政府到经营者的安全防护网。

公安机关的检查权主要涉及租赁行为和中介机构。前者如《深圳经济特区居住证条例》第十五条规定公安机关以及受公安机关委托的出租屋管理机构应当对非深户籍人员的居住情况进行抽查。后者如《大同市房屋租赁中介机构治安管理规定》规定，公安派出所应当每月对管理范围内的房屋租赁中介机构进行至少一次监督检查。

6.治安评级规定

有些地区依照统一的评定标准对本地民宿评定治安星级，对不同星级的民宿实施不同的管理措施，实施治安星级分层次管理。星级越高，则公安机关日常安全检查频次越低。①例如，苏州市吴中区公安分局出台了《关于进一步规范吴中区民宿治安管理工作的指导意见》和《吴中分局民宿治安星级评定细则》等规范性文件。参见《吴中公安打造“平安民宿” 治安管理成效明显》，http://jnsb.jschina.com.cn/mp2/pc/c/201806/05/c488900.html，2018-7-29.

7.智能登记和身份认证技术

先进技术可以弥补公安机关管理方面的不足，一些公安机关开展对传统旅馆业的管理创新的同时，也在主动或与企业联合考虑能否将先进的智能登记与身份认证技术推广适用至共享住宿监管。

（三）平台安全管理策略

安全管理并非监管层一家之责。由于互联网具有规模化放大风险的效应，互联网平台应当承担比传统业态更大的安全保障义务业已成为共识。监管部门可以通过强化平台责任来实现部分监管职责。不同平台所采取的安全策略各有侧重，主要包括：

1.事先房东身份认证

包括：（1）远程网上人工审核模式，即要求房东在平台网站或平台开发的APP端填写身份证号，网站或APP端对身份证号进行验真，之后由房东进行实名认证，通过拍照对身份证进行识别并自动提取房东身份信息，同时上传房东手持身份证信息照片，网上提交工作人员进行审核；（2）与社会征信系统的联网识别模式，即要求房东在网站或平台开发的APP端填写身份证号、拍照上传个人照片，平台会将房东的身份信息与社会征信系统进行识别比对，确认房东的身份信息；（3）社会征信系统与公安数据库双重审核模式，即将房东填写的身份证号、照片等身份信息与征信系统、公安数据网络进行联网比对，综合确认房东的个人身份信息。

2.事前、事中房客身份认证

基于身份认证对于推动房东房客互信的关键作用，共享住宿业对房客端的身份认证极为重视，在制度和技术容许的范围内，目前主要存在如下几种认证模式：（1）线上“信用比对”，即房东依据房客在平台使用中产生的征信记录来判断用户可信程度，决定是否将房屋租给对方；（2）线下“肉眼查验”，即房东通过面对面的方式，确认入住人员为网上预订房客，并使用APP扫描身份证件的方式进行证件验证。房东或前台人员通常会被平台或公安机关要求线下采集入住人信息并提交公安机关比对，或者通过现场查验入住人身份证等方式，确认入住人与订单信息是否同一；（3）通过预留身份信息进行网上身份认证；（4）通过站点进行集中身份认证。该种模式主要是在民宿行业实行集约化管理的地区实行，由房客到专门的站点进行身份认证，身份认证设备与公安机关联网，能够对入住人员的信息进行实时比对，并将住宿信息上传至公安数据库。

3.尝试应用最新技术开展智能登记

对于采用现代智能技术实现认证和登记的平台而言，房客身份认证与智能登记是紧密衔接甚至可以融合的两个业务环节。为了提升线上交易的安全性和加强房客线下身份验证，部分共享住宿房屋已经加装具有人脸识别功能且能实现与共享平台远程连接的智能门锁。

4.以事后投诉机制辅助房源安全性审查

部分共享平台通过受理投诉、核验信用记录等方式，核实相关情况，及时下线“问题房”。

5.采用激励措施，确立高信用度优先推荐策略

各共享平台建立了基于自身交易信息的评价系统，将信用记录与房源排名、优先权益挂钩。考虑到安全问题是房东、房客和共享平台共同的核心关注，这种激励措施将有助于各方积极回应各种安全顾虑。

6.通过第三方支付平台巩固交易安全

目前绝大多数平台都要求房客先向第三方支付系统支付房费，在完成订单退房并确认无误后，再由第三方支付系统向房东支付房费。

7.实施保险策略

大部分共享平台均为交易一方或双方提供赔付基金或人身、财产保险等保障。

（四）共享住宿安全监管的不足

可以看出，共享住宿的安全监管无论制度还是技术层面均有诸多疏漏，难以确保该业态业已存在或可预见将会出现的风险的可控性，主要表现为：

一是缺乏顶层安全设计，制度供给严重不足。国家层面仅提供了有关容许共享住宿业发展的政策性表态，缺乏具有可操作性的详细安全监管规范，导致各地各行其是，执法乱象显现。比较共享住宿业发展较为成熟的国家（如美国、日本），完备的共享住宿安全管理制度涉及面较广，包括但不限于：有关监管与执法权力、职责的规定；有关行政许可事项的规定；有关从业标准和准入标准的规定；有关数据共享的规定；有关安全义务的系统规定；有关安全事项的禁止性规定，等等。尽管不能对中外制度内容做过于简单的直接比较，但我国现有地方管理规范大多参照旅馆业治安管理条例撰写，内容单一，条文表述笼统，欠缺科学论证，却是显而易见的事实。

二是既有制度、措施欠缺体系性和科学性，未触及核心安全需求。除了未形成成熟的身份认证体系、违法经营主体难以有效验证、未建立有效的数据共享机制、社会信用体系支持严重不足等之外，[3]还应关注以下两点：其一，未形成可靠的房源真实性审核机制。目前平台主要依赖线上照片审查和事后投诉机制方式判断房源的真实性和安全性，显然容易出现管理疏漏和安全风险。更何况，目前平台的线上照片审查主要关注房屋内部构造及装饰，对于房屋的周边环境（如所在社区安全状况、社区对共享住宿的态度等）几乎没有审查。作为共享住宿的前置安全端，房源真实性由谁来审核，以何种方式审核，审核结果由谁认定，仍需探讨；其二，未确立科学合理的安全责任体系。共享住宿业态的安全监管，显然并非政府主管部门或者平台的专属职责。对于安全事项所牵涉的几个主要主体，即政府主管部门、房东、房客、共享平台乃至行业协会等组织，各自应承担何种角色，亟待明确。既有制度主要将安全管理责任指向政府主管部门和平台，对房东端、房客端尚无经过严格论证后的责任配置。责任内容不清，责任分配不明，则易生推诿、苟且和妥协，使得实务中难以禁绝故意降低安全标准、不履行安全义务等行为。

三是缺乏更加细化的行业标准或规范。行业标准对于唤醒整个业态的自省自觉具有重要意义。在共享住宿行业，目前仅有国家信息中心发布《共享住宿服务规范》。[10]而且，作为非强制性标准，该规范实施效果如何，有待观察。

三、共享住宿业安全监管的应然思路

当前共享住宿业安全领域存在诸多乱象，监管层和平台欠缺科学理念引导，是重要原因之一。提升我国共享住宿业的安全监管水平，必然要求在准确把握国家宏观政策底线，紧跟共享住宿业态自身发展规律的基础上，完成安全监管理念的升级，以指引共享住宿的科学监管。

（一）包容审慎

《关于促进分享经济发展的指导性意见》明确要求：“坚持包容审慎的监管原则，探索建立政府、平台企业、行业协会以及资源提供者和消费者共同参与的分享经济多方协同治理机制。”①该意见文本参见http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/ 03/content_5207691. htm， 2018-5-1.

从安全层面来看，坚持包容审慎原则，一方面应当包容。要正确看待新兴业态与传统业态在解决安全问题上的差异，要看到进步，但也不要奢望新兴业态能在短时间内解决传统业态的所有安全问题。没有数据表明，共享住宿业态当中产生的刑事、民事案件、治安纠纷和其他安全事故在数量比和严重程度上均高于传统旅馆业。②对于共享住宿业态与传统旅馆业态的各自安全性，可以对比网约车与传统出租车案发率之比较，2017年，全国各级人民法院一审审结的被告人为网络约车司机且在提供服务过程中实施犯罪的案件量不足20件，网络约车司机每万人案发率为0.048，而同期全国各级人民法院一审审结的被告人为传统出租车司机且在提供服务过程中实施犯罪的案件量为170余件，传统出租车司机每万人案发率为0.627。在提供服务过程中，由网络约车司机实施犯罪的案件，61.11%的案件为临时起意。参见《最高法司法大数据报告：网约车案发率远低于传统出租车》，http://it.people.com.cn/n1/2018/0920/c1009-30306165.html，2018-9-21。但是，作为一种新生事物，由于其所受到的关注度远高于传统旅馆业，且可能与传统旅馆业存在利益之争，因共享住宿而引发的安全事件的社会关注度可能远高于传统业态所产生的安全问题。

另一方面应当审慎。正如《关于促进分享经济发展的指导性意见》所指出的，“坚持底线思维，增强安全意识，对于与人民生命财产安全、社会稳定、文化安全、金融风险等密切相关的业态和模式，严格规范准入条件”，只有当一种新型业态展现出比传统业态更高的安全性，才有继续发展的价值。因此，我们应当重视新兴业态可能产生的新的安全问题，特别是“互联网+”可能带来的风险扩散和放大效应，同时也要关注，新型业态是否能够更好地解决传统业态所附随的传统安全问题，并以此证明新型业态对传统业态的替代或补充价值。

（二）差异化管理

虽然具有“共享住宿业”的统一概念，但正如前述，共享住宿业态概念之下包含了诸多具体类型。显然，不同地区、不同房源、不同时期、不同运营模式下，各方对共享住宿的安全顾虑是不同的。例如，对于有人值守房源，针对身份真实性的核验，房东可以通过现场查验身份证形式解决，管理部门可以要求房东通过APP上传房客身份证照片等形式解决安全问题，其中对于批量集中管理的房源，完全可以采取旅馆式的安全管理模式。再如，在重大活动安保期间，对于重点地区的安全保障要求极高，这种要求必然会传导到共享住宿业的管理上来，对于难以完全解决安全问题的共享住宿行为，有可能会被要求暂停。

欠缺规范时，执法弹性过大，执法行为极易出现前后不一致，左右摇摆，同案做不同处理。但在有制度规范的地区，既有制度性安全解决方案以及平台策略几乎都采取一刀切模式，未考虑共享住宿业态下房源、地区（包括社区）、时期、运营模式的差异，又会使得执行环节出现僵化。

因此，在未来的共享住宿监管中，应当实行差异化的安全管理策略，因地、因房、因运营模式、因时而施策：

一是充分考虑不同地区的差异，在国家提供基础性制度供给的前提下，赋予各地一定自主权，以便充分考虑诸如是否旅游目的地、政治经济文化中心、有无标志性意义等独特需求。对于军事禁区、重点安保单位等特殊地区，应根据实际需要，在其周边一定范围内完全禁止开展共享住宿业务。

二是充分考虑房源差异，对老旧、治安较差或者毗邻中小学等地区的社区房源，理应提出更高安全保障义务（包括线下审核、社区安全性评估等）。对于毗邻中小学等重点地区的共享住房，甚至有必要根据实际情况，考虑采取将其运营时间限定为周末或假期等限制性措施。

三是充分考虑不同运营模式的差异，考虑区分有人值守与无人值守、房东合住与非房东合住、分散管理与集中管理等运营模式，为平台及房东赋予不同的安全义务（安全告知、安全保障等）。

四是充分考虑特殊时期与平时的差异，对于诸如“两会”、国际性、全国性或者地区性大型活动期间的特殊安全考虑，应当予以尊重和配合。

五是因人而异的差异化管理。对于已经实现对人的危险性依法进行评估的情形下，例如对于有某些类型犯罪前科者，如果法律和技术准备充分，平台及房东能够根据执法机关推送的比对数据，提前识别其潜在危险性，共享住宿的运营亦可实行因人而异的差异化安全管理，如禁止有性犯罪前科者预订异性自住的共用型房源，要求有严重暴力犯罪前科者入住共享住宿房源需提前告知房源所在社区居民等。换言之，除了因地、因房、因运营模式、因时而异外，在法律政策允许且管理能力提升、管理技术成熟的条件下，亦可对共享住宿实行因人而异的差异化管理。①目前因人而异的差异化管理模式，主要反映在对本国人和外国人的管理模式有别等方面。例如日本大阪市在日本《住宅宿泊事业法》通过后修订了《关于确保住宅宿泊事业合理运营的条例》，新增民宿运营者必须保存外国人入住者护照复印件等条款，而对本国人则无保存证件复印件之类规定。

（三）制度与技术深度融合

尽管在技术是独立于制度之外的力量还是制度的构成要素这一基本问题上存在分歧，并形成了有关技术本质问题的技术决定论与社会建构论的长期争论，而且新技术的应用并不必然能带来外部管理制度和组织模式的根本性变革，而可能依然会受到传统思维模式、特殊利益诉求和制度架构的束缚，但是不可否认，至少从现象上可以观察到，制度与技术具有相互制约、相互促进的关系。正如有学者所指出的，“行动的过程既是技术被运用的过程，也是进行制度与结构再生产的过程。网络技术的应用已经引发了政府与社会之间的互动关系变革，推动了管理型政府发展的他在性转向，提高了政府及其社会治理的开放性，并以信息网络为基础推动跨部门、跨领域的合作行动。”“技术的应用具有实现制度变革的潜力，但我们要将制度变革转化为一种自觉行动，从而为创新性行动提供制度空间”。[5]

现代科技发展迅猛，平台本身就是现代信息技术发展的成果，而信息技术的发展已经为改变政府监管理念、改良政府监管模式、打通数据壁垒等奠定了技术基础。理顺制度与技术的关系，可以发挥制度与技术互动关系中的相互促进部分：

一方面，应通过制度革新，为新技术的研发和应用开辟道路，避免平台因新技术应用而陷入法律风险。例如与共享住宿业信用评价体系密切相关的数据共享问题，何种数据可以何种形式按照何种程序获取、留存、输出，可与何种主体共享，均存在大量制度空缺，特别是平台与公安机关在打击违法犯罪个案之外的数据共享问题，应遵循何种制度规范，尚需明确。如此种种，必然会使新技术的应用失去正确方向，或者踟蹰不前，或者酿成数据安全事件。制定规范时，对规范的操作性和实际效果应有一定预见，如何平衡鼓励创新、发挥市场机制作用和保障安全等多方需求，需要小心求证。

另一方面，为保留共享经济所带来的资源利用效率、社会资源挖掘，可以通过制度引导，加大安全技术投入，推动大数据、人工智能技术等在具体安全场景下的应用，提升监管部门安全监查和平台安全管控能力，以技术手段加强交易双方行为的审核与干预，强化线上线下的互动安全，解决监管难点和痛点。同时也可以借助新技术来触及制度暂时无法抵达、不便抵达或者不需要抵达的安全领域。

可见，实现制度与技术的深度融合，以“制度+技术”思路来塑造共享住宿业安全格局，通过好的制度引导技术研发应用，通过好的技术来弥补制度之不足，是值得吸取的管理思路。

（四）保持适度的安全冗余

监管方不可因惧怕事故而一律禁止新型业态，但同样重要的是，安全监管不可凭靠事故推进。从安全管理理论上讲，安全“不是保障‘刚刚够’，而是要给安全上足够多的保险，使之足够地安全”，“安全是有‘冗余度’的。有‘冗余度’的安全，就是多上了几道‘保险’”，“一旦安全‘冗余度’消失，人们实际上就是站在事故的悬崖边忙碌”。[6]保持安全冗余度，才能减少和预防事故发生，而不是始终处在可能失控的“热”状态。

为此，出于确保安全目的，在为共享住宿业构筑安全围栏、治理风险隐患时，应考虑设置多道防线，预留多项安全措施，即使一两道防线或措施无效，还有冗余防线或措施可以控制风险隐患。例如，对房源真实性审核，既审查房东主动上传材料，也开展一定比例和频次的线下审核；既由平台进行风控审查，也引入监管部门或有能力的第三方机构开展复核或抽查。

基于安全冗余度原理，在共享住宿业务流程任何一个环节出现安全隐患，都要从整个业务流程来考察，单个隐患问题的整改也需要综合治理。例如，针对实际入住房客与线上登记房客不一致的安全隐患，仅仅强化线下证件查验是不够的，还需匹配房客的信用评价以及公安机关的监管介入等措施，延长业务安全管控链条。为此，应尽可能让共享住宿业的参与者做好风险应对准备，培育风险意识，因而应当规定相关方必要的风险告知义务，赋予相关方必要的风险意识和风险控制能力，将安全意识、安全知识、安全能力融入共享住宿业务运行的全过程。

诚然，基于成本效益比考虑，安全冗余度并非越高越好，过高的冗余度将大幅度推高共享住宿业的运营成本，对业态发展的抑制作用过大，最终可能扼杀业态，产生安全事故的“溢出”效应，从社会整体而言，可能并未起到真正遏制安全事故的作用。