王瑜

海关稽查服务外包：风险与实现路径

王瑜

海关稽查作为海关监管力量的重要一环，通过对进出口经营企业的后续监管，强化海关监督管理职能。然而面临着日趋复杂的监管环境与海关稽查人力不足的矛盾，通过海关稽查服务外包可以有效提升海关稽查工作的效率和效益。本文首先分析了海关稽查服务外包面临的矛盾，然后分析了海关稽查服务外包存在的风险，最后，基于前文的研究，提出完善海关稽查服务外包的路径。

海关稽查；服务外包；社会中介机构

一、引言

随着我国对外贸易的不断发展，海关业务量逐年增大，走私犯罪份子也愈加狡猾，导致我国海关所面临的外部执法环境极其复杂，执法难度越来越高，严密监管与高效运作的矛盾也越来越突出，因此对海关稽查的理念提出了新的要求：既要简化和规范手续，提高服务水平和通关效率，又要做好随之而来的风险防范工作，履行好海关稽查职责；既要让守法企业得到公平公正的待遇，又要最大限度地压缩不法企业的生存空间，促进企业自律守法，营造规范有序、公平竞争的环境。

在海关内部资源有限的情况下，通过吸纳外部有实力的机构共同参与到海关稽查监管工作显得十分必要。2008年海关总署稽查司启动海关稽查引入社会中介机构试点工作以来，海关稽查引入社会中介机构已有近十年的尝试，虽然在实践中取得了不少长效，但在推进海关稽查服务外包的工作中还存在一系列亟待解决的问题。

二、海关稽查服务外包面临的矛盾

（一）政府传统职能与新型职能之间的矛盾

政府职能的转变和市场经济的发展为社会中介机构的成长提供了适当的发展平台，而社会中介机构的成熟和完善也反过来促进政府职能的进一步转变，两者相辅相成，形成了一个良性发展体系。

目前，我国包括所得税纳税申报鉴证、政府建设项目审计等一些政府管理领域的事务也广泛的聘请社会中介机构协助工作。海关作为政府管理部门，也应顺应经济体制改革和政府职能转变的要求，积极与社会中介机构合作，丰富和拓展海关履行职能的手段和方式，从而推动海关从管理型向服务型的转变。

（二）庞大业务量与稽查人力不足的矛盾

当前，不断增长的业务量与海关稽查人力资源不足之间的矛盾日益突出，海关稽查工作面临着要求更高、难度更大、任务更重的严峻挑战。根据《现代海关制度第二步发展战略规划》的目标，到2010年，企业守法率要达到95%，企业稽查的年度整体覆盖企业率要达到5%，企业稽查的年度业务覆盖面要达到15%，企业稽查的有效率要达到20%，面对上述繁重任务，许多传统的工作方法已经不能适应新形势的需要，在这种形势下，借助稽查服务外包，一方面可以充分利用社会资源加强海关管理，缓解海关稽查人力资源不足的矛盾；另一方面，可以借助社会中介机构的专业化优势，丰富海关稽查方法和技能，提高稽查工作效能。

（三）内部专业化人才与外部人才配合的矛盾

面临稽查工作的日趋复杂，稽查业务量的增加，现有稽查队伍的知识结构、业务能力和综合素质并不能满足海关实际监管业务的需求，海关稽查工作中还存在专业化人才短板的现实问题。当前海关稽查开展的情况不容乐观：在部分关区，每年实地稽查的企业数量过低，甚至仅占该关区企业总数的10%左右，即大多数企业没有被稽查到；在这些企业当中，有的甚至是三无企业或者管理相当不健全的企业；有些企业虽然有违法违规的嫌疑，但因为时间过长超过了海关稽查监管的年限，海关已经无权追查。通过稽查服务部分外包，借助社会中介机构的专业知识和技能，可以对被稽查人整体情况进行专业化深度分析，这对于全面、准确地掌握被稽查企业的整体经营情况调查并发现违法违规线索，整治违法违规行为，提高海关监管的效能大有裨益。但是如何对稽查的任务进行合理分配，既要保持海关在稽查工作中的主动权，又要将一些非核心工作内容委托给专业的会计师事务所，保证两者之间力量的合理搭配和匹配，是需要解决的现实矛盾。

三、海关稽查服务外包的风险

（一）社会中介机构人员业务能力不足

海关稽查工作比传统的财务审计工作专业性强。传统的财务审计主要针对企业的经营状况发表结论，重点关注企业资金流；而海关稽查工作则是针对企业的进出口业务合法性进行核查验证，重点关注资金流和货物流。实践来看，中介机构对海关法律法规知识不熟悉、也缺乏工作经验，只是在查账等传统领域中专业较强；但遇到归类、审价等海关业务性较强的工作时，就会暴露出他们的短板。如因中介机构业务能力不足，造成遗漏问题导致稽查组做出错误的结论，这个问题不容忽视。因此，海关选择中介机构要格外注意对中介机构资质的考察。

（二）泄露商业秘密引发行政诉讼风险

在稽查过程中，由于工作需要，根据《稽查条例》第十三条，行政相对人应当配合海关稽查人员执行公务，如实提供资料和证明材料。《海关法》也规定了海关稽查人员有保守企业的商业秘密的义务。但是，中介机构对其人员的管理比较宽松，人员流动性大，责任意识比较弱。不管是出于谋求利益的故意，还是无意中的过失，如果中介机构人员泄露了被查企业的重要技术资料，给企业带来重大损失，海关难逃其咎，需承担相应的责任，甚至会面临行政诉讼的风险。

（三）海关稽查外包的廉政风险防范问题

1.中介机构的廉政风险

目前，海关对于中介机构参与稽查工作的支付标准与社会审计市场支付情况相比，相对是比较低的。在传统审计市场相对饱和的今天，开辟新业务、拓展新客户逐渐成为中介机构的战略目标。中介机构愿意以如此低的价格承接海关业务，更多的是希望通过海关这个平台接触到更多的客户，并试图开发这些客户成为长期服务的对象。因此，海关稽查引入中介工作就有可能导致中介机构因高额利益驱使与企业建立合作关系，对海关背信弃义，帮助企业出谋划策、与企业联合舞弊，使海关的稽查工作陷入被动局面。

2.海关自身管理的风险

对中介机构的准入资质的评估，从具有入围条件的中介机构中选择委托对象，海关评估中介机构审计结论应该依据什么标准等等，海关在每一个环节都具有决定性作用。尽管在试点过程中未出现任何违规的事情，但随着借助中介机构开展稽查工作范围的扩大，如何有效防范潜在的风险，值得思考与重视。

（四）对中介机构的法律责任追究问题

海关在引入中介机构协助海关稽查方面，相关的法律和配套制度规范还不健全。社会中介机构业务水平参差不齐，且前面所提到的风险而产生的法律责任，海关也缺乏有效的控制约束手段，责任追究机制也还没建立，海关总署可尽快制定有关的法律规定，加强与社会中介机构行业自律性组织（如中注协）的联系，联合制定有关的工作规定，尽快出台有关的法律、规章制度。

四、完善海关稽查服务外包的路径

结合实践中存在的问题，海关稽查引入社会中介机构还应从遵循市场经济规律出发，在坚持海关主导的大前提下，充分调动企业的意愿和社会中介机构的热情，通过政策引导、法律法规配套、行业规范和制度保障多角度来完善海关引入社会中介机构协助稽查工作的制度，推动该项工作的健康发展。

（一）健全法律法规体系，完善工作程序

海关总署需要出台操作层面的相关规定，确保引入中介机构参与稽查工作有序、规范和有效开展。操作实施细则的制定应以防控风险为目的，以确保工作质量为重点，以便于操作为原则。同时在具体条文的制定上，应充分考虑以下因素，确保可操作性：一是明确引入社会中介机构的法律定位以及其审计结果的法律效率；二是赋予社会中介机构一定的查阅、询问、复制权，确保其工作有效开展；三是合理界定海关和社会中介机构双方的权利和义务，明晰责任；四是明确社会中介机构的责任追究情形；五是明确对具体引入适用范围和情形，以及具体组织实施的规程；六是建立社会中介机构引入、退出机制和具体的操作办法，明确对社会中介机构相应的监督和管理规范等。

在具体执行程序上，首先应研究建立海关稽查工作保密制度，防止社会中介机构与企业串通舞弊，防范执法风险；其次要建立科学的社会中介机构的选择制度，确保委托过程的公正、公开，防范廉政风险；再次进一步规范费用支付制度，在海关委托模式下，参考行业协会提供合理的费用标准，建立各直属关统一的费用支付标准，同时强化对社会中介机构工时审查，防范相关财经审计风险。海关要对稽查结果进行复核，经海关复核认可后，海关下达稽查结论，作为对被稽查人做稽查处理决定的参考依据，然后海关对存在问题的企业下达处罚决定。如果发现被稽查人涉嫌违法、走私等重大问题，海关应按照规定程序重新进行取证工作，以保证证据的真实可靠性和决定的合法性。

（二）合理筛选有资质的中介机构

健全社会中介机构的遴选工作机制，建立一套由社会中介机构申请、当地协会审查推荐、所在地海关实地审查、稽查部门会同相关职能部门共同审定的标准程序，形成公开、公平、公正的引入机制。

对社会中介机构的合理筛选包括三个方面：第一，拓宽中介机构的地域范围。全国的中介机构都可以提出申请，只要符合规定条件就予以确认。第二，集中选择。集中由海关总署选择，各地海关可以从海关总署已确认的中介机构中挑选。这样可以从更广的范围内来挑选中介机构，还可以提高全国范围的统一性和确认工作的权威性，又可以方便对被选择的中介机构进行集中业务培训。第三，公告和确认程序。通过发布公告，把海关引入中介机构的要求公开告知社会，确保公开透明，吸引更多的中介机构加入到服务外包工作中来。在海关决定聘用的中介机构后，还必须把名单向社会公示，既便于公开接受监督，也便于企业了解中介机构的名单，便于稽查时选择。

（三）加强对中介机构的监督管理和培训

加强与行业协会的紧密合作，充分发挥其监督作用，并加大对社会中介机构的日常管理。一是联合协会出台有关引入社会中介机构的工作规范，明确双方的职责和义务，初步建立责任追究制度，形成对社会中介机构有效约束机制；二是通过协会推荐资信良好的社会中介机构协助海关稽查工作，同时委托协会做好相关的对已引入社会中介机构的经营和执业状况的审查，掌握好社会中介机构的风险状况；三是根据海关稽查工作标准，与行业协会联合研究出台海关稽查引入社会中介的标准，从而提高稽查工作的质量；四是联合协会建立一套对社会中介机构工作质量考评监督的监督机制，从社会中介机构的工作质量、执业能力、配合程度、职业道德等方面对其进行鉴定，并列入社会中介机构的资信考核内容，逐步建立优胜劣汰机制。

为了提高社会中介机构从业人员的执业水平，必须创新培训方式，将对社会中介机构的培训工作常态化、科学化和系统化，使社会中介机构的业务素质能全面满足海关稽核查工作的需要，在具体培训方式上，采取海关和社会中介机构双向培训机制，推动海关人员和社会中介机构人员业务素质的提高。同时探索建立人员资质认证制度，提高海关引入社会中介机构准入门槛，参照注册会计师、注册税务师的管理模式，依托行业性自律组织，打造一支专门为海关工作服务的专业化队伍，以更好地发挥社会中介机构的作用。

（四）齐抓共管，加强协同治理

海关的主导地位主要体现在制定规范、指挥决策和海关行政执法权的独立性。中介机构必须按照海关的工作要求开展工作。如果海关发现中介机构的工作有偏离，中介机构应该按照海关要求改正，按海关要求开展工作；中介机构只能提供稽查结果，不能下达处罚决定。海关应认识到中介机构的作用，在利用中介机构稽查的同时做好稽查结果的复核，更好的发挥中介机构和海关合作的优势。

只有海关、中介机构、企业三方实现共赢，三方合作才能稳定持续下去。通过三方合作，海关可以解决稽查人员缺少和稽查业务能力不足的问题，提高海关稽查效率；企业可以更加便捷的进行进出口活动，赢得通关便利，还可以改进自身管理；中介机构可以获得稽查报酬，提高知名度，增强业务能力。

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1008-4428（2017）08-15-03

王瑜，女，安徽人，上海海关学院博士，研究方向：海关稽查管理，海关企业管理。