杨恪

内容提要保护自然生态环境，推进生态文明建设，是实现我国可持续发展的重要策略之一。通过对秦岭北麓地区自然环境保护现状的研究发现，单一依靠行政机关执法保护的方式已难以应对当前形势。应进一步推动生态环境司法保护，充分发挥检察机关在生态环境保护中的职能。在分析检察机关生态环境司法保护必要性基础上，建议从强化行政司法衔接、鼓励民众参与、设立专项基金以及进一步加强检察人员配置及理论培训等方式来进一步完善检察机关在生态环境保护中的职能行使。

关键词生态环境司法保护公益诉讼行政司法协作环境污染专项基金

〔中图分类号〕K09〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2017）05-0125-04

在党的十八大报告中，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业 “五位一体”总体布局之中，将保护生态环境作为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。具体到我国中部地区，对于秦岭北麓地区自然生态环境的监管与保护是开展生态环境保护的重要工作内容。

一、秦岭北麓地区生态环境保护现状

现阶段该地区仍主要通过行政手段进行监管治理，这种方式存在以下几个方面缺陷：

1.信息传递缓慢，行政执法缺乏主动性

从秦岭北麓地区几起典型的案件处理情况来看，由于地方保护主义以及经济利益、人际关系的纠葛，行政机关在执法过程中缺乏积极主动性。以秦岭北麓202栋违建别墅为例，早在1997年就有新闻媒体对相关情况进行了报道，在其后几年间违建别墅数量又陆续增加到200余栋，但直至2014年在习总书记批示下当地政府才开展整治活动，统一协调各个部门开展违建别墅拆除工作。①又如秦岭北麓地区长期存在的非法挖沙采石现象，除经济利益的驱使以外，行政机关怠于履行监管职能也是导致该行为屡禁不止的原因之一。近日来，因对秦岭北麓河道非法采砂采石监管不力，渭南市多名行政人员被给予行政处分的报道，也从一个侧面折射出行政机关在自然环境保护方面存在不作为的现象。②

2.行政权力分散，各机关之间权责不明

现阶段，承担秦岭北麓地区自然生态环境保护职责的行政主体主要包括三方，即各县行业部门、乡镇（街道办）及市区县秦岭办。然而，多权责主体的设置使行政机关之间权属不明，不利于各机关积极

开展行政执法行为。以各县行业部门为例，各区县的农林局、环保局、国土资源局，以及各街道办、各区县秦岭办等均为有权机关，究竟由谁来主要负责，权责不明，容易出现相互推诿的情况。再加之秦岭北麓地域范围广袤，仅西安段沿线地区就涉及蓝田、长安、户县、周至等多个区县，各区县之间往往是各管一段，不仅不利于统一安排管理，对于一些区县交界处也失之监管。

3.常态化监管不足，行政处罚效果有限

从各个行政机关的处理方式来看，秦岭北麓地区缺乏常态化的监管。各行政机关在开展各类专项活动时，该地区自然生态环境能得到较为明显的恢复，但在专项活动结束后各种乱象往往又再次滋生。相关区县及执法部门的处罚方式也是重形式、轻效果；重罚款、轻处理，行政机关在巡查发现违法现象后，往往仅通过下发停工通知书、案件移交单或其他行政处罚命令的方式进行处理，缺乏后续执行监督问责机制，监管责任落实难以完全到位，导致行政处罚成为一纸空文，违法乱象在处罚后仍时有发生。

二、生态环境司法保护主体分析

通过前文分析不难看出，目前单纯依赖行政执法已不足以有效遏制各类环境污染行为。因此，近几年来我国加大了生态环境司法保护的力度，其中检察机关是我国开展生态环境司法保护的重要主体。

1.域外理论借鉴

从域外各国的相关规定来看，早在1970年，美国颁布的《清洁空气法》（Clean Air Act）中就设置了公民诉讼制度（citizen suits），该制度规定了广泛的原告范围，任何人均可针对空气污染行为提起环境侵权诉讼。结合各州的法律规定来看，其原告范围也包括一些行政机构以及检察官。陈冬：《美国环境公民诉讼研究》，中国人民大学出版社，2014年，第121页。作为发展中国家的代表，巴西在1981年颁布的《民事公益诉讼法》中规定，环境保护是一种公共利益，授权普通市民、符合规定的环保组织、检察机构和其他政府机构，可以代表受到损害的环境利益、消费者权益以及艺术、美学、历史和景观价值在法院提起民事公益诉讼。李挚萍：《环境公益保护视野下的巴西检察机构之环境司法》，《法学评论》2010年第3期。除此之外，在英国，总检察长可以作为公共利益的总体保护人，参与民事诉讼活动，对危害公共利益者可以提出告发人请求诉讼。刘佑生、石少侠主编：《社会主义法治理念与中国检察制度》，中国方正出版社，2007年，第417页。在日本，检察官也通常被认为是以公益代表者的形象出现在法庭上的，其职权更多体现在维护整个社会和国家的公共利益。孙乾、刘立宪主编：《检察理论研究综述1989-1999》，中国检察出版社，2000年，第344页。从上述域外的相关规定可以看出，检察机关作为公共利益维护者的身份已经得到了多数国家认可，而且以美国为代表的一些国家在法律及判例中明确确定了检察机关提起环境公益诉讼的主体地位，充分肯定了检察机关在自然生态环境保护中所具有的重要作用。

2.法律基础分析

在法律规定层面，很长一段时期内，我国检察机关对于自然生态环境保护的工作主要集中在刑事领域内，着重打击涉嫌环境犯罪案件，如走私废物罪、重大环境污染事故罪以及隐藏在环境污染背后的职务犯罪案件等等。为此，在2007年国家环保总局、公安部、最高人民检察院联合发布了《关于环境保护行政主管机关移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，意在促进行政机关与检察机关之间的有效联接，加大此类犯罪的打击力度。在民事领域，2012年我国《民事诉讼法》修改，首次在立法中確立了公益诉讼制度。公益诉讼制度的诞生为检察机关以民事、行政诉讼主体身份参与环境保护提供了前提条件。但理论界曾在较长一段时间内对民诉法55条中的“法律规定的机关”是否包含检察机关存在争议。有的学者认为根据《民事诉讼法》第55条规定，检察机关可以针对污染环境行为提起公益诉讼；翟建峰：《检察机关提起公益诉讼程序性问题探析》，《政法学刊》2010年第8期。但也有学者认为检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告。章礼明：《检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告》，《法学》2011年第6期。但随着对于公益诉讼制度探讨的逐渐深入，多数学者倾向于赞同检察机关应积极参与环境公益诉讼，并建议应从立法层面赋予其合法的主体身份地位。顺应这一理论研究现状，2015年12月16日最高人民检察院通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），规定人民检察院在履职过程中可以以原告身份提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，并规定了相应的诉前程序。至此，检察机关在民事、行政、刑事领域参与环境保护诉讼，均具有合法的依据。

三、检察机关参与生态环境保护的优势

1.检察机关较之行政机关更具积极主动性

行政机关作为自然环境保护的主体，由于其机构设置，执法力量较为分散。“执法主体多、各部门分割执法的多头分段式管理工作格局，容易导致工作衔接不到位，各部门相互扯皮推诿，执法手段软弱，执法权威性不足，难以实行协调高效的科学执法体系，导致很多破坏生态环境的违法犯罪行为无法得到查处和追究”。宋寒松：《当前环境保护和监管领域渎职犯罪特点、成因及对策——从检察机关法律监督的视角看》，《中国环境法治》2009年第6期。也有部分地方政府为追求经济效益而牺牲自然生态环境保护，对当地企业造成的环境污染视而不见，怠于行使职权，致使环境污染现象难以遏制。而我国检察机关从组织机构设置来看，力量更集中、更统一；从职责范围来看，检察机关对打击环境污染犯罪，维护自然生态环境更具积极主动性；从主体身份来看，检察机关较之其他行政部门更独立，更有利于抵御地方保护主义，以法律监督者的身份监督地方政府行为。

2.检察机关参与生态环境保护方式更具有多样性

根据现有法律及司法解释的相关规定，我国检察机关在刑事领域负责直接打击环境犯罪案件。根据《实施办法》的规定，检察机关还可通过诉前程序或提起公益诉讼的方式参与生态环境司法保护。在民事诉讼领域，首先，检察机关可通过诉前程序督促法律规定的机关或者建议有关组织提起民事公益诉讼；其次，在有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，人民检察院可以支持其起诉；再次，对于法律规定的机关及有关组织没有提起公益诉讼的，或者没有适合主体提起诉讼的案件，检察机关可作为原告提起公益诉讼。而在行政诉讼领域，检察机关可对违法行使职权或不作为的行政机关提出检察建议，对经诉前程序仍拒不纠正违法行为的行政机关，检察机关可以该行政机关为被告，提起行政公益诉讼。可见，在民事、行政领域，检察机关主要承担着监督者的身份，督促行政机关及有关组织积极保护自然生态环境；只有在必要的情况下对于“无人诉、不愿诉、不敢诉的公益案件，由检察机关担起来”。谢文英、王治国、郑博超：《对环境保护食品安全等提起公益诉讼 检察机关有独特优势大有可为》，《检察日报》2016年11月8日第4版。

3.检察机关参与更有利于全面处理各类案件

实践中，不少环境污染事件背后还隐藏着国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案件，在有些案件中还存在与渎职相关的贪污贿赂犯罪案件。根据最高人民检察院公开的数据，仅2015年，全国检察机关就查办生态环境领域贪污贿赂犯罪案件482件，渎职犯罪603人。王涵：《反渎职侦查在环境污染领域面临多重挑战》，《民主与法制时报》2016年5月5日第6版。这些环境污染事件往往造成影响大，危害后果严重，单纯依赖行政机关或公益组织难以充分深入开展案件调查。检察机关积极参与自然环境保护，更有助于全面处理环境污染事件，尽早发现环境污染事件中的贪贿犯罪、渎职犯罪案件线索，强化环境污染渎职犯罪的打击力度。

四、完善检察机关生态环境司法保护机制之建议

由于检察机关在刑事司法领域对于环境犯罪案件的规定较为成熟，因此，笔者在此主要从民事、行政领域探索检察机关生态环境司法保护机制的完善。

1.强化行政检察机关协作

從我国检察机关参与生态环境司法保护的方式来看，在民事及行政诉讼领域检察机关主要处于监督者的地位，通过提出检察建议、督促、支持相关机关、组织提起环境公益诉讼等方式，来推动各主体开展自然生态环境保护，只有在特定条件下才由检察机关作为原告提起公益诉讼。从目前实践中的数据来看，也基本肯定了检察机关的监督者身份。“报告显示，至2016年9月，各试点地区检察机关共在履行职责中发现公益案件线索2982件，办理公益诉讼案件1710件，其中办理诉前程序案件1668件、提起诉讼案件42件”。蒲晓磊：《试点检察机关办理公益诉讼案1710件》，《法制日报》2016年11月7日第2版。因此，要真正落实生态环境保护，避免检察机关的建议成为“橡皮图章”，就需要强化行政机关与检察机关的行政司法协作，加强两者之间的信息沟通与工作衔接。笔者认为，首先，政府部门应进一步完善行政执法与刑事司法衔接信息平台建设，相关行政部门应及时上传行政执法案件信息，保证信息共享机制公开化、透明化。其次，对于检察机关提出的检察建议，相关行政机关应给予高度重视，根据检察建议内容在一个月内及时开展各项整治工作，遏制环境污染案件所带来的侵害，并将处理情况及时向检察机关进行书面回复。再次，对于督促法律规定的机关提起公益诉讼的案件，检察机关也应加强与该机关的沟通联系，对于案件在办理过程中容易出现的问题，以及办案经验总结及时向该机关告知，确保行政机关提起民事公益诉讼的案件质量。

2.采取多样措施鼓励民众积极参与

目前，我国民众对于环境保护的认识，以及环境监管的参与度仍略显不足。特别是秦岭北麓沿线地区村民，受经济利益驱使，环境保护意识较为薄弱。笔者建议，检察机关可以考虑制定一系列措施来鼓励民众参与环境保护，提升公民环境保护意识，打造全社会共同维护自然生态环境的良好局势。首先，检察机关可定期开展环境保护法律法规普法宣传、环境污染典型案例宣传等形式多样的法律宣传活动，使民众认识到自然环境保护与其个人利益息息相关，提高民众积极参与环境保护的意识。其次，检察机关对群众举报、控告的线索应积极受理、认真查实，深入摸排可能存在的案件线索，充分发挥自身监督职能。最后，检察机关可以建立公众举报小额奖励制度。扩宽环境污染案件信息的来源渠道，弥补单靠行政机关及自身进行监管的人力资源缺口。

3.设立环境污染案件专项基金

环境污染案件在处理过程中，常常会涉及到环境污染情况鉴定以及环境恢复费用评估等问题。但目前，我国现有环境污染鉴定评估机构数量较少，环境污染鉴定费用较高，为公民个人以及公益组织提起环境公益诉讼带来一定经济压力。可以预见，检察机关在提起环境公益诉讼时，也将面临同样的问题。目前我国部分省、市已经开展此项工作，如福建、山东等省份均已设置生态环境修复基金。因此，应考虑在全国范围继续推进该专项基金的设置，专门用于支付污染损害鉴定费用及环境恢复评估费用。基金资金可通过企业募集、政府拨款以及环境污染案件赔偿等多种渠道汇集，并设置专门的审计人员负责审查基金项目经费使用情况。对于在环境污染诉讼案件中败诉的污染企业，应由其承担诉讼伊始所支付的鉴定评估费用，其所缴纳的赔偿或罚金，应通过一定的流转程序再汇入基金账户，确保资金的循环流动及合理利用。基金资金的使用应保证单独管理、专款专用，避免目前实践中存在的环境公益诉讼赔偿归于地方财政后“易进难出”的问题。

4.加强检察机关的人员配置及理论培养

目前，检察机关参与生态环境司法保护的主要部门为民事行政检察部门，根据案件的具体情况，还有可能涉及职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门，对于要提起公益诉讼的案件，还应经集体讨论形成意见。由于环境公益诉讼在我国仍处于试点摸索阶段，在案件实际处理过程中也缺乏详尽的法律规定及理论支撑。因此，要妥善处理环境污染案件，保证提起公益诉讼案件质量就应加强对检察机关的人员配置及专业理论水平的培养。而根据目前各地基层检察院的人员配置，民事行政检察科的人员配置一般仅为1～2人。因此，在出现较为复杂的环境污染案件时，仅依赖检察机关内部人员配置恐略显薄弱。因此，建议各地检察机关应遴选经验丰富的检察人员组成灵活多变的检察小组，共同对重大案件开展办案研究，保证案件处理的效率与质量，在成立检察小组时还可吸收专业鉴定人员及理论界学者参与，为案件处理提供理论支持。

作者单位：西北政法大学刑事法学院