内容提要 我国正在推进一带一路与新型城镇化战略，两大战略之间存在相互影响、相互促进的耦合关系。西部民族地区区域性中心城市匮乏、城市首位度突出、城市群发展滞后、城乡差距明显、城镇发展的生态承载能力低，对一带一路战略的推进形成掣肘，需结合新型城镇化战略进行适当调整。一是推动区域中心城市和节点城市的发育；二是促进边疆城市发展，构建合理的城镇体系；三是加强地方合作，促进城市群发展；四是以城乡统筹和生态文明为基础制定城镇规划；最后以民族融合为导向推进城镇建设。

关键词 民族地区 一带一路 新型城镇化 城市群

〔中图分类号〕F299.21 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2017）05-0077-07

一、一带一路与新型城镇化

2013年，我国提出了“一带一路”战略以扩大国际经济合作和促进国内区域均衡发展。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出以沿线中心城市为支撑共同打造新亚欧大陆桥等六大经济走廊，并根据“一带一路”走向明确我国城市发展的空间布局和功能定位。2014年，我国发布了《国家新型城镇化规划》，提出加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，规划同时强调要依托陆桥通道上的城市群和节点城市，构建丝绸之路经济带，推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区域大合作。2015 年 12 月召开的中央城市工作会议第一次系统阐述了新型城镇化中的“群”“带”关系。“群”是指城市群，即要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局；“带”是指“一带一路”、长江经济带等区域战略。会议强调要以“一带一路”建设、长江经济带发展为引领加快构建“两横三纵”城市化格局，为国家战略的推进提供支持。从现状看，与一带一路相适应的地方城镇化规划均得到国家的大力支持，有的甚至直接上升为国家战略。2015年，国务院批准设立云南滇中新区，打造我国面向南亚东南亚辐射中心的重要支点和西部地区新型城镇化综合试验区。2016年，《四川省新型城镇化规划》出炉，规划瞄准“一带一路”新布局，提出实施川南内江、宜宾、自贡、泸州四市一体化发展，促进川南经济区崛起。

作为典型的通道经济，城市是“一带一路”战略实施的主要空间平台和核心支撑体系，新型城镇化建设对于推进实施“一带一路”、长江经济带等国家重大战略，培育壮大西部地区的经济增长具有重要意义。长期以来，西部民族地区城镇化发展滞后，问

* 基金项目：国家社会科学基金项目“社会转型过程中城市社区建设与民族融合研究”（12CSH011）；2012年天津市教委社科重大项目“京津冀协同发展机制创新研究”

题颇多，成为阻碍社会经济发展的重要因素。李克强总理在提出新型城镇化战略时关注到这一问题，提出“我们是多民族、广疆域的国家，要研究如何打破这个规律，统筹规划、协调发展，让中西部百姓在家门口也能分享现代化”。《李克强之问：“胡焕庸线”怎么破？》，人民网，2014年11月28日，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1128/c1001-26113082.html.为保证“一带一路”战略的有效实施，国家层面频频出台支持地方城镇发展的财税、金融、投资贸易和交通运输政策，同时设立了国家丝路基金，重点投向城镇基础设施建设和公共服务设施等领域。“一带一路”在空间上强调向西开放，内蒙古、新疆、宁夏、广西、云南、贵州等西部少数民族地区的城市承担着重要的经济功能，乌鲁木齐、喀什、南宁等一些城市被定位为丝绸之路经济带节点城市、枢纽城市以及海上丝绸之路门户城市等，目前内蒙古北部地区、新疆西北地区、云南、广西南部地区的一些口岸城市已经成为国家重点开发开放实验区。可以说“一带一路”战略为西部民族地区的城镇化发展提供了千载难逢的机遇。同时，一带一路是新时期国家制定的一个大战略，“国家大战略是政府本着全局观念，为实现国家的根本目标而开发、动员、协调、使用和指导国家所有政治、军事、经济、技术、外交、思想文化和精神等资源的统筹规划和部署。”杜德斌：《“一带一路”：中华民族复兴的地缘大战略》，《地理研究》2015年第6期。因此，“一带一路”与新型城镇化战略是相互联系的一个整体，它们相互交叉、彼此融合、高度一致，“在政策理解和战略实施的过程中，要全面地把握其内在的联系，处理好彼此相互作用、相互促进和相互补充的关系。”蔡继明：《论国家四大区域发展战略的耦合》，《区域经济评论》2016年第4期。地方的城镇化需要建立起适应“一带一路”发展的理念和保障机制，需要充分利用“一带一路”战略机遇推进新型城镇化建设。对西部民族地区而言，更要加强两大战略的衔接和配合。从文献检索的情况看，已有研究分析了西部民族地区城镇化的发展特点以及新型城镇化进程中存在的问题，参见房冠辛：《新型城镇化的核心价值与民族地区新型城镇化发展路径》，《民族研究》2015年第1期；王平：《民族地区新型城镇化的路径与模式探究》，《民族研究》2014年第1期；孔祥利：《西部民族地區新型城镇化进程中地方政府职能的转变》，《陕西师范大学学报》2014年第1期。也关注到西部民族地区推进一带一路的重点和策略，比如建立“大湄公河流域经济圈”“中亚区域经济合作带”“缘西边境国际经济合作带”“跨亚欧经济合作区”“新（疆）-西（西伯利亚）地缘经济区”等。参见杨小兵等：《我国国际次区域经济合作研究》，经济科学出版社，2015年；宋泽楠：《“一带一路”背景下西南少数民族地区的开放型发展》，《广西民族研究》2015年第3期。但对一带一路与新型城镇化战略之间的有效融合与衔接缺乏深入探讨。在两大国家战略叠加的背景下，分析民族地区城镇化对一带一路战略的影响，探讨民族地区的城镇发展如何融入一带一路，将有助于促进一带一路战略的顺利推进，也有助于推动西部民族地区实现更高水平的城镇化。

二、西部民族地区城镇化发展及其对一带一路的掣肘

首先，城市竞争力弱，区域性中心城市匮乏。

一带一路战略的推进需要大量区域中心城市的支撑，因为“区际经济的发展，区际要素的流动依靠于一系列的网络系统，而这些网络的交叉点就是大大小小的城市。”江曼琦：《区际经济运行机制研究》，天津科学技术出版社，2000年，第112页。我国的城市发展极不均衡，建制市和5万人口以上的镇大多分布于东部丘陵和平原地带，表现为“低密高疏”的垂直分异和“东密西疏”的水平分异，西部民族地区城市密度低、人口少，经济发展水平低，呈现出“两低一少”的城镇化特点。从经济发展水平看，2015年综合经济竞争力指数排名中，民族地区城市普遍靠后。2015年中国一带一路最具竞争力城市前十名中，西部民族地区只有乌鲁木齐市上榜。一带一路最具竞争力城市指标体系包括区位优势指数、政策倾向指数、发展潜力指数、竞争优势指数在内的4项一级指标、11项二级指标、41项三级指标。具体排名参见中国城市竞争力研究会网站，http：//www.china-citynet.com/yjh/fyphb_show.asp？id=4854.由于人口和经济规模小，西部民族地区普遍缺少区域性中心城市。区域性中心城市是指在区域经济合作中能够发挥城镇链接和资源整合功能的特大城市和大城市，市区人口一般在300万以上，每年举辦博览会、贸易洽谈会等各种会展达到90～200次。目前西部民族地区市辖区人口超过300万的城市只有南宁市、昆明市和乌鲁木齐市，市辖区人口超过百万的城市也不多见。内蒙古满洲里作为中国最大的陆路口岸城市，是与俄罗斯、蒙古和中亚各国开展合作的主要枢纽，但人口规模不足40万，只是内蒙古自治区直辖的一个县级市。广西南部的东兴市每年进出口货物近百万吨，边贸总额在全国陆路口岸中排名第三，但其户籍人口只有14.8万。从空间分布上看，西部民族地区缺乏强有力的龙头城市。陕西省宝鸡市以东的经济带上城市发达，区域中心的集聚和辐射功能突出；甘肃省天水市以西的经济带上城市总体经济实力和对外联系功能较弱，次级区域中心的作用也不明显。李俊鹏：《构建丝绸之路经济带核心城市群研究》，《河南科学》2016年第3期。

其次，城镇发展不均衡，城市首位度突出。

城市首位度是运用首位城市与区域其他城市间的人口规模比例关系衡量城市结构合理与否的重要标准，其合理的阈值应小于2。由于地方发展资源有限，西部民族省份确立的发展重点大多是辖区内的省会等行政中心城市，比如国家级新区贵州贵安新区、云南滇中新区等均围绕贵阳、昆明等省会城市设置，这导致了经济资源和人口高度集中于行政中心城市。目前我国首位城市度偏高的区域主要集中在西部地区，比如新疆乌鲁木齐市人口规模（262.9万），排名第二的伊宁市人口规模（53.6万）与之相差4.9倍；青海西宁市现有城市人口120.47万人，排名第二的格尔木市仅有17.93万人，与之相差6.7倍。人口数据来源于《中国城市统计年鉴2014》，中国统计出版社，2014年。在一带一路中发挥重要节点功能和枢纽作用的边境城市、口岸城市的经济发展日益边缘化。据调查，新疆几乎所有的口岸城镇没有任何生产性支柱产业，一些口岸甚至不具备人员基本生活的条件。徐旭忠等：《各地争当向西开放核心：缺乏协调或致恶性竞争》，《瞭望新闻周刊》2015年3月30日。根据第六次人口普查数据，乌兰察布、呼伦贝尔、巴彦淖尔、个旧、崇左等13个民族地区边境地州市人口规模都有不同程度下降。这些城市均处于一带一路的重要通道上，但由于资源的大量流失，使他们无法发挥桥头堡的功能。

第三，地方合作水平低，城市群发展滞后。

城镇群是以一个或多个中心城市为核心，以综合交通网络为骨架，形成的具有紧密经济、社会联系的网状城镇地域组织。随着城市化快速推进，中国已形成长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝城市群等5大国家级城市群，正在形成以26个丝路城市为主体的丝绸之路城市群，如中原城市群、宁夏沿黄城市群、关中-天水城市群、天山北麓城市群等。目前长三角、珠三角、京津冀等已经形成了较为紧密的城市间合作关系，建立了长三角城市经济协调会、珠江三角洲城镇群城乡规划局局长联席会议、珠三角城市民族和宗教工作联席会议、珠江三角洲区域大气污染防治联席会议、京津冀市长联席会议、京津冀三地法院联席会议等有效的合作机制，推动了城市群的快速发展。数据显示，“长三角”“珠三角”“京津冀”三大城市群创造了全国36%的国民生产总值，成为带动区域经济增长的重要龙头。李正豪：《“十三五”重塑区域版图 经济带、城市群将成重点》，《中国经营报》2016年1月4日，D01版。自“十三五”规划以来，通过城市群推进经济合作和经济带的形成已经成为一种新的区域发展手段。在国内层面，诸多城市群规划已经被纳入到“一带一路”的战略统筹中。在国际层面，以发展边境城镇群和走廊城镇群促进跨境经济带的发展思路也越来越清晰。“十三五”规划提出重点培育中西部地区城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，促进以拉萨为中心、以喀什为中心的城市圈发展，建设内陆开放战略支撑带。城市群的发展需要资源的有效整合，需要地方政府推动城市间经济、文化和社会事务的协调与合作。“一个健康发展的城市群不能仅仅是单一的空间经济结构，不能仅是单一的经济共同体，而应是政治、文化、社会体系的高度融合。”马志强：《我国城市群的聚集方式和特色》，《测绘与空间地理信息》2006年第4期。但受行政区划和管理体制的制约，西部民族地区城镇关系不协调现象较为普遍，城市间缺乏有效的合作机制，目前只有丝路重镇经联会、陇海兰新地带市（州）长联席会以及乌鲁木齐、西宁、银川、兰州、西安联合成立西北五城市经济技术联席会，但这些合作并不是依托城市群而建立，因此合作较为松散，合作水平较低。目前城市群发育水平由东部地区向中部和西部地区逐渐降低，依次为长江三角洲城市群>珠江三角洲城市群>京津冀城市群>山东半岛城市群>辽东半岛城市群>成渝城市群>武汉城市群>中原城市群>环鄱阳湖城市群>海峡西岸城市群>长株潭城市群>哈大长城市群>江淮城市群>关中城市群>南北钦防城市群>呼包鄂城市群>晋中城市群>兰白西城市群>天山北坡城市群>滇中城市群>黔中城市群>酒嘉玉城市群>银川平原城市群。方创琳：《中国城市群形成发育的新格局与新趋向》，《地理科学》2011年第9期。

第四，城市经济实力不足，城乡差距明显。

除少数资源型城市外，中国经济水平较高的城市主要集中在长三角、珠三角和京津冀三大城镇密集区。据统计资料显示，中国所有地级以上城市GDP排名前100名中西部民族地区只有9座城市，且大多排名靠后（分别是36名鄂尔多斯市、40名包头市、45名昆明市、61名呼和浩特市、63名南宁市、74名乌鲁木齐市、84名柳州市、90名贵阳市、100名赤峰市）。柳建文：《新型城镇化背景下少数民族城镇化问题探索》，《西南民族大学学报》2013年第5期。由于城市经济实力不足，对乡村经济的带动作用非常薄弱。目前我国592个国家级贫困县中西部地区民族自治县就占224个，内蒙古、广西、宁夏、新疆的民族贫困县占比达100%。黄毅：《新型城镇化视角下民族地区反贫困问题研究》，《农村经济》2015年第6期。据不完全统计，广西边境地区大约有50万农村贫困人口，很多边民仍住在茅草房或残旧的土坯房里，主要靠政府救济，已经严重影响到中国与南亚及东南亚国家之间的经济合作。联合国最近发布的《大湄公河流域环境展望》指出，大湄公河流域的经济合作提高了中国广西、云南地区的生活水平，但经济增长却未惠及这一区域超过70%的农村人口，他们中的许多人直接依赖自然资源为生，已经导致日益严重的污染和土地退化，同时也增加了贫困和农村人口在面对自然灾害和社会分裂时的脆弱性。柳建文：《民族地区如何推进一带一路》，《贵州社会科学》2016年第9期。

第五，城镇发展的生态承载能力低下。

城镇化和城市群的发展需要考虑一系列区域环境阈值。其中区域生态承载力反映的是在不损害区域生产力的前提下，—个区域有限的资源能供养的某一种群的最大个体数；区域环境容量是指某一区域空间范围内的环境要素（大气、水体等）在一定的环境质量标准下所能容纳的污染物的最大排放量；城市群环境承受能力是指城市群所在区域的大气环境和水环境对城市群人口和社会经济发展所排放的废气、废水等污染物的吸纳和自净能力。方创琳：《中国城市群可持续发展理论与实践》，科学出版社，2010年，第93～94页。西部民族地区所处的青藏高原、黄土高原和蒙新高原生态环境极为脆弱。除广西属于中度生态环境脆弱区外，西藏、新疆、内蒙古、云南均属于强度生态环境脆弱区。这些地区可开发的资源较少，自然灾害发生率高，生态承载能力低，根据国务院2010年颁布的《主体功能区规划》，有20个限制开发和禁止开发的重点生态功能区分布在西部民族地区。从全国和各省份生态文明建设与新型城镇化发展的协调度来看，福建、浙江、广东等东部沿海地区在实现生态文明建设的同时，也推进了新型城镇化建设，呈现出生态文明建设与新型城镇化发展的优质协调状态。协调度得分较低的区域主要位于西藏、新疆、内蒙古、宁夏、青海等西部民族地区，这些地区受自然条件、人口分布等的影响，呈现出生态文明建设与新型城镇化发展的失调状态。熊曦：《生态文明建设与新型城镇化协调度测度研究》，《生态经济》2016年第3期。

综上，民族地区城市发展水平低、城市群发育迟缓、城乡发展差距明显、城市发展的生态压力大已经成为影响“一带一路”战略实施的突出矛盾。2015年底召开的“中央城市工作会议”提出要在“全国主体功能区规划”和“国家新型城镇化规划”的基础上，结合 “一带一路”建设，以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。会议还提出要在中西部地区培育发展一批城市群和区域性中心城市，促进边疆中心城市、口岸城市发展，同时加强创新合作机制建设，引领城市协同发展，形成城乡发展一体化的新格局。

三、西部民族地区应协调推进新型城镇化与一带一路

首先，推动区域中心城市和节点城市的发育。

随着一带一路的推进，我国的经济重心发生变化，国家正在重新设定和培育新的区域中心城市。根据 “一带一路”的部署，结合国家新型城镇化规划，商务部等十部门近日联合印发了《全国流通节点城市布局规划（2015-2020年）》，呼和浩特、南宁、贵阳、昆明、拉萨、西宁、银川、乌鲁木齐等入选“国家级流通节点城市”。包头、呼伦贝尔、鄂尔多斯、桂林、柳州、钦州、防城港、遵义、六盘水、曲靖、红河、海西、海东、石嘴山、喀什、伊犁、博尔塔拉、巴音郭楞、日喀则等19个地州市入选区域级流通节点城市。民族地区应加强城镇规划与国家政策的对接，充分利用这一政策平台加快建设区域性中心城市，同时重点支持有区位条件的边境口岸城镇和有产业、人口聚集条件的城镇成长为重要节点城市，以此带动城市群的发展。同时，民族地区需要通过产业战略的调整解决城市人口规模偏小的问题。在民族地区43个地级市中，有约74.4%的城市非生产性行业居首位，导致这些城市无法提供较多的就业岗位，缺少人口的吸纳能力。江曼琦：《民族地区城市经济发展的特点及对策研究》，《中央民族大学学报》2009年第5期。目前我国45个边境地州市盟中经济总量最高的内蒙古满洲里市年主营业务收入在2000萬元以上的工业企业有84个，而江苏省一个县级市昆山年主营业务收入在2000万元以上的工业企业有1926个，满洲里市只有昆山的4.4%。根据《中国城市统计年鉴2014》（中国统计出版社，2014年）相关数据计算得出。为推进企业参与一带一路战略，国家设立了400亿美元的丝绸之路基金和基础金为1000亿美元的亚洲基础设施投资银行，并对中西部地区保持倾斜，民族地区应借助这一政策平台加快培育和建设生产型企业，增强上述中心城市和节点城市对人口的吸纳能力。

其次，促进边疆城市发展，构建合理城镇体系。

城镇体系是指在一个相对完整的区域或国家以中心城市为核心，由一系列不同等级规模、不同职能分工、相互密切联系的城镇组成的系统，城镇体系内的城市有大有小，大的城市成为城镇体系的核心，小的城镇充当城市体系的基层。民族地区城镇化面临的一个困难是地域广阔、人口分散，难以形成聚集效应，进而影响到城市群的发展，因此需要重点发展大城市。但城市也不是越大越好，国际经验表明，资源过于集中容易产生“城市病”，“尤其是大城市或城市的过分扩张不仅导致经济的无效性，同时也引起社会的不公平。失衡会导致强烈而极端的移民潮以及发生社会动乱的可能性。”[美]彼得·尼茨坎普：《区域和城市经济学手册：区域经济学》，安虎森等译，经济科学出版社，2001年，第603页。因此，民族地区在推进区域中心城市的建设中需要促进辖区内大、中、小城市的合理搭配，避免人口和经济资源盲目向个别大城市集中。边疆城市是对外开放的重要门户，是发展边境贸易和跨国合作的重要平台。边境城市除城市对区域经济发展的一般性作用外，还具有一些特殊功能，包括沟通国内外经济联合、技术协作和商品流通方面的流转功能；作为生产基地和出口商品集散地的外贸功能；国际贸易中的资源导向和对国内经济发展引导的双重导向功能等。杨德颖主编：《中国边境贸易概论》，中国商业出版社，1992年，第37页。此外，西部边境地区面临一些涉及宗教及民族因素的社会政治风险，可能加大一带一路推进的难度。因此“一带一路”城市体系的发展在空间上不但要重视内陆地区，而且还需要有若干在地理、制度、经济、文化等方面具有一定特征的城市充当各种类型的节点，缓和来自各种风险的冲击，使“一带一路”战略能在各个地区有效整合和嫁接。孙久文：《“一带一路”战略的国际区域合作重点方向探讨》，《华南师范大学学报》2015年第5期。我国138个边境县（区、市）中109个在西部民族地区，其中广西的凭祥、东兴、龙州；云南的河口、景洪、婉盯、瑞丽；西藏的亚东；新疆的喀什、霍尔果斯、阿拉山口、阿勒泰、伊宁、阿克苏；内蒙古的二连浩特、额尔古纳、满洲里等城市的少数民族与邻国很多民族语言相通、文化相近，是防范社会风险、衔接内陆和边疆、推动“一带一路”的有利节点。根据国家卫计委的预测，“一带一路”战略的实施将促进边境贸易和人口聚集，影响人口分布格局。国家卫计委：《“一带一路”战略将影响人口分布》，《新京报》2015年7月9日，第3版。近日国务院又印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，提出建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制。西部民族地区应在城镇规划中加大对这些边境城市基础设施和公共服务设施的投入，吸引人口向边疆地区聚集，促进不同规模城镇的协调发展。同时，“一带一路”战略的推进使得城镇资源要素的配置开始超越了“本地”“本国”的范畴，进入到更广阔的国际资源配置空间，需要加强边疆城市的对外交往能力。城市对外交往能力包括城市的国际化程度、可持续发展程度、竞争力程度等。目前西部民族地区国际化程度最高的城市南宁排名第21

位。于宏源：《城市对外交往活力指数初步构建》，《公共外交季刊》2016年第2期。2013年丝绸之路经济带城市合作发展论坛上来自中国、中亚、西亚的8个国家24个城市达成了《丝绸之路经济带城市合作发展乌鲁木齐共识》，在科技、文化、教育、卫生及城市建设、货物通关等领域签署了5个合作意向书。《中国城市竞争力专题报告2015》指出随着“一带一路”的推进，“城市外交”已经从国家总体外交的补充发展为国家总体外交的重要途径；从城市自主开展对外交往的辅助地位上升为从属于国家总体外交战略规划顶层设计的“排头兵”和“主力军”地位。当前，“城市外交”进入宽领域、深层次、高水平、全方位的发展阶段。2015中欧城镇化伙伴关系论坛提出要把中欧城镇化合作融入“一带一路”建设，帮助中国城市提升其国际化水平。目前，广西与东盟国家缔结友好城市22对，其数量居中国各省区之首。丝绸之路经济带上的乌鲁木齐市与哈萨克斯坦的阿拉木图市、银川市与吉尔吉斯斯坦的比什凯克市结为友好城市关系。西部边疆城市应从国际视野出发，积极加强与国外城市的合作，促进资源跨境流动，提升城市的国际化程度和对外交往能力。20世纪70年代，墨西哥莫西卡利、华雷斯、新拉雷多等沿边城市积极开展与美国圣迭戈，圣安东尼奥等边境城市的合作，甚至建立了边界城市联盟，吸引了国内外大量投资。昔日落后的墨西哥北方边境城市目前己发展成为现代商业中心和国际大都会。我国西部的兰州-西宁地区、天山北坡地区等城镇密集地带与哈萨克斯坦、俄罗斯的“边境城镇带”相连，有助于跨境城镇群的发展。借鉴国际经验，在合作较为成熟的基础上，西部民族地区边境城镇也可以尝试建立跨境城市群。

第三，加强地方合作，促进城市群的发展。

由于发展资源有限，民族地区往往通过抢资源、抢政策的方式来推动经济发展，导致了地方之间的恶性竞争现象和区域经济一体化程度低下，已经使民族地区的城镇化和经济发展陷入“空间受限、潜力受阻、资源有限”的困境。一带一路战略强调地方之间的“互联互通”与资源要素流通渠道的建立，实质上是推动地方城镇化发展方式的变革与发展空间的扩大。《国家新型城镇化规划》提出“以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。重点探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。”目前广西提出建设以南宁为中心的北海城市群，包括桂林与贺州在内的桂北城镇群、以柳州为重心的桂中城镇群和以梧州为核心的桂东南城镇群，宁夏提出以银川、青铜峡为中心建设沿黄城市群，青海提出以西宁、兰州为核心建设西兰城市群，云南提出以昆明为中心建设滇中城市群等，但这些计划大多停留在规划阶段，还没有形成有力的推动机制。为推动省内城市群的发展，云南在“滇中经济区规划建设协调领导小组”的架构下成立了负责实施《滇中城市群规划》的实体性机构“滇中城市群规划管理办公室”，隶属省住房和城乡建设厅，但其级别过低，很难协调昆明、曲靖、玉溪、楚雄等地州市之间的利益关系。另一方面，由于我国宪法和地方组织法中关于政府合作的具体规定和条例几乎是空白，这使得跨省区城市群政府间的合作缺乏法制保障。民族地区需要建立省级层面的实体机构或职能部门推进省内的城市合作；国家需要制定区域性专项法律法规推进跨省的城市间合作。十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件。这一制度设计主要针对司法判决中的地方保护主义，但也可被用来协调跨区域地方政府在合作中的利益纠纷。日前，京津冀三地法院联席会议机制建立，以破除地方合作中的利益藩篱。该机制尝试建立区域性纠纷解决中心，对京津冀城市协同发展中关系到公共政策落实、民生保护等案件可以就地立案、开庭、调处和宣判。

第四，以城乡统筹和生态文明为基础制定城镇规划。

新型城镇化要求促进城乡发展一体化、公共服务一体化和生态环境保护一体化。按第六次人口普查数据，少数民族的城镇化率仅为32.84%，其中东乡、傈僳、布朗、拉祜等27个民族城镇化率在30%以下，最低的傈僳族人口城镇化率只有10.76%。由于语言、宗教和其他文化习俗，部分少数民族进城的意愿很低，表现出固守田园的特征，一些以游牧为生的民族还未形成定居意识。从人口分布看，中国的族群型贫困特征突出。目前国家划定的14个集中连片特困地区中有9个属于少数民族聚集区，这些区域也是“一带一路”实施的重要地域空间，因此西部民族地区推进区域中心城市、节点城市和城市群的建设均要关注“人的城镇化”问题，防止少数民族发展的边缘化。“从历史上看，人口结构的变化与西北古丝绸之路沿线串珠状城市群的兴衰互为表里。在当代的一带一路战略推进中，其重要载体或依托仍是沿线城市点、带、群的建设，而在这种城镇化的建设中应着眼于人，坚持以人为本的新型城镇化建设理路。”秦开凤：《空间生产视阈下丝绸之路的历史审视与现实启示》，《山东社会科学》2016年第3期。同时，要坚持用生态发展的理念支撑城镇化的发展。中国快速城镇化进程导致了日益严峻的环境问题。研究表明，未来中國城镇化水平每提高1%所消耗的能源将达到20135万吨标准煤，生态超载指数将高达5.68。方创琳：《特大城市群地区城镇化与生态环境交互藕合效应解析的理论框架及技术路径》，《地理学报》2016年第4期。新型城镇化规划要求“完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，实行最严格的生态环境保护制度，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式”。生态城市强调技术与自然的充分融合，物质、能量的高效利用，是一种理想的城市化模式。生态城市规划的五项原则包括生态保护战略、生态基础设施建设、居民的生活标准、历史文化的传承以及将自然融入城市建设。推进新型城镇化还需要“发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间”。目前，湖北已经提出以“荆楚文化走廊”为纽带打造城市群和城市文化生态圈的建设思路。湖北省社会科学院楚文化研究所课题组：《荆楚文化与湖北城市群文化生态圈建设研究》，《江汉论坛》2004年第6期。西部民族地区人文资源储量丰富，热贡艺术、羌年等14项少数民族文化遗产已入选了联合国教科文组织非遗项目，515项少数民族文化项目入选国家级非遗名录。热贡文化、羌族文化、黔东南民族文化等7个国家级文化生态保护实验区均位于西部民族地区。民族地区的城镇规划要考虑到区域的生态承载能力，发展符合民族文化特点的城市和城市群。比如，云南迪庆、西藏昌都、青海玉树共处“香格里拉”区域文化圈，可以联合打造“香格里拉文化城市群”。对民族地区而言，梳理人文资源，处理好民族传统文化与城镇化之间的关系，建设生态城市和文化型城市群是推进一带一路的重要内容。

最后，以民族融合为导向推进城镇建设。

民族地区的城市化受文化、传统习俗等诸多因素影响，具有特殊性。少数民族大量迁入城市并不能达到预期的效果，反而带来社会排斥、文化冲突等问题，可能成为“一带一路”战略实施过程中的隐性风险。“一带一路”建设中，社会认同是不同民族之间和谐共处的基本纽带，要采取有力措施减少民族之间因文化、习俗、观念等差异在交往中产生矛盾和误会，以民族融合的方式增进社会认同。张军：《“一带一路”治理西北民族地区社会稳定的机遇、挑战及应对》，《西北民族大学学报》2016年第5期。另一方面，城市发展中重视人文关爱因素将是民族地区避免“城市病”的重要防疫系统。“城市群的规划和发展的着眼点是人而不是物，是生活在这一地区的人群；大都市群也不光是建筑群和公路、产业的集聚，而是将之作为经济社会平衡发展的承载体，体现一种文化，一种生活方式和理念，让它在可持续发展中发挥更大的辐射效应。”朱易安：《城市群发展中的环境友好和人文关爱》，《双三角论坛：国际大都市群理论与中国当代城市发展研讨会论文集》，上海师范大学，2006年。从城市发展史看，城市建设具有技术建构和社会建构两个层面，中国的城市化发展主要强调了技术建构，在一定程度上忽略了城市群的社会属性和“人”的重要性，由此导致了一系列社会问题和矛盾。为此，《新型城镇化规划》提出“注重人文城市建设意义深远”。在民族地区，城市规划应注重不同群体间社会关系的构建，在推进城市群的发展中促进不同民族间的文化交流和社会融合。比如，宁夏沿黄城市群辐射内蒙古、陕西和甘肃毗邻地区，将促进回族、汉族和蒙古族之间的交流。从实践中看，随着一带一路战略的推进，各民族的迁徙频率明显增加。第六次人口普查数据显示，银川市汉族人口增长了44.74%，其他少数民族人口增长了35.71%。为实现“一带一路”战略与新型城镇化的协同发展，西部民族地区的城市亟需建立起有效的民族融合机制。

作者单位：南开大学周恩来政府管理学院

责任编辑：秦开凤