张素凤

(安徽师范大学 法学院, 安徽 芜湖 241008)

新时期我国社会救助面临的问题、不适及应对
——由贵州毕节留守儿童自杀事件引发的思考*

张素凤

(安徽师范大学 法学院, 安徽 芜湖 241008)

党的十八大以后，我国进入了改革发展的新时期，新时期的社会发展使命和新出现的贫困现象，对我国的社会救助提出了前所未有的挑战。贵州毕节留守儿童自杀事件则反映了我国的社会救助理念没有实现由消极救助向积极救助的转变、救助工作缺乏立法支撑和强制、救助方式单一、救助部门之间缺乏管理、协调和沟通、农村基层救助力量薄弱等诸多问题。为应对挑战与不适，我国的社会救助应在立法、理念、方法、管理、队伍建设方面加以改进和完善，以充分发挥社会救助作为社会保障的最后一道防护线和安全网的作用。

社会救助；新时期；救助理念；救助方式；精神贫困

据新华网报道，2015年6月9日晚，贵州省毕节市七星关区田坎乡的4名留守儿童在家中死亡。这四名儿童是一兄三妹，最大的哥哥13岁，最小的妹妹才5岁。警方的调查结论是集体喝农药自杀。这起悲剧缘何发生？据有关部门和记者事后调查，虽然处于贫困地区，但4兄妹并不缺少吃、穿，他们的悲剧的主因，是缺少关心和爱护。这些孩子在成长的过程中，没有父母相伴，他们是留守儿童。由于父母长年不在身边，情感需求长期得不到满足，出现了孤独、自责、敏感等心理问题。敏感的内心让他们陷在孤独中无法自拔，最终形成恶性循环，导致悲剧发生。[1]

这起事件的发生与我国当前的社会救助制度不健全不无关系，它折射出了我国社会救助制度目前还存在着救助理念没实现由消极救助向积极救助的转变、救助工作缺乏立法支撑和强制、救助方式单一、救助部门之间缺乏管理、协调和沟通、农村基层救助力量薄弱等诸多问题，这和我国新时期的社会发展规划和建设和谐社会的要求还有差距，因此，必须加以改革和完善。

一、新时期我国社会救助面临的新问题

(一)新时期对社会救助提出了更高的要求

十八大之后，“和谐”成了我国社会主义核心价值观之一。它既是我们当今社会发展的主旋律，也是社会主义现代化国家在社会建设领域的价值诉求。而要实现这样的社会发展目标和价值诉求，国家就必须建立健全扶贫机制，建立完善的社会救助体系。为此，中共十八届四中全会通过的《依法治国若干重大问题决定》提出：“要全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。建设完备的法律服务体系，完善法律援助制度、救济救助机制，继续做好改善和保障民生特别是帮扶困难群众工作，继续做好保持社会和谐稳定工作。”《十八届五中全会报告》又提出了要“实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭，实现农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，全面建成小康社会新的目标要求”。《十三五规划纲要》则规划了全力实施脱贫攻坚、推进精准扶贫精准脱贫、完善脱贫攻坚支撑体系的具体目标和步骤。《十三五规划纲要》和《2016年政府工作报告》都同时提出，要统筹推进城乡社会救助体系建设，加强社会救助制度与其他社会保障制度、专项救助与低保救助的统筹衔接。构建综合救助工作格局，丰富救助服务内容，合理提高救助标准，落实临时救助、特困人员救助供养等制度，织密织牢社会保障安全网，使困难群众遇急有助、遇困有帮，让社会充满关爱和温暖。

此外，《社会救助法》也被列入了十一届人大立法规划。这样的社会发展形势给我们的社会救助工作提出了更高要求，也提供了新的发展机遇。因为，要实现这样的目标，我国的社会救助就必须在政策设计、制度安排、机制程序、经办服务、立法形势与内容等方面继续完善和创新，从而提升社会救助综合效益，夯实社会救助安全网基础。

(二)新时期贫困群体的范围和数量在扩大

过去30多年间，我国在反贫困方面取得了很大成就，但在新时期，贫困问题仍然是我国发展进程中客观存在的重大现实问题，而且在新时期，贫困群体还出现了以下变化：第一，老龄化问题越来越严重。目前，中国已经成为世界上老年人口最多的国家，也是人口老龄化发展速度最快的国家之一。据联合国统计，到21世纪中期，中国将有近5亿人口超过60岁，而这个数字将超过美国人口总数。中国老龄化的主要特征是增速快、规模大，但与其他国家不同的是“未富先老”，这使得我国老年贫困人口数量也大幅度上升。第二，留守儿童数量有增无减。2015年5月9日，全国妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》指出，我国农村留守儿童数量超过6 000万，总体规模扩大。[2]据调查，农村的很多留守儿童存在着经济、信息、教育、精神方面的贫困问题，急需社会救助。第三，失地农民越来越多。随着我国城市化进程的不断加快，农村土地被大面积征用，失地农民的数量急剧上升，失地农民问题成为我国必须要面对的一个新的问题。第四，失独群体规模扩大。独生子女政策的实施及意外事件的发生使得我国的失独群体规模扩大，据全国老龄办发布的《中国老龄事业发展报告(2013)》显示，2012年，中国失独家庭已超百万个，每年新增7.6万个失独家庭。[3]目前，绝大多数失独群体生活困难，精神上没有寄托。第五，城镇贫困职工增加。最近两年我国经济发展增速放缓，导致城镇失业人口增加。这部分群体由于失业，丧失了谋得主要经济收入和福利的物质生产条件，没有自我支配的任何生产要素，也就无法独自挣脱贫困的桎梏。[4]10此外，其他贫困群体的数量也在增加，如留守妇女、留守老人、流动人口、艾滋病感染者等。

(三)新时期的贫困出现了新的特点

在新时期，我国的贫困问题还出现了以下新的特点：第一，精神贫困问题成为越来越严重的社会问题。随着经济的快速发展和物质资料的累积富足，我国已基本解决了温饱问题，也即物质贫困已基本得到缓解，但又出现了新的贫困问题——精神贫困。很多人精神文化生活匮乏，公益责任和互助意识弱化，对社会公平的认可度偏低、不安全感与焦虑情绪蔓延。第二，贫困人口的代际传递现象相对上升。由于城乡之间、区域之间发展失衡，收入分配领域与一些制度安排存在着不公与失范，导致当今社会在一定程度上出现了一种强者愈强、弱者恒弱的现象，一些城乡低收入家庭在教育、就业、收入、发展机会等方面处于越来越不利的地位，从而产生了贫困的代际传递问题。[5]48第三，区域之间、城乡贫困差距进一步拉大。由于受城乡二元经济结构发展的制约，中国社会经济在取得快速发展的同时，社会贫富分化进一步加大，尤其是区域差距、城乡差距不断拉大成为中国经济的典型特征。[6]

综上所述，新时期的社会发展使命对我国的社会救助提出了更高要求，社会救助对象范围和规模的扩大使得我们的社会救助面临更大的挑战，贫富的代际传递现象、贫富差距问题必须引起我国高度重视，国家的反贫困战略不仅要继续向物质贫困宣战，同时还要向精神贫困宣战。

二、新时期社会救助存在的不适

(一)救助理念还没实现由消极救助向积极救助的转变

长期以来，我国的社会救助立法、救助项目的设置、救助工作的开展都呈现出应急性、被动性、滞后性，还没能实现由消极救助向积极救助的转变。首先，就立法来说，我国没有制定统一的《社会救助法》，社会救助主要依靠单项的行政法规和地方性法规对其进行调整，这使得我国的社会救助规范体系呈现出非常鲜明的“碎片化”特征。而且，过度依赖地方立法，使得各地各级法律规范矛盾重重。[7]75其次，救助项目的设置，也体现了我国一直以来的“头痛医头、脚痛医脚”的被动局面。如，2003年孙志刚事件发生以后，我国才想到了要制定《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，2008年前后，我国接连遭遇几次重特大自然灾害以后，才有了《自然灾害救助条例》的出台，其他救助制度如医疗救助、特困人员救助的确立也是如此，类似的地方性规定更是多达100多种。这容易造成救助项目间的重合和交叉，新增加的救助项目不能与已有救助项目有效衔接等问题。如，农村五保供养与其他农村救助制度不能有效衔接，医疗救助和“新农合”，也存在衔接断层和错位等现象。最后，救助工作的开展更是显得被动和滞后。贵州毕节留守儿童自杀事件发生以后，毕节市委和七星关区委启动了责任追究机制，追究了该事件中负有相关责任的责任人员，基层人民政府也开始对留守儿童和空巢老人进行拉网式排查，排查出来之后这些人全部由基层政府的干部职工实行“挂帮”。试想，这些工作如果开展在前面，也许可以避免悲剧的发生。

(二)救助工作缺乏立法强制和保障

我国当前社会救助立法虽然数量多，但效力普遍不高。2008年国务院法制办将《中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)》全文公布，征求社会各界意见，但时至今日，统一的《社会救助法》仍未正式出台。2014年5月，国务院虽然公布了《社会救助暂行办法》，但这只是一个行政法规，效力层次较低，内容也不够具体和完善。如，《社会救助暂行办法》中虽然有“监督管理”和“法律责任”的专章规定，但有关承担法律责任的情形及形式的规定都非常简单。其中，承担法律责任的情形比较少，只规定了直接负责的主管人员和其他直接责任人员在救助中的违法行为及截留、挤占、挪用、私分、骗取社会救助资金、物资等情况，而没有规定救助机构救助不力、监管机构监管不力等应当承担责任的情形。此外，承担法律责任的形式也比较单一，主要是行政责任，对刑事责任的规定比较模糊、笼统。没有一部内容相对完善、效力层次较高的专门法律做保障，我国的社会救助工作很难有力推进和发展，也不符合建设法治国家的目标与要求。《社会救助暂行办法》自2014年5月1日起施行，至2015年6月贵州毕节留守儿童自杀事件发生时已经施行一年多了，这种监管不力、救助不力的情况依然存在，这说明我国的《社会救助暂行办法》由于效力层次低而并没有得到很好地宣传、普及和遵守，亦或是其“监督管理”和“法律责任”的规定不够完善而没有很强的威慑力。

(三)救助方式单一

目前，人们对贫困的认识仍主要是“收入贫困”“物质贫困”。在这种认识的影响下，我国的社会救助制度在救助项目设计上就仍是以向贫困群体提供现金援助的最低生活保障制度。虽然近几年开始认识到健康、教育状况对贫困的影响并出台了医疗、教育等专项救助制度，但制度覆盖面很窄，保障严重不足，效果有限。实际上，“最低生活保障”属于一种“下游干预”措施，其背后暗含的是一种事后补偿的价值理念，这种理念带有一定的消极性，是贫困问题出现后的被动补救，并不能切断贫困产生的链条，也无法促进人力资本的发展。[8]86贵州毕节留守儿童自杀事件中的贫困家庭，早在2012年就享受到了“低保”待遇，父亲和大儿子事实上每个人每个季度都可以领到425元的低保金，到2014年，低保金又上调到每季度531元。事发时，警方发现，这个家庭银行卡中的低保金，累计约3 500元。除了3 000多元钱的存款，家中还有一千多斤的玉米，五十多斤腊肉，有两头一百多斤的猪。[9]这样的物质条件虽然称不上是富足，但是还没有到无法生存的地步。最低生活保障制度虽然解决了他们的物质贫困问题，但留守孩子们因缺失父母关爱的孤独、敏感等“精神贫困”没有引起当地政府和教育部门的重视和救助，以致导致悲剧事件的发生。因此，单一金钱或物质救助的方式由于忽视了对被救助者的心理疏导、能力建设等具有发展性特征的内容，使得这种救助方式最终无法解决“贫困的代际转移”问题，也无法救助贫困者的“精神贫困”。

(四)救助部门之间缺乏管理、沟通和协调

目前，我国的社会救助工作主要由民政部门、人力资源和社会保障部门、卫生部门、住房和城乡建设部门、财政部门等多个部门负责，没有统一的管理机构，救助管理处于政出多门、多头监管状态。在救助工作运行过程中，各部门之间职能分散、条块分割的问题仍然十分突出，各部门各自开展救助工作，缺乏统一管理和协调、沟通，这极易产生救助工作的多部门同时管理或互相推诿而无人管理现象，导致救助的重复或遗漏，从而最终影响社会救助效果。在贵州毕节留守儿童自杀事件中，对该家庭进行救助的部门和人员有当地乡政府、村干部和教育部门及孩子所在学校的老师，但由于缺乏统一管理，当地政府只是对该家庭给予了最低生活保障救助和安排一名村干部经常去看看，当地教育部门只是安排一名老师定期家访。实际工作中，两个救助部门和救助人员之间没有对该家庭的困难情况进行交流和沟通，所以，不能摸清和全面了解这些留守儿童的生活状况、思想状况，因此，也就不能真正开展实质性的有针对性的救助工作。

(五)农村基层社会救助力量薄弱

改革开放以来，我国提供社会救助的主体在逐步发展，相对实现了多元化。除了民政部门之外，慈善机构、扶贫机构、社会福利机构、社会救助团体等非政府组织和社会成员也是我国社会救助主体的组成部分。但这只是针对城市而言，在农村地区，社会救助机构依然单一，救助力量薄弱。首先，在农村，没有专门设立的慈善机构、扶贫机构、社会福利机构等，社会救助团体更是无从谈起，主要社会救助工作是由民政、卫生和教育部门承担。其次，农村基层救助机构人员有限，素质不高。作为主管救助工作的民政，名义上是一个部门，实际上也就是1～2名民政助理，再加上各个村的村委会主任和委员。据调研，大多数农村乡镇低保办公室人员只有 1～2 名，有的还是兼职工作。[10]2而且他们大多没有受过正规的培训和指导，管理能力不足，专业化服务水平也比较低。最后，农村基层救助机构缺乏人员编制，工作经费也严重不足。所有这些问题导致农村的社会救助部门和人员很难积极、主动地调查、了解救助对象的实际情况和需要，从而无法有效开展专业的社会救助工作。在贵州毕节留守儿童自杀事件中，对那几个无父母看护的孩子，当地有关部门只是安排村干部和一名教师定期“家访”，当村干部和教师家访无法进入其家门时，他们也就作罢。试想，如果政府能早些发现那样高风险的家庭，并安排专门的机构负责和专业的救助人员及时提供帮助和专业救助，这些留守孩子也许不会选择轻生。

三、新时期解决社会救助面临问题与不适的建议

(一)确立积极的救助理念，由被动救助向主动救助转变

随着现代社会的发展，社会救助普遍被认为是公民的一项基本权利，贫困群体享受社会救助不是一种耻辱，而是其享受公民基本权利的体现，对贫困群体进行社会救助，不是政府的恩惠和施舍，而是政府的义务和责任。因此，政府应该确立积极的救助理念，为贫困群体提供积极主动的社会救助。首先，政府应该组织专业的、专门的调查和研究团队，全面调查和了解我国目前贫困群体的贫困现状，探访、了解其他国家在社会救助方面的先进理念和有益做法，然后结合我国的国情进行深入研究，从而为制定统一的《社会救助法》做好前期准备工作。其次，救助项目和救助内容的设置要有系统性、前瞻性，不能还总是处于“头痛医头、脚痛医脚”的被动局面。《社会救助暂行办法》已经设置了最低生活保障、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、特困人员供养等救助项目，数量已经不少了，但还不够，如贫困群体若想申请司法援助，就还必须依据其他法律法规，这说明作为集中、统一规定救助工作的《社会救助暂行办法》还是不够全面，而且，很多救助的内容也不具体。如《社会救助暂行办法》第九章虽然规定了临时救助，但第49条又规定：“临时救助的具体事项、标准，由县级以上地方人民政府确定、公布。”这样的被动局面亟待改进。最后，救助部门和救助人员也要确立积极的救助理念，要多做调查、了解工作，要全面掌握本地区贫困人员的贫困现状、贫困原因，然后开展有针对性的专业救助。把调查、救助工作做在前面，远比出了问题以后进行事后追责的效果好得多。

(二)制定统一的《社会救助法》，为救助工作提供立法支撑和制度保障

“我国应尽快制定《社会救助法》，对社会救助工作进行统一规范”，这样的呼声已经出现很多年了，但时至今日，社会救助立法仍然处于立法规划阶段，与西方发达国家相比，我国的社会救助立法已经落后几十年了。联邦德国于1961年就制定了《联邦社会救助法》，确立了社会救助的制度框架。英国1948年通过了《国民救助法》，建立了现代社会救助制度。[11]97因此，为解决目前我国社会救助中存在的一些问题、实现十八届三中、四中全会提出的依法治国的社会发展目标，对我国的社会救助制度进行统一立法已迫在眉睫。为此，首先，要对现有的社会救助方面的单行法规进行清理。通过清理，对内容不完善的加以修改补充，对已经过时的加以废止，对急需建立起来的尽快制定。其次，在立法技术上，要注意立法由地方向中央、由分散向相对集中、由行政立法向人大立法发展。为此，应该由全国人大常委会制定颁布统一的《社会救助法》。就内容而言，《社会救助法》的框架体系应包括社会救助的指导思想、基本原则、救助对象、救助项目及程序、救助标准、救助资金及管理、法律责任等章节。修订时，尤其要注意明确政府的救助责任，强化、细化违法的法律责任以及监督管理等。

制定一部统一的《社会救助法》，一方面可以借修法之际对我国的社会救助进行改革和顶层设计、统筹规划，建立科学的、一体化的社会救助法律体系，为我国的社会救助工作提供制度保障；另一方面，可以借此进一步提高制度的权威性和社会影响力，让政府、公民和社会各界知晓社会救助制度的内容，[11]从而增强社会救助制度实施的效果。

(三)正确认识贫困原因的转变，设立多元化的救助方式

如前所述，我国的贫困问题已经从单纯的“物质贫困”转向“精神贫困”，即贫困问题也呈现出多元化和代际转移的新趋势。[12]36因此，构建新时期的社会救助制度就要求我们必须改变对贫困类型及原因的传统认识，设立多元化的救助方式，综合运用现金支付、实物发放、心理救助、权利救助、能力建设等多元化的救助方式，最终实现社会救助济贫、服务和平权的三大功能。[13]59我国目前实践中运用得最多的救助方式是现金支付和实物发放，如最低生活保障、灾害救助等，权利救助、能力建设也已设立和实施，如司法救助、教育救助、就业援助等，但心理援助这种救助方式还没有真正被重视和设立，为更好地解决“精神贫困”和贫困的代际转移问题，我国必须增设这种救助方式。对于孤独、寂寞，缺少关爱，对他人、社会充满敌意、排斥，或面临巨大精神压力的救助对象，救助部门应安排专门的心理工作人员对其进行心理援助，具体救助方法是给救助对象提供社会陪伴、心理疏导。通过社会陪伴和倾听，救助者可以了解救助对象的问题与需求，诊断问题的严重性，辨别问题产生的原因，然后利用专业知识进行心理疏导，或联合其他公共机构，如公安、妇联、精神病院等提供联合救助，帮助救助对象缓解孤独与恐慌心理，减轻思想压力，摒弃仇视情绪，帮助他们树立克服困难的信心，增强人际互动与自助能力，恢复社会认同感、归属感和责任感。

(四)完善社会救助管理体制，加强救助部门之间的协调和沟通

新时期的社会救助制度必须有一套科学完善的管理体制作配套。高效率的管理体制是社会救助制度高效率运行的重要保障。作为一个公共管理事项，社会救助制度的管理比一般的企业管理更加复杂。[14]20我国过去的救助规模相对较小，可以依托民政部门和社区去管理。现在社会救助的对象范围越来越宽，救助项目越来越多，整个社会救助的体系规模越来越大，因此，建立科学有效的管理体系也就越来越重要。针对我国目前社会救助过程出现的问题，其管理体制应从以下两个方面完善：第一，建立一个专业的、统一的救助管理机构。我国的社会救助一直以来实行的是“政府领导、民政主管、部门协作、社会参与”的管理体制，也即一直是由政府在承担着社会救助的管理职责。社会救助虽然主要是政府的责任，但政府在社会救助中承担的主要职责应是救助政策制定、救助资金筹措等，救助管理工作应该由单独设立的专业化的救助管理机构承担。这个管理机构由政府负责组建，其成员可以吸纳其他各种社会力量参与，并配备合格的专业救助人员，这样一方面可以把政府部门从社会救助日常事务中解脱出来，实现政事分开，另一方面，也可以避免再出现社会救助多头管理或无人管理的局面。第二，优化社会救助机构之间的内部管理，加强救助部门之间的协调和沟通，以解决社会救助多头管理、政出多门的问题。我国社会救助涉及民政、人保、卫生、教育、财政、审计、城市建设等多个政府部门，因此，这些部门之间要建立一种协调、沟通机制，建立数字化管理平台及信息共享机制，加强联系与交流。

(五)加强农村基层社会救助工作队伍建设，提高农村社会救助的水平

为给农村的贫困对象提供更好的社会救助，提高农村社会救助的水平，缩小城乡在社会救助方面的差异，加强农村基层的社会救助工作队伍建设尤为必要。为此，一要设立一个专门的社会救助组织。设立一个专门的社会救助组织就可以解决农村救助机构相对较少、无其他社会组织参与、专业救助人员少且救助水平较低等一系列问题，而且还可以更全面地掌握所在辖区的救助信息，协调、配合民政、卫生、教育等部门的救助工作。二要在乡政府、村委会配置专业的社会救助人员，以解决农村基层救助机构人员有限，素质不高的问题。这可以通过两个方面来解决：一方面，省编制办可以考虑每年给民政系统招考公务员的名额若干，招考对象专业限制在社会保障、社会工作两个方向上，招录的公务员一律到基层民政系统工作。[10]5另一方面，要发挥民间组织在社会救助工作中的作用，鼓励、号召一些慈善人士、志愿者到农村基层提供社会救助服务。三要加大救助工作人员的培训，要定期对乡镇社会救助人员进行政治理论、有关业务知识和能力的培训，给予相应的业务指导，以提高基层人员的整体素质和能力。四要加大对农村社会救助工作的财政投入。增加的财政投入，除了用于提高农村的社会救助标准以外，还要用于增加社会救助专项工作经费、基层救助人员的工资待遇等，这样才能提高农村救助工作人员的积极性，保证农村救助工作的有效运转。

[1] 韩攀.新华视点：贵州毕节4名儿童集体喝农药自杀事件调查 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2015-06/11/c_127906281.htm.

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[9] 佚名.贵州留守儿童自杀事件调查[EB/OL].http://www.s1979.com/young/jinrishidian/201506/18.

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(责任编校：杨 睿)

The Problems, Discomfort and Countermeasures of China’s Social Assistance in the New Period—Thinking from the Suicide of the Left behind Children in Bijie of Guizhou

ZHANG Su-feng

(SchoolofLaw,AnhuiNormalUniversity,AnhuiWuhu241008,China)

After the Eighteenth Meeting of Communist Party of China, China enters into the new period of reform and development, the mission in the social development of the new period and the new poverty challenge China’s social assistance unprecedentedly.The left behind children’s suicide incident at Bijie of Guizhou reflects that China’s social assistance still has such problems as the concept of relief still in the transition from negative to positive relief, the lacks of legislation support and compelling in relief work, simple relief way, the lack of management, coordination and communication among relief departments, weak rural grassroots relief force, and so on.In order to meet the challenge and to change the discomfort, China’s social assistance should improve and perfect the legislation, the idea, the method, the management and the team construction for social relief, so as to give full play in the social assistance as the last line of social security and in the role of the safety net.

social assistance; new period; relief concept; relief method; spiritual poverty

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.01.012

2016-04-26

安徽师范大学2013年哲学社会科学繁荣发展计划重大和重点项目“社会风险中的公共安全治理研究”

张素凤(1972—)，女，安徽舒城人；安徽师范大学法制中国建设研究院副教授，主要从事劳动与社会保障法研究。

D632.1

A

1672- 0598(2017)01- 0090- 06