文丰安

(重庆社会科学院，重庆 400020;重庆廉政研究中心,重庆 400067)

论党内监督工作的历史经验、问题呈现及发展策略*

文丰安

(重庆社会科学院，重庆 400020;重庆廉政研究中心,重庆 400067)

党内的监督是一个系统工程，党在长期的监督实践特别是十八大以来党内监督的实践探索中得出一些经验：党内监督必须积极发展党内民主、要大力完善党内监督之核心、努力加强对权力的监督和制约、实行党内外监督相结合。当前党内监督实践中存在着监督制度操作性不强、党内监督的合力没有形成等问题。要从进一步强化监督主体的能动作用、改革与完善党内监督领导体制、加强党内监督制度建设、进一步理顺纪检机关的领导体制，进一步强化纪检机关的监督职能等方面进行改进，以形成良好的政治生态，着力提升党内监督的科学化水平。

党内监督；历史经验；问题呈现;发展

十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央旗帜鲜明地推进党的反腐倡廉建设，得到了全党和全国人民的大力支持，在全党形成了广泛的共识，使全国人民欢欣鼓舞。要始终坚持做好全面从严治党，党内监督是必不可少的重要途径，是中国共产党始终保持先进性和纯洁性的需要，同时也是党员和领导干部用好手中的权力全身心为广大人民群众服务的需要。当然，党内的监督是系统而复杂的一个重大工程，它涉及多方面的综合情况。当前，加强党内监督是一项重大的任务，已经成为新的常态，需要全力推进和努力实践。

一、十八大以来党内监督实践的基本经验

中国共产党成立九十多年以来，一直非常重视党的内部监督，相关文件和规章也在不断地丰富和完善并逐渐形成了一整套较完整的体系。党内监督方面的意识也在不断地增强，同时党内的监督方面的手段以及方法亦在积极进行实践和创新。回顾九十多年党内监督的历程，特别是党的十八大以来党内监督的实践探索，可得出如下一些经验：

(一)党内监督之坚实基础——发展党内民主

集体领导和民主集中制是1927年4月在党的五大上提出的，并在其后的实践中取得了一定的经验。在党全面执政后,这些思想和实践为大力开展党内监督提供了一定的理论和实践基础。在之后的实践中，特别是党的十八大以后得出的重要实践探索证实党内监督的基础和前提就是要在党内发展民主，此为党的民主集中制发展之需，同时亦是党的各级班子增强凝聚力和强化党内团结，减少内耗以及增强战斗力的有效的途径之一。党的十八大以来，党内监督实践得出:就监督而言要实行自上而下的监督和自下而上的监督相结合。但自上而下的监督较容易，因上面管着下面，对干部的任命考核等都有决定作用，有权力因素；反过来，自下而上进行监督相对而言困难得多，也是因为权力因素，因其监督对象掌握着一定的权力，较一般的党员和群众、社会组织其影响力、决策力都比较大。因此，要对党员领导干部以及机关进行真正意义的监督，就必须要有党内民主来进行保障。这是党内实施监督的前提和基础，只有这样，才能使党内监督更有效，才能使党的活动与人民群众的意愿相符合。

(二)党内监督之核心——党内监督制度的完善

所谓党内监督的制度，就是由党内的最高权威机关(如党的代表大会及其委员会和常务委员会)所制定以及颁布的所有规定、条例以及规则的总和。党内监督方面的制度是否严密、科学，直接决定着党内监督工作发展和实践的方向，对党的地位和性质亦有重要影响，更影响党的具体政策的落实。而是否具有规范的党内监督制度，会对党内监督的效果和质量有重要影响。正如邓小平所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……”*邓小平.邓小平文选(第二卷)[M].北京：人民出版社，1993.。改革开放之后，我党不断健全和完善党内大法——《党章》的相关内容，并从多方面制定了监督相关的具体制度。

(三)党内监督之重要内容——对权力的监督和制约

全面从严治党是党的十八大和十八届四中全会后的重要内容，如何让权力受到有效监督，是当前我国民主政治建设的应有之义，也是全面从严治党的必然要求。新中国成立初期，党就非常重视反腐倡廉建设，时刻教育党要注重反腐防腐，腐败会导致亡党亡国，因此应时刻保持清醒的头脑；习近平同志在十八届中央政治局常委会与记者的见面会上就提出：“要加强对权力的监督和制约……”。党的九十多年党内监督实践的历史雄辩的证明：一方面，加强党内的监督是真正地实现对各种公权力进行有效监督的十分重要的途径，只有如此才能保证我们社会主义国家的长治久安；另一方面，也只有进一步加强党内的监督，才能更好地保持党的纯洁性和先进性，切实强化党的宗旨意识，并保持党的健康发展。

(四)党内监督的必然要求——党内外监督相结合

任何时候都要将党内外监督有机地结合起来，才能使党风监督更加全面和有效。党外监督主要包含民主党派的监督、舆论的监督、群众的监督以及法律的监督等，这些既是党内监督的有效补充，又是党长期执政和国家民主政治建设的需要。党内监督实践特别是十八大以后的实践经验得出：党的发展离不开外部监督的推动，只有党内外监督共同发挥作用，相互配合、协调发展、共同促进，才能形成强大的合力，从而更有力地保证我们党的前途光明远大、兴旺发达、充满朝气。

二、当前党内监督实践中的问题及原因

当前，党内监督成效显著，党内基本上是风清气顺，对腐败实施强力打击已经成为一种新的常态。但也存在如下一些问题，认识这些问题将有助于党在今后的党内监督实践中去努力克服和改进。

(一)个别地方存在运动式的现象

党内监督要在党组织的正确领导下依法有序进行，个别地方存在着运动式反腐，这于长期反腐是不利的。由于我国人口众多，长期以来形成的文化传统使群众有盲目从众的思想，特别是互联网+时代，大家的网络参与热情高涨，在这样的情况下，若使用群众运动的方式进行党内的监督，会导致无法控制和驾驭。“文革”时代的群众运动方式带来了无政府主义式的灾难后果，对我国的社会主义现代化建设事业造成极大的危害，由此，小平同志曾深刻地指出：“不能采取过去那种搞政治运动的方式……”。个别领导干部习惯按上级领导的原则和规定办事，却不会结合本部门和地区的实际进行有创造性的工作，不接地气，对广大人民群众的感情造成了较大的伤害。十八大以后，反腐工作越发深入，党内监督更加规范，若在实施监督中不注重监督能力的提升，将会影响自身监督能力的发挥，与社会发展相脱节，使党内监督流于形式。新的常态下，党内监督方面的工作运行要更加规范，监督主体也应更加积极提升自己的监督能力，再也不能去搞那种群众运动式的反腐，要真正实现科学反腐。

(二)个别监督制度操作性不强

实行党内监督是中国共产党一以贯之的制度建设和实践，改革开放以来，特别是党的十八大以来，制定了许多党内规定和纪律，但一些党内监督制度比较原则和宏观，操作性亦不强。如一些制度模糊性评议较多，如“一般不得”“追究领导责任”“特殊情况例外”，“严肃处理”等，个别制度提出了“禁止”“不准”等却没有具体惩戒措施，一些制度弹性大，使个别乱纪者有了可乘之机，导致好的政策和制度在实践和执行中变了味，走了调，应有的威严发挥不出来。

(三)党内监督的合力没有形成

当前，以对权力监督为重点的党内监督主要是通过党的代表大会、党的各级委员会、党的各级组织以及一些专门的机构和党员等方式来进行，实际上，应有的监督作用却没有发挥好。自上而下的监督作用大但可能监督不到，平行监督由于纪委和党委有上下级领导关系则又存在弱监和虚监的情况。党的代表大会是同级党内的最高监督机构，它是领导党委会的，而党委会又是领导常委会的，但在现实之中，人们往往却认为常委会是最高领导机关，个别地方用常委会去领导党委会，使得党代会、党委会的监督作用缺失，导致权力的滥用，也使监督作用发挥越来越困难，应有的合力形成不了。而自下而上的监督却因不能保证权利行使又使得下级不愿监督和不敢监督。

三、加强和改进党内监督的对策思考

当前，我国正处于全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党、全面依法治国的关键性阶段，实现“四个全面”的历史重任要求中国共产党大力推进我们党的建设的新的伟大工程，要着力提升党内监督的科学化水平，在新的党情、国情、世情下，需要全面加强党内监督工作，形成良好的政治生态。

(一)进一步强化监督主体的能动作用

要使党内监督的主体——广大党员在监督方面的意识进一步得到增强。因当前党内监督渠道还要进一步改进等多种因素，一些党员在进行监督方面产生了一定的畏难情绪，存在不敢监督、不能监督、不想监督等心理，在行动上也就拒绝监督，所以要从以下几个方面加强党员作为监督主体的能动作用。

1.增强全体党员的党内监督意识。一是要保证党员的主体地位。党内权力的主人是党员，党内的领导干部以及领导机关的权力都是来自于广大党员，当然就要自觉接受党员的监督。新《党章》明确规定了党员有批评、揭发、检举党的各级组织和党员的权利，对干部不称职行为也有监督和建议撤换的权利。因此，进行党内监督是党员的一项重要权利，更是一名共产党员的义不容辞的责任和义务。当然，党员要加强党内的监督，就需要党员增强主体意识，自觉进行监督且敢于进行监督。二是要保证党员的监督地位的平等。监督的主客体在党内监督地位是一致的，是监督者同时也是被监督者，他们是具有平等的监督地位。党内所有党员都是平等的，没有任何特殊，在政治上无高低贵贱，任何人都要平等遵守党纪。《党章》是党内的最高纪律，任何党员只要违背了党的宗旨，违反了党的纪律，都要受到严惩，违反了国法的，要受到法律的制裁。增强党员以及党员领导干部在党内监督方面的意识。领导干部和普通党员在党内都是监督者和被监督者，不存在任何特殊，都是党内的平等的一员，要加强党内监督，强化党员推动党内监督的意识是发展的重要途径。受到封建特权思想等影响，个别党员领导干部认为当领导干部就是为了要享受、当官前努力奋斗，一旦掌握了一定的权力，就高高在上，以老爷自居，而将党员的宗旨意识忘之脑后。一论及监督，就认为是对自己不信任。所以，大力培养监督意识最重要的一点就是反腐倡廉教育，要将教育作为重要的手段和基础，并且用法制作为重要的保障。只有大力加强对领导干部的反腐教育，才能让其自觉增强监督意识并自觉接受党、群众和社会的监督。

2.提高广大党员的监督能力。意识是前提，能力是基础。党内监督发挥作用应靠监督的自觉意识与监督能力所形成的合力。一是要大力提升监督主体掌握有关知识的能力如党规、党纪、党章、法律等。绝大多数党员并非党的纪检干部，他们没有必要掌握全面而系统的专业知识，但要对有关党内监督方面的知识作一定的了解和掌握。二是要大力落实和贯彻好《中国共产党党内监督条例(试行)》，这里面规定的十项进行党内监督的制度，对日常监督以及专门监督的制度作了较恰当的分类，领导干部的民主生活会、党内集体领导以及分工负责制、述职述廉等是属于党内的日常工作的相关制度。要认真执行好此条例，并且使党内的民主得到更为广泛的发挥，要做到权力到哪，监督就能够到哪，广大党员要能够负起监督方面的责任，要敢于和那些贪污、腐败、违纪甚至违法的行为以及现象去进行强有力的斗争。要切合实际地制订出保障党员主体能够正确行使其监督权利的一些相关制度。可针对当前大家对监督方面心存的一些顾虑，如，害怕被打击和报复等方面的情况，制订一些具体的制度以防止此种现象发生。比如：利用监督徇私枉法惩处制度、干扰和破坏监督惩处制度等监督方面的相关制度。

3.完善党内监督机关的相关机制。实施党内监督中的一项基本原则就是千方百计依法加强党员群众对领导干部的监督力度，要对党内选举制进行一些改进。基层党员了解了被选举人的情况，方能正确选择好自己喜欢的能干事、干得成事的满意的好干部。在选举前和选举中以及选举后都要对被选举人的基本情况在一定的时限内进行较为充分的公示，能够让范围内所有的党员都能够去监督选举的全过程。要大力推进党务公开。实际上就是要保证基层党员们拥有党内的知情权，只有这样才能充分地体现党务的公开。要在内容、方式以及程序上进行公开，并有严格的纪律进行保障。注重分权制约，特别要做好平等的监督。这主要体现在：一是保证纪委对同级党委正常进行监督，一个班子内部各成员之间能够进行相互监督。这就需要进行分权，才能相互进行制约，防止权力过分集中，运行自然就会平衡，要真正保证党内的决策、执行、监督权能够分开运行，相互协作、相互制约，这样才能达到相应的效果。二是加强自上而下的监督。当前的党内巡视制度就是一种重要的方式，采用定期和不定期相结合的方式，经常选派巡视组和人员对下级组织和领导干部的作风建设情况、选拔任用领导干部的情况进行监督。当然，巡视组成员组成的情况也比较重要，所以也要加强其成员的队伍建设，特别注重其思想道德修养、工作能力以及工作经历等方面的情况，既要严格要求，也要关心爱护和积极培养，以取得监督的效果。

(二)改革与完善党内监督领导体制

当前党内监督的领导体制需要进一步理顺，这是更好发挥党内监督作用的重要因素。

1.强化党的代表大会监督制度。要大力加强和实施党的代表大会对同级的委员会和常务委员会的监督，这是经过所有党员民主选举出来的代表们在党内积极而充分地行使党内民主权利的一个重要内容，也是其进行党内监督的重要内容。首先，加强对党的干部的入口监督，任命干部时一定要过廉洁关。其次，党内的“三重一大”事项也要积极进行监督，要充分发挥好党代会的党内最高监督机构的作用，要选好党的领导机关和监督机关，并适时听取其工作汇报，以便加强党内监督。

2.加强监督实践。做好监督实践的前提就是要有较强的监督能力，监督能力的好坏决定监督实践的水平，通过监督实践又能大力提升监督能力。因此，加强监督实践，提升监督能力是首要因素。要在日常的监督实践中不断加强实践能力的培养，要学习有关监督方面的理论，要在实践中不断地改进和创新发展监督的方式方法并能够运用自如。

(三)加强党内监督制度建设

党内监督要持久有效，就必须要加强制度建设，党内监督必须要形成有效的制度，邓小平强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”*邓小平.邓小平文选(第二卷)[M].北京：人民出版社，1993：32.。当前党内违法乱纪的干部数量较多，提示着加强党内监督制度建设十分紧迫。

1.着力制定出配套的专项实施细则。要有具备可操作性和针对性的强化实施细则，要将各种权力的运行置于制度监督之下，并能够进行相应制约。

2.强化监督机构工作的相关条例。要进一步厘清党内监督机构的职、权、利及领导隶属关系，并有明确的规定，对监督者也要有相关的机制进行监督。要着力保证纪律在党内监督的权威，让公权力在阳光下运行。

3.健全事前监督，事中监督与事后监督相结合的制度，主要是防患于未然，把腐败和违纪违法现象和行为控制在事前，要广泛征求群众意见，充分发挥群众的积极主动性，做好监督的科学化、民主化和规范化，要体现出坚持预防为主、事前监督为主的方针，能够主动监督、超前监督，把监督的关口前移。

(四)理顺纪检机关领导体制，强化纪检机关监督职能

纪检机关的领导体制改革，既是反腐倡廉建设的一个重大理论问题，也是一个亟待破解的现实难题。要着力改革纪检机关管理体制和工作机制，增强对权力运行的监督制衡，着重从源头上防止决策失误、权力失控、行为失范，降低权力行使中发生腐败的几率，强化纪检机关监督职能。

1.纪检监督机构要能够相对独立且能在人财物方面进行垂直领导。当前，党委与纪委是领导与被领导的关系，人财物方面均来源于同级党政，没有独立的地位，权威性亦不足，当然监督同级党委也就无力，所以应该理顺这种关系。同是由党代会选举产生，纪委和党委都要向同级党代会汇报工作，也要对其负责，要能够保证基层纪检机关与党委的关系由领导关系变为平行关系，或变现在的双重领导体制为垂直领导为主，当然，前提是党委要保证同级纪委能够与其协调一致地围绕党的中心任务来进行工作。

2.要使纪委能够有实际职权。要能够使纪委有否决权和质询权，若被监督的机关单位和领导出现失误，纪检机关应该有否决的权利，同时要报同级党委或上级纪委作出裁决，纪委否决的事项，党委不能自行其是。

(五)坚持党内监督与党外监督相结合

党内的监督有一定的局限性，有些自身的问题不好解决时，可利用外部的推动力来强化对执政党的监督，邓小平曾强调指出：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督……”*邓小平.关于修改党的章程的报告[M]//邓小平文选(第一卷).北京：人民出版社，1993：215.。要积极地把党内的监督与广大人民群众的监督紧密结合起来，同时也要与民主党派的监督、与司法机关的司法监督、与媒体和公众的舆论监督等紧密结合，并能够在此基础上形成一个多维立体网络监督的体系，以便更好的实施监督。

1.加强与群众监督相结合。党内监督的各种渠道都要积极畅通，要着力完善好党内监督的渠道。党内的监督要注重自上而下和自下而上，两个方面都要进一步加强。对于党内的自上而下的监督，主要是进行纪检体制方面的改革，当前已经确立了纪检机关以上级机关的领导为主的原则，应该赋予纪检机关在监督制约方面更大的权限，这样就更能发挥其作用。对自下而上的监督，应该要使广大基层的党员和群众能够积极参与监督，并对党员群众的监督进行鼓励和支持，发挥作用较大者还应进行表彰，对那些打击、干扰、破坏群众监督者要进行严惩。着力树立群众主人翁意识，真正体会到自己才是国家的主人。要对群众的知情权加强保障，积极推行党务和政务公开，要让群众能够对各种情况有充分的了解，这样才能行使好自己的监督权，强化其主人翁的意识。要使群众监督的渠道畅通，让群众发现问题后能及时反映并能够得到正确的处理。

2.注重民主党派的监督。我们党的优良传统之一就是充分发挥民主党派的监督作用和参政议政作用，这同时也是当前党的建设的需要。要大力加强民主党派的监督，创设好相应的环境，完善相关的监督制度。要能够保证民主党派直接向党政提“不可行性否决”建议。党政有重要事项也要及时征求民主党派的意见，认真听取他们的建议。当然，也要建议民主党派加强自身监督能力的建设，要让其敢于监督并善于监督。

3.强化司法监督。保证党在宪法和法律范围内活动，是《党章》的明确规定。主要是强化法院和检察院的监督。要积极理顺党组织与司法机构的关系，党组织领导司法机关，主要是对司法机关实施政治、思想和组织方面的领导，但一定不能去代替司法机关办案，要清楚党纪和国法的界限，党的组织一定不能去干涉、影响司法机关的正常、独立的司法工作。要大力强化司法机关的监督，要大力查处党员特别是党员领导干部的违法犯罪行为以及腐败现象，以保障党内风清气正。

4.重视和支持舆论监督。党的各级组织以及党员领导干部要适应新的形势和常态，都应该积极支持和重视舆论方面的监督，要能够积极而充分地听取其意见和建议，并自觉改进其工作。在当前，党内监督是离不开舆论监督的，其对促进党的各方面工作改进，切实维护中央的权威，努力保持党的团结，自觉保证中央政令畅通作用巨大。互联网+时代，舆论监督对社会生活中的方方面面均有重大的影响，很多贪官的落马均与舆论监督有重要关系。特别是大数据时代，舆论监督更是不容忽视。要从法律制度上保证舆论监督的正确开展，当然，舆论监督要以宪法和法律为准绳，要保证司法机关公正办案，舆论监督要通过合法途径，要公正公平，不能偏激，更不能利用舆论监督来谋取私利。

要使党内监督与党外监督能够紧密地结合，也要使体制内的监督与体制外的监督积极地配合，这样就能够形成一个既相互渗透和相互协调、同时又相互补充的监督体系和网络。要注重监督机制体制的进一步完善和加强，从而能够有力地防范和遏制腐败现象和腐败行为在党内的进一步滋生和蔓延。

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(责任编校：杨 睿)

The Historical Experience, Problems and Development Strategies of the Inner-party Supervision Work

WEN Feng-an

(ChongqingAcademyofSocialSciences,Chongqing400020,China;ChongqingResearchCenterforCleanGovernment,Chongqing400067,China)

The inner party supervision is a systematic project, the party in the long-term practice of supervision, especially, since the Eighteenth Meeting of CPC, inner-party supervision practice exploration finds some experience.The supervision within the party must actively develop inner-party democracy, vigorously improve the core of inner-party supervision, make efforts to strengthen the supervision and restriction of power, and carry out the combination of inside and outside the party supervision.At present, there are some problems in the practice of inner-party supervision, such as the phenomenon of the movement in some places, the operation of some supervision systems is not strong, and the resultant force of the inner-party supervision is not formed.We should further strengthen supervision main body dynamic role, reform and perfect the inner-party supervision system, enhance the construction of the inner party supervision system, further rationalize discipline inspection departments of the leadership system, further strengthen the supervision duty of discipline inspection departments, make efforts to strengthen and improve the supervision of the party to form a good political ecology, and enhance the scientific aspect of the construction of the party’s supervision.

inner-party supervision; historical experience; problem presentation; development

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.01.003

2016-08-12

国家社科基金项目(15BDJ0232015)“党的基层组织法治化治理腐败研究”

文丰安(1973—)，男，重庆酉阳人；重庆社会科学院公共政策研究部副部长，重庆廉政研究中心研究员，教授，硕士生导师，重庆市中国特色社会主义理论研究中心特约研究员，重庆市“邓小平理论与三个代表重要思想”中心研究员，重庆市渝中区纪检学会会员，主要从事马克思主义中国化研究。

D523.4

A

1672- 0598(2017)01- 0019- 06