论我国环境行政诉讼司法审查标准——从司法尊重行政角度出发

2017-02-23杨颐嘉

湖南科技学院学报 2017年7期

杨颐嘉

杨颐嘉

（昆明理工大学法学院，云南昆明 650500）

在我国，法院在环境行政诉讼中审查行政机关的行政行为时，究竟应当积极司法、严格审查，还是尊重行政机关之决策，是有待借鉴西方司法判例进一步探讨的问题。环境问题具有先天的科技专业性，故而司法权在面对高度专业的环境行政管理时，应当注意审查的界限，给行政以宽松的自主安排行为方式的空间。

环境行政诉讼；司法审查；自由裁量权；审查界限

一　我国司法权与行政权关系的发展现状

（一）实践中司法权与行政权的冲突时有发生

当前，我国民事诉讼尤其是环境民事公益诉讼制度突出强化了司法权，并要求行政权与司法权配合，这容易造成司法权突破其职权范围，从而损害行政权和司法权之间的合理分工与权力平衡。例如，在我国矿业领域的矿业权协助执行方面，法院和国土资源部门往往存在较大矛盾。原因在于，矿产资源案件中一些法院做出的判决内容或发出的执行通知，不注意界分司法权和矿产资源行政管理权的职责范围，越过司法权和行政权的界限去处理那些应由行政机关决定的事项，最终导致接连不断的分歧和问题。[1]在此情况下，国土资源部门强烈呼吁厘清司法权与行政权的界限，以此保证此类案件协助执行程序的畅通履行。

行政机关未作为诉讼当事人、未受到直接的司法审查的民事诉讼尚且如此，由此可以想见，环境行政诉讼似乎更容易受到司法权过度干预行政权这一问题的困扰。毕竟，现代环境公共事务非常复杂，为有效保护环境公共利益，就要以环境行政为主要应对手段，充分发挥行政权的专业性和司法权的监督的作用。因此，在司法权对行政权的进行直接审查的环境行政诉讼过程中，很容易出现司法权对行政权造成不当干涉的情况。

（二）法学界对司法权和行政权关系的理论探索

1.司法审查行政自由裁量权的界限。司法审查，或说行政诉讼，是一种监督行政主体所作行政行为的法律制度。[2]之所以首先探讨司法审查，在于“司法审查原则的确立改变了行政机关与审判机关之间的传统关系”[3]。总体上，我国学者对司法应如何审查行政自由裁量权提出了两个主要的观点：

（1）行政权在其自由裁量的范围内行使，司法权应当予以尊重。首先，司法是消极中立被动的，司法裁决的作出受法官接收信息的制约，而行政权是执行权、管理权，其行使往往要求积极主动。行政人员得主动收集信息，因而决策信息更加全面，行政决策的作出具有及时性和准确性。其次，根据《布莱克法律字典》对裁量的界定，裁量其实是一种为法官和行政人员所拥有的选择权，他们可以以是否适当或必要为标准进行判断，自主决定行为或不行为。并且，原则上这种行为或不行为不能轻易改变，除非有证据证明存在滥用裁量权的事实。

（2）司法审查的强度要区分法律问题和事实问题两个方面。这些学者指出：司法审查行政机关对法律问题和对事实问题的判断，是有区分度的。审查法律问题，力度要强，因为对法律问题最终判断的权力属于司法人员专有，且在法律技能的运用上，司法权有绝对的优势；审查事实问题，力度要弱，保持克制。因为行政机关处理其业务范围内的工作更加专业，对相关事实的判断更有经验，尤其是出现在具体行政管理领域的问题，具有很强的技术性特征。因而对行政机关认定的事实，法院应尽量尊重，不能随意以自己的判断取代行政机关对事实的判断。[4]

2.尊重行政的首次性判断权的理论。根据我国学者杨建顺的研究，行使行政权的决定，行使行政权的时间，以及行使行政权的方式，这些判断的作出原则上都是行政权的首要责任，司法权不能轻易予以限制或者代替。要明确司法权在这类问题上的界限。即首先应当由行政主体对行政案件中的法律关系进行判断，做出具体行政行为，然后才能进行法院的合法性审查。[5]因而，该尊重行政的首次性判断权的理论与西方国家中行政权与司法权关系总体架构下遵循行政权优先原则有一致性。

事实上，美国行政法中也有相似的理论，即首先管辖原则。美国学者沃伦就曾提出：“对于法院来说，避免审查行政争议的一个相当简单的方法是实行优先管辖权原则。优先管辖权原则认为，通常应当允许行政机构首先解决影响行政机构的纠纷。”[6]

3.司法判决对行政决定的变更。我国《行政诉讼法》第77条规定了对行政处罚的变更判决，但不意味着对行政权和司法权的职能不加界分，司法权可以随意侵犯行政权的职能范围。这点可以从两个方面来论证。一方面，我国行政诉讼规定了不可直接判罚，即法院审理行政案件不得介入行政职能，对行政机关未予处罚的人直接给予行政处罚。该规定就强调了法院与行政机关应当明确分工，彼此不得越位和错位。另一方面，我国《行政诉讼法》第70条规定了判决撤销并责令被告重新作出行政行为，在美国被称为“发回重做”，即审查法院把案件退回给行政机关要求其重新作出行为。这种“发回重做”对行政权的尊重就体现在：“法院在使用这些手段时，一般会给予行政机关相当程度的裁量权和灵活性以回应发回重做——这种灵活性允许行政机关利用其技术和政策上的专业知识，而这也正是它们当初被创立的原因。”[7]

由上述观点可以看出，我国学者并没有突出强调严格审查标准，反而从不同角度注重维护行政权的自由裁量和专业性。此外，在诉讼终结判决法律责任履行时，我国行政诉讼也通过“不可直接判罚”和“撤销并责令重做”给以宽松的自主安排行为方式的空间，从理论建构和制度设置两方面保证行政权得到应有的尊重。由此带来的深层思考是：在高度专业性的环境行政诉讼领域，司法权如何审查行政机关之行为及其对法律的适用。关于这个问题，美国环境法治中的经验和理论也许能够带给我们有益的启示和参考。

二美国环境法治中的司法审查

（一）实体与程序兼顾的审查

最初，法院从总体上兼顾实体与程序审查，例如Overton Park案。该案中，法院对两方面内容进行司法审查：一是法条限定下的实体内容；二是行政机关作出决策的程序。两方面相比，法院将行政机关制定行政决策的这一过程作为审查重点，但同时，在其判决书中附带提及对决策的实体内容的审查。

（二）有限定的程序性审查

对程序的严格审查随后遭到联邦最高法院法官的批判，理由是没有从根本上弄清楚什么才是司法审查行政权的本质。这种批判的观点反映在案件审判上就产生了Vermnot Yankee案的裁判结果。该案判决认定下级审查法院无权干涉行政机关在规则制定过程中自主使用的程序。该案指明的方向是，下级法院若从程序角度对行政机关的规则制定过程进行审查，应对行政机关选择使用的程序多加尊重。

（三）改变密度的审查

在Chevron一案中，美国行政法司法审查采取的司法自治态度达到顶峰。该案之后，司法机关审查行政机关做出的决策内容，尤其是行政机关为执行国会立法对法条进行的解释（我国所称的抽象行政行为），尽量采取尊重态度。法院更加尊重行政机关作为具有专业技能的机构所做出的决策。本案中，最高法院分两个步骤判断行政机关对国会立法的解释是否合理：第一步是审查对案件涉及的问题国会是否已作出直接的阐释，如果国会已经非常明确地表明了立法意图，法院应当直接按照国会的意图来解释相关法律；如果法院查找不到国会对相关问题的论述，那么就推定国会已经授权给行政机关对此问题做出回应。法院的第二步是审查执行相关法律的行政机关对法条的解释是否合理，如果是合理的，法院应当尊重行政机关所做出的解释。

由上文对美国环境法治司法审查中几个经典案例的简要分析，可以得出的结论是：尽管中国和美国分属于不同的法系，政治体制也有较大差异，但在行政权力的发展现状和确定司法审查的标准上仍然存在着相似的问题，故而是美国几个判例折射出的环境法治理念对中国环境行政诉讼的司法审查具有价值很高的借鉴意义。

三美国经验对中国环境法治的启发

（一）Overton Park案——实体、程序采取不同审查密度

该案中，美国最高法院详细解释了行政机关决策中的“恣意和轻忽”。[8]尽管“恣意和轻忽”这一标准中“考量决策相关的因素及其决策是否存在明显错误”暗含着对决策实体面向的审查，但是所谓的“错误”应是与具体案件的决策相关数据有关，多涉及公序良俗、社情民意、其他部门法规，或者是行政与环境实体法律的适用，并非具有深厚专业背景与复杂的科技知识。况且”恣意和轻忽“标准在《行政程序法》中规定，足见法院强调的审查重点是行政机关如何做出决策的过程。这给我国环境行政诉讼司法审查的启示是，法院审查行政机关的行政行为时，虽然可以兼顾实体与程序，但要注意不同的审查密度，也即重点审查行政决策做出的过程，审慎审查决策的具体内容。

关于司法权对行政决策的实体与程序审查，我国司法实践中也有相关案例可供研究，如汤国英与扬州市环境保护局等环境保护行政许可上诉案[（2014）扬行终字第00015号]。扬州中院归纳的案件争议焦点是：第一，被上诉人是否有行政审批的法定职权；第二，关于行政许可的事实依据；第三，关于行政许可的程序；第四，关于原审判决方式是否正确。其中第二项是对行政决策实体面向的审查，其余几项是对行政行为和审判做出的程序审查。具体来说，法院审查了《环境影响报告书》的内容是否包含了《环境影响评价法》第十七条规定的建设项目环境影响报告书应当包括的内容；以及《环境影响报告书技术评估意见》是否根据国家环评导则和江苏省环评报告书编制的相关要求，对上述环评报告书进行综合评价。显然，对实体方面的审查力度是比较轻的，停留在表面形式，倾向于程序性规制，并未深入到《报告书》和《意见》的实质内容。因此，可以得出的结论是，实践中，我国法院也是较注重对行政程序的审查，对行政行为出台的过程给予高度关注，相比之下，对实体面向的审查密度较低。

（二）Chevron案——尊重行政机关对不确定法律概念的解释及做出的行政决策

相比美国环境诉讼中法院对行政机关解释“不确定法律概念”的“两步检验法”，我国行政诉讼中法院对待那些上位法不明确的规范性文件的态度也有其特有的规律。有学者通过大数据下的实证研究，观察和总结涉及行政规则效力判断的案件裁判，发现“结果肯定且审查较浅”类型中的“不说明理由直接适用”在所有判决类型中占得比例最大。“结果肯定”指的是法院对涉案行政规则进行肯定性的评价，“审查较浅”指的是法院在规则适用时没有进行深度的反思，基本上是直接认定了涉案行政规则的效力，并将其引用作为审判的依据。对法院这些“不说明理由直接适用”的案例，研究者将其放大开来仔细观察，通过归纳判决书的内容发现，绝大多数的技术规范和标准都能得到法院的直接适用，特别是存在于各个行业中的国家标准。这样的直接适用充分反映了法院对于行政机关以特定形式表现出来的专业知识的肯定[9]。

在法院审查行政机关对“不确定法律概念”的解释是否合理时，我国似乎要解决抽象行政行为的可诉性问题。假定在我国，法院可以审查执行相关法律的行政机关对法条的解释是否合理，也要明确司法权的审查界限：即只需要大体上审查行政机关的解释是否违法宪法的规定，是否违反法律位阶原则与上位法矛盾冲突，是否违反公序良俗原则和事物客观规律，是否符合基本逻辑。总之，要确立尊重行政机关专业性的基本立场，不随意挑战行政机关的行政命令和决定。

总之，在当前行政权不断扩张以实现对公共利益充分保护的趋势下，司法权与行政权的互动关系致力于遵守两个原则：相互尊重专长和行政权优先。[10]这种关系体现在行政诉讼领域，就是司法权审查行政权时，要采取审慎自治的态度，尽量尊重行政机关的决策意见。目前对具体行政行为的审查，要区分实体审查和程序审查的界限，注重程序性严格审查，通过强调程序理性监督行政决定的正当性和合理性，同时保障民众参与行政管理的民主权利。但在实体面向的审查上，尽量尊重行政机关的决策意见，进行低密度的司法审查，确保司法权不盲目干预行政权。

法院应当成为行政决策反思过程的参与者以及良好行政的促进者。因此，如何合理分配司法权与行政权，如何促使司法权与行政权进行良性互动显得至关重要。前文已经谈到，在美国环境诉讼经验的启发下，未来我国环境诉讼也要走向有区分度的司法审查：法院不能因为界限的模糊而回避审查，但也不能过度深入行政权所属的专业领域，应当根据不同的情况谨慎灵活地决定审查的强度。

[1]胡卉明,翟国.司法判决“越界”咋应对？——涉矿民事案件中司法权与行政权的冲突与协调[N].中国国土资源报, 2015-03-17.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社;高等教育出版社:460.

[3]关保英.行政法教科书之总论行政法[M].北京:中国政法大学出版社,2009:605.

[4]席建林,洪涛,夏延堂.浅谈对行政自由裁量权的司法审查[N].人民法院报,2001-05-06.

[5]杨建顺.行政规制与权利保障[M].北京:中国人民大学出版社,2007:677.

[6]沃伦.政治体制中的行政法[M].王从虎,等译.北京:中国人民大学出版社,2005:463.

[7]彼得·H·舒克.行政法基础[M].王诚,等译.北京:法律出版社,2009:178-179.

[8]沈灏.私人推动下的环境法治——美国经验视角下的环境行政合理性与司法审查[J].江淮论坛,2015,(5):116.

[9]俞祺.上位法规定不明确之规范性文件的效力判断——基于66个典型判例的研究[J].华东政法大学学报,2016,(2): 181.

[10]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学,2016,(3):64.

（责任编校：周欣）

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