基层党组织在乡村治理中的引领着力点探析

2017-01-24李毅弘

中共成都市委党校学报 2017年3期

■刘柳李毅弘

基层党组织在乡村治理中的引领着力点探析

■刘柳李毅弘

社会治理的多元化格局对农村基层党组织的治理实践提出了新的挑战，同时也发出了建构乡村协同共治体的现实邀请。农村基层党组织是乡村治理的引领主体，现阶段需要积极探索基层党组织在乡村治理中的引领着力点——服务为本，以服务塑造引领；协同为基，以共治推进引领，努力实现基层党组织引领下的充满活力的乡村治理新局面。

基层党组织；乡村治理；着力点

乡村治理是国家与社会治理的基础构成和重要组成部分。作为治理主体之一，农村基层党组织是千百万农民与党和政府之间的桥梁和支撑，是引领农民全面建成小康社会的砥柱中流，农村党支部在农村基层各项工作中居于领导核心地位[1]。随着基层社会内外部环境发生深刻的变化，乡村社会逐渐出现治理结构与体系碎片化、治理机制僵化单一、多元治理主体的理念分歧等问题，使得基层党组织的引领作用发挥面临新挑战。积极探索基层党组织在乡村治理中的引领着力点，对于破解治理难题，促进基层协同共治，实现乡村治理现代化具有重要意义。

一、服务为本：以服务塑造引领

“基层组织是党领导与组织国家和社会的核心组织与根本力量。”[2]邓小平同志曾经谈到：“领导就是服务”[3]。党的十八大报告首次明确提出，建设服务型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。找准基层党组织在乡村治理中的引领着力点，首先需要科学履行服务功能，以服务塑造引领，摆脱自身服务功能弱化乃至缺失的困境。

在乡村治理的进程中，基层党组织服务功能弱化乃至缺失等问题逐渐暴露：第一，服务意识淡薄。不少基层党组织由于对服务功能的认识不到位、认知错位，将自己视为“管理者”角色，将农民群众视作权力的施加对象，淡化甚至忽视基层党组织理应具备的基本服务意识。第二，服务内容单一。不少的农村基层党组织，存在单一追求当地经济发展成效、唯GDP论治理业绩的问题，忽视农民群众在政治话语权、文化精神等方面的提升。第三，服务方式滞后。一些农村基层党组织仍使用传统依赖行政权力的领导方式，下达行政命令固化且僵化，处理问题、化解矛盾的方式强硬。第四，服务成效不显著。在一些农村地区，如农村征地补偿遗留问题、集体资产流失问题以及农村“老、弱、病、幼”的“留守族”问题等乡村社会不稳定因素日益凸显，基层党组织缺乏采取及时、有效的服务措施，又不注重倾听农民的利益诉求，使得农民在农村事务中出现“失语”现象。

农村基层党组织服务功能弱化的直接结果，即引领作用下降，党组织的引领效果大打折扣。因此，基层党组织必须明确自身在同级组织架构中的功能定位，充分认识乡村治理环境和农民需求的变化及多元，尊重农民群众的主体地位，以服务功能转型升级为切入点，以非权力的魅力吸引群众、团结群众，通过提供基层党组织的优质服务，实现基层党组织对农民群众的科学引领。

（一）转变服务理念，优化农村基层党组织的服务引领意识

第一，从“静态的”被动服务向“动态的”主动服务转变。传统基层党组织的服务理念是一种静态的被动服务，即党群关系疏离、被动。动态的主动服务，即视党群关系为“鱼与水”的关系，党组织通过定期、定时、经常性地走近群众，及时掌握群众合理需求，帮助农民排忧解难。基层党组织应畅通农民利益诉求反映渠道，上访与下访相结合，变被动接访为主动服务，主动“问需求”，全力“解难题”，实现重心下移、权力下放、职能下延。同时，运用好来自上级的惠民政策发展农村、服务农民，做好中央政策与本地实际工作的对接，打破农村原有的静止被动式服务状态，逐渐转变为动态的主动式服务。

第二，从服务权力向服务权利转变。“人民群众是最实在的，他们不但要听你说得如何，更要看你做得如何。不光要听‘唱功’，而且要看‘做功’。”[4]基层党组织只有急民所急、忧民所忧、顾民所需，积极维护农民的合法权利，群众才会跟党走，基层党组织的引领才能够有的放矢。在实践中，通过探索和创建村民事务代理点、基层决策公示会以及民意咨询会等，着力解决农民反映强烈的热点、难点问题，实现在服务中凝聚群众、在引领中组织群众、在示范中调动群众。

（二）丰富服务内容，提升农村基层党组织的服务引领能力

丰富服务内容，提升服务引领能力的关键在于：走进基层，深入农民，把握乡村经济、政治、社会发展动态；了解农民需求，倾听农民愿望，有针对性地提供符合农民需要的服务。党组织的服务内容主要包括经济服务、政治服务以及文化服务。

第一，把握经济发展形势，提升发展服务引领能力。当前，农村经济普遍面临农业增长的需求约束、农产品结构不合理、农村劳动力整体素质不高以及非农产业中的农民就业不足等问题，农村市场经济体制尚未健全，农民承担着较重经济负担。基层党组织处于农村工作的第一线，在新形势下需要准确把握当地农业发展的大方向，从全局角度积极探索农村经济发展的内在要求和运行规律，提出战略举措，为农村经济发展创造良好外部环境，带领农民增收致富。

第二，把握政治舆论导向，提升民权服务引领能力。基层民主是社会主义民主政治的重要领域，尊重并保障农民的各种政治诉求是农村基层党组织做好政治服务工作的重心。而人的主体性诉求是民主政治发展的终极内在动力[5]。首先，保障农民群众的知情权。坚持村务公开、透明，“健全的信息公开机制是事关乡村治理中公共政策供给是否合理的核心要素”[6]。有关权力运行、财政财务、公共资源配置等关乎农民切身利益、农民普遍关心的问题，基层党组织应以开诚布公的态度，以合法的形式和程序告知农民。其次，重视农民群众的参与权。对于农民的政治参与，基层党组织应尊重其参与意识，并对其政治参与加以科学引导。在广泛了解和汇集农民利益诉求的基础上，基层党组织可以搭建民意有序的参与、表达平台。再次，维护农民群众的决策权。通过建立村民议事制度，扩展村民议事以及民主协商的空间，把关乎农民切身利益的决策权交给农民代表，有效保障农民的民主权利。最后，确保农民群众的监督权。建立健全党组织领导下的村务监督机制，以民意为基础，充分听取群众意见，自觉接受群众监督，使群众对党组织的监督常态化。

第三，把握基层文化动态，提升文化服务引领能力。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”基层党组织的引领不仅要围绕农村地区的经济发展，强调“物”的改观，更要通过提供农村公共文化服务，引领农民精神“脱贫”。首先，把握和宣传先进文化前进方向。在各种文化相互激荡的情况下，基层党组织需要理性把握先进文化的前进方向，用宣传教育等活动引导农民，使其树立符合乡村治理现代化的思想观念和文明意识，加强社会主义核心价值观、民主法治等思想教育，提高农民整体素质。其次，营造积极健康的乡村风貌。注重对农民文化生活方面的保障，增开文化广场，形成多级公共文化设施网络等，使农民更加便利地享受更多文化生活；组织群众性的文艺队伍，开展群众性文化活动等。以乡村文化产业发展为契机，不断创造符合农民需求的文化服务资源，以期早日实现农民群众的精神富足。

（三）创新服务载体，优化农村基层党组织的服务引领方式

首先，创新服务制度载体，构建民心工程。根据乡村阶层的结构特点，通过建立农民扶贫帮困基金、助学基金等制度，有针对性地帮扶特别困难、一般困难群众，构建密切党群关系的民心工程。其次，创新服务管理平台，畅通服务渠道。以“两学一做”活动、党的群众路线教育为主题，通过“24小时”党员工作室、“党员示范岗”、“党员志愿服务队”等平台，开展“党员一帮一”、“结对帮扶困难群众”、“争当好公仆”等活动，有效解决“办事难”问题。再次，推进城乡结对共建，改善民生服务链。在充分发挥机关与城市社区的组织、职能、人才、资源和资金等优势条件下，推进其与农村基层结对共建，有计划地开展农村党员与群众的学习培训等活动。转变传统“等”、“靠”、“要”思想，增强基层党组织的“造血”功能，调动农民参与乡村治理的积极性。

（四）优化服务主体，增强农村基层党组织的服务效能

基层党组织的引领权威，通过基层党员干部的先锋模范作用而体现。“群众需要领导。没有领导，群众的积极性既不能提高，也不能持久。要领导就要有威信，没有威信就不能真正地领导。”[7]而在个别农村地区，经中纪委监察部网站媒体曝光的基层腐败问题就有几十例，包括农村基层党员干部骗取国家种粮补贴款、虚报和冒领国家奖励性住房补贴资金等违法违纪行为，使得基层党组织的引领威信严重受损。要通过以下几方面塑造基层党员干部的服务意识：

第一，整顿党内组织生活，增强党员干部的党性修养。党的组织生活是对党员干部进行日常教育、管理、监督和服务的基本形式。党的十八届六中全会审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，对开好党组织民主生活会作出了制度安排。首先，抓好党员日常教育工作。坚持落实好“两学一做”、“三会一课”、党员活动日和民主评议党员等活动，使党员干部的教育培训以及党性锻炼常态化，提升基层党员的责任感与使命感。其次，灵活党组织活动方式。积极运用现代信息技术，引“互联网+”、“微课堂”等模式，开办网络党课、网上课堂，增强党员干部培养的吸引力和实效性。再次，严密组织生活的组织工作。高质量的组织生活，需要进行标准化设计，如关于组织生活的时间、内容、与会人员、待解决问题等，做到目标明确、思路清晰以及责任到位，坚决防止民主生活会形式化、娱乐化、庸俗化。

第二，实行责任倒逼，推进工作机制的责任落实。首先，以目标倒逼服务进度。对于党员干部的基层服务工作，做到考核目标、准则、期限、责任的标准化衡量，通过工作目标倒逼服务进度。其次，以督察倒逼问责进度。对农村党员干部进行责任督察，对于日常工作中的过失进行及时纠偏和责任追究。完善基层党员干部的问责制度，对不作为、慢作为、乱作为以及群众意见较大的基层党员，进行人事调动或调整处理。通过责任问责，激发基层党组织服务工作的内生热情，打造党组织服务引领的可靠性与可依赖性。

二、协同为基：以共治推进引领

现代社会治理，以建构乡村协同共治体为保障，强调多元治理主体之间的民主、互动、合作、与协商。一方面，在市场经济条件下，乡村出现了许多新的社会组织和社会团体，基层治理主体日益呈现多元化发展态势。“更加突出党和政府主导下的多元社会主体共同参与、良性互动”[8]，这是当代中国社会的一大特色；另一方面，为了创造和谐、有序的多元发展局面，基层党组织要妥善处理自身与其他治理主体之间利益的离散与冲突，使得冲突与合作交汇化解，激发农村基层的社会活力，实现动态平衡的乡村治理秩序新常态。

在乡村多元协同的治理局面下，探讨基层党组织在乡村共治中的引领着力点，需要构建乡村协同共治机制，以共治推进引领。所谓乡村协同共治机制，是在基层党组织的治理能力相对较高，而基层社会组织发育程度相对较低状态之下，通过建立健全各主体之间的制度化沟通渠道和参与平台，实现党组织引领下的各治理主体优势充分发挥的机制。推进乡村协同共治，建立并完善“以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充的农村组织体系”[9]。

（一）妥善处理“两委”关系，构筑“两委”长效协调机制

“社会治理的高效有序需要一种能够超越过去、强化协商与合作的全新的治理工具。与碎片化治理相比，协同化治理是以公共利益最大化实现作为组织行动的基本目标和价值判断。”[10]村民自治制度实施以来，“党员在村级事务管理中的作用逐渐由‘决策’转向‘议事’，党组织和党员在村务的决策和管理过程中不同程度地陷入‘边缘化’境遇”[11]。由于职能及权力来源不同，两委职权划分陷入困境，村支部和村委会作为两个重要的村级管理组织，其各自的职权范围并未被相关法规作出明确划分，导致在职权范围上存在过多交集。“两委”关系如果处理不好，既不利于基层党组织领导地位的巩固，也不利于村民自治的健康发展，更不利于乡村治理的综合、有序发展。因此，必须妥善处理“两委”关系，构筑“两委”长效协调机制。

第一，通过法律法规的制度性约束，适当划分“两委”权限。首先，建立健全相关法律法规，严格规范“两委”职权。基层党组织在村民自治中的领导定位，主要是进行政治领导、组织领导和思想领导，引导村委会在法律规定的范围内进行自治，并通过村民代表会议或村民大会监督和制约村委会。村委会则负责处理有关村内经济发展和其它具体事务，决定有关本村发展的重大事宜，通过村民代表会议或村民大会同意施行，并定期向村民代表会议或村民大会报告工作。这样既实现了村级党组织的核心引领，又充分发挥了村委会的自治权利。其次，使党组织领导程序合法化，增强依法引领权威。要协调好党组织的引领与村民自治的关系，必须把村级各项工作纳入规范化、法治化轨道，建立程序规范、协调高效的村级组织运行机制，规范农村“两委”工作。在此可以借鉴“两票制”做法：村民提出党支部书记的候选人，再由党支部会议投票选举；按照民主程序，党支部书记依法竞选村代会主席，党员依法竞选村民代表。其目的是党组织通过合理合法途径，融入村代会之中，以自身的组织渗透，将党的领导变为组织和引导农民讨论决定重大问题，集中民智、凝聚民力、实现民意，把党的主张变成群众的自觉行动，扩大和巩固基层党组织的合法性基础和引领权威。

第二，权力结构“合二为一”，打造“两委”的共治合力。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定和要求，村党支部是农村基层的领导核心，对农村经济、政治和社会等方面进行全面引领。村民委员会是农村基层群众性自治组织，“村民自治是村民自发性的民主要求与国家有意识的推动和介入相结合的产物”[12]，在发挥参政议政、互助服务、利益协调、矛盾化解等方面有着自身独特的治理优势。尽管当前村民自治结构是成体系、周延且平衡的，但如果没有党组织的引领，从总体上看，村民自治的运行质量必然无法保障。因此，打造“两委”的共治合力，将党组织的作用发挥从村民自治的体制外部转向至体制内部，实现二元权力结构的“合二为一”：党员通过合法选举程序进入村委会班子，融入自治体制内部，使党组织成为体制内的核心和中坚，形成“两委”共治合力。

第三，加强上级党委领导，创造良好引领环境与条件。基层党组织领导核心作用的发挥，离不开上级党组织的支持。上级党委要强化“党要管党”的意识，增强政治敏锐性，及时研究解决工作中的新情况和新问题；对否定或动摇党组织领导核心地位的言行，要旗帜鲜明地反对和纠正，树立正确的舆论导向。同时，加强与相关职能部门的合作，加大《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》的宣传力度，搞好村级民主法制宣传教育，营造良好的乡村民主法治氛围。

（二）协调处理党社关系，共建乡村协同治理机制

2015年6月，习近平总书记在贵州进行“十三五”时期经济社会发展调研考察时，就指出要加强基层党组织指导基层社会组织发挥积极作用。

第一，加强基层党组织对农村社会组织的价值塑造。社会组织作为基层党组织的重要力量支撑，其工作开展要能够有效落实党的方针政策，并在乡村治理中发挥柔性的协同作用，避免因发展失衡而带来的乡村社会结构断裂。因此，将乡村社会组织起来，培育共同理想信念和价值观。基层党组织影响或者领导社会组织的过程，从本质上就是“把先进的理念和党所倡导的社会主义核心价值观体系在社会实践的过程中变成人们普遍信守并愿意付诸实践的社会价值观。强化社会组织的价值载体作用和内化功能，是新时期加强对社会团体领导的重要目标”[14]。将党组织的思想渗透到各类社会组织中去，让其在承担自身职责的同时，自觉地把党的各项路线方针政策融会于实际工作之中，对其发展进行正确的政治方向引领；渗透到对社会组织的党员理想信念教育中去，帮助他们树立正确的党性观念，提高他们的思想政治素质，让他们始终坚决拥护党组织的领导。

第二，加强基层党组织对农村社会组织的组织嵌入。当前，农村社会组织在与党组织的内在契合上存在盲区：从内部结构和人员组成来看，社会组织内部党组织的领导力量较弱，党组织覆盖面不广，党组织隶属关系和党建管理体制也不顺，党组织的作用发挥不明显。针对这些问题，农村基层党组织的当务之急是要在以组织嵌入的方式，在乡村广泛开展党的基层组织建设。首先，将乡村社团工作纳入党组织工作的重要议程。通过制度设计，将现代化进程中出现的“两新组织”和新阶层人士吸纳入既有体制，使其为体制所用，进而整合各种资源，推进发展和治理的过程[14]。哪里有社会组织，就在那里建立相对应党小组，进行组织帮扶和政策支持；哪里有党员同志，就从那里挑选、组织思想觉悟高、政治素养过硬的精英人员，进入农村基层的第一线，帮助农村社会组织健康有序发展，实现党的组织和党的工作全覆盖。其次，灵活创新乡村社会组织的培育方式。农村基层党组织应发挥自身制度规范、纪律严明、活动有序的引领优势，运用政策和党组织成员的核心、骨干作用，争取资源，支持并服务社会组织及其成员开展符合党的宗旨和章程的各项活动，促进社会组织成员之间的联系和整合，培育其发展壮大。再次，“注意运用说服教育、政策引导、示范服务和协商对话、参与决策等方式开展基层党建工作，更多地依靠非权力因素增强基层党组织的影响力；注意根据各种不同类型、不同领域基层党组织的特点和职能定位，推动党的工作有效覆盖”[15]，增强其服务于乡村治理的能力。最后，开拓党组织引领发挥的有效途径。通过资源置换或重组，联合产业相同或相近的社会组织合作社，成立社会组织联合会，实现党组织领导下的强强联合、强弱互补。“建立相互之间的沟通和制衡机制，不断开放治理空间，让民众和社会组织充分参与到治理过程中来”[16]，扩大合作资源的覆盖力和带动力，共享市场资源、共迎风险挑战。

总之，良好的社会治理在于能够调动人民主体性，提高公众参与效能感，激发社会活力，促进社会的和谐稳定。在农村改革不断深化、乡村协同共治已成为趋势的现实背景下，必须牢固树立科学的治理理念和治理思路，把握乡村治理的特点和规律，创新党的治理理论，完善党的工作机制，努力实现党组织引领下的服务、多元、开放的良善治理局面。

[1][9]中共中央文献研究室编.十八大以来重要文献选编(上)[C].北京：中央文献出版社,2014.

[2]林尚立.中国共产党与国家建设[M].天津：天津人民出版社,2009.

[3]邓小平.邓小平文选[M].北京：人民出版社,19937

[4][7]习近平.摆脱贫困[M].福建：福建人民出版社,2014.

[5]李兴平.论农民政治主体性缺失与非制度政治参与[J].理论与改革,2015(3).

[6][14]李松玉,张宗鑫.中国乡村治理的制度化转型研究[M].山东：山东人民出版社,2014.

[8]魏礼群.创新社会治理体制[M].北京：北京师范大学出版社,2014.

[10]胡海,殷焕举.协同化治理：社会治理创新的现实选择[J].学术界,2015(9).

[11]王海侠,孟庆国.乡村治理的分宜模式：“党建+”与村民自治的有机统一[J].探索,2016(1).

[12]杨嵘均.乡村治理结构调适与转型[M].南京：南京师范大学出版社,2014.

[13]蔡志强.制度规范利益：党建创新与社会治理成长[M].北京：中共中央党校出版社,2014.

[15]阮黄南.执政党基层组织功能及其基层社会治理的实现[J].理论学习,2015(7).