●崔方珍

项目管理要素在绩效评价指标体系设计中的应用

●崔方珍

项目管理水平高低对项目最终完成质量、绩效目标实现程度有重要影响。本文基于项目管理的八大要素（范围要素、时间要素、成本要素、质量要素、人力资源要素、沟通要素、风险要素和采购要素），结合绩效管理理念，尝试性地探寻项目支出绩效评价指标和项目管理要素的对应关系，以提升指标体系的科学性和应用性，为项目管理水平提升、资金使用绩效提高提供有价值的建议。

项目管理 绩效管理 绩效评价指标

项目支出是财政支出的表现形式之一。政府通过投入财政资金，实施一系列项目，最终使公众受益于公共财政。项目管理水平高低对项目最终完成质量、绩效目标实现程度有重要影响。本文基于项目管理的八大要素，即范围要素、时间要素、成本要素、质量要素、人力资源要素、沟通要素、风险要素和采购要素，从项目立项和计划阶段、项目实施阶段以及项目收尾和完成阶段出发，结合绩效管理理念，探寻项目支出绩效评价指标和项目管理要素的对应关系，从而以指标为核心透视管理过程，以结果为导向反思管理过程中的潜在问题与不足，为提升项目管理水平、提高资金使用绩效提供有价值的建议。

一、基本概念梳理

根据《项目管理知识体系指南》第五版的定义，项目管理是指将知识、技能、工具与技术应用于项目活动，以满足项目的要求。项目管理的目的就是确保项目的成功，即保证项目在规定的时间和成本范围内完成，并达到规定的质量标准。项目管理通过合理运用与整合一系列的项目管理过程得以实现，这些项目管理过程根据其属性不同可以划分至八大知识领域，这八大知识领域在本文中称之为八大管理要素即项目范围管理、项目时间管理、项目成本管理、项目质量管理、项目人力资源管理、项目沟通管理、项目风险管理以及项目采购管理，这八大管理要素贯穿项目的全过程。

绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。按照绩效评价指标的使用范围，可划分为共性指标和个性指标。其中共性指标是适用于所有评价对象的指标。主要包括预算编制和执行情况，财务管理状况，资产配置、使用、处置及其收益管理情况，以及社会效益、经济效益等；个性指标是针对预算部门或项目特点设立的，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。《财政部关于印发 〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》（财预〔2011〕285号）将财政支出绩效评价一级指标划分为项目决策、项目管理和项目绩效，其中项目决策类指标和项目管理类指标属于管理类指标。

本文将立足于共性指标，根据项目管理要素在项目不同阶段的不同应用，在现有指标一级框架架构下，构建与项目管理要素一一对应的评价指标。

二、绩效评价指标与项目管理要素结合的重要性

项目管理强调对管理过程的控制，是将投入（input）转化为产出（output）和效益（outcome）的重要保障。从各地实践来看，当前财政资金管理中对项目管理的关注度仍偏弱。

预算部门（单位）是落实项目管理的重要主体。然而，由于项目管理专业知识和实践经验需要不断积累、持续转化，管理体系构建相对滞后，制约了项目管理的开展。同时，政绩导向下，预算部门（单位）往往更关注项目结果和目标能否达成，而对预算编制、资金使用、项目实施等较为忽视，往往造成资金的严重浪费，影响项目的正常推进。不少政府投资项目投资计划制定较随意，缺乏科学论证，项目立项审批前未进行项目比选和公示，“形象工程”较多。在项目实施过程中随意对项目进行变更，项目实施中对自行扩大项目规模、调整建设标准、增减建设内容等现象也屡禁不止，缺乏有效的管理和制约措施，预算约束弱化，甚至出现“项目概算超估算、预算超概算、决算超预算”等情形。投资难以控制，工期一再推迟，这不仅影响项目目标的达成，浪费国家财力和公共资源，对政府公信力也造成恶劣影响。

财政资金监管是财政管理的重要职能。而传统的财政监督检查关注得更多的是资金使用的合法性和合规性，对项目管理的深入分析不足。同时，由于监督常常以事后检查为主,难以将问题发现并解决在萌芽状态。以预算管理为例，预算执行情况是监督检查的重点之一。如发生预算执行率偏低，即财政资金无法形成有效支出，无疑将影响资金效益的发挥。预算执行率偏低往往与预算编制不精细相关，而提升预算编制水平的关键在于财政支出定额标准体系的建设。深入来看，当前定额标准建设和应用的理念尚不深入，项目支出多而标准偏少，大量项目无标准可依；标准尚未与预算编制和管理有机融合，标准并未真正支撑管理。如何结合项目管理理念，由表及里，挖掘深层次原因，对提升监督实效的意义不言而喻。

本文倡导的是一种将预算绩效管理和项目管理相结合的全流程管理模式。通过构建与项目管理相对应的评价指标，倒逼预算单位加强对项目管理的重视，规范政府在项目实施过程中的行为，保证有限的财政资金能用在刀刃上，促使项目产出与项目预算相匹配，为最终实现绩效预算奠定基础。

三、基于项目管理要素的绩效评价指标构建

为完成指标体系构建，本文首先借鉴项目管理的标准化流程、工具，将项目管理要素进行分解，分解出相应的子要素；再按照时间逻辑顺序将八大项目管理要素所包含的若干子要素即项目管理过程组归类至项目立项和计划、项目实施以及项目收尾和完成三个阶段；最后针对每个阶段逐一设计与各项目管理要素和子要素对应的绩效评价指标。

“项目立项和计划阶段”是指项目的立项审批、可行性研究、规划和计划、编制预算等启动过程。该阶段的项目管理目标是根据项目管理的内容形成相应的项目决策、投入管理、财务管理、项目实施等保障目标。涉及的“项目管理内容”具体包括：项目的范围管理（项目章程、范围说明、专家评审程序、产出成果计划、任务或活动计划、资源和责任分解、相关利益方确认、变更申请和审批程序等）、项目进度管理（任务排序、标志性节点、项目期估算分解等、进度计划、变更调整的制度等）、成本管理（成本监督机制、成本估算明细、资金支出计划、会计核算制度等）、质量管理（质量保证制度、工作计划、监督机制等）、人力资源和风险控制（岗位职责分配、组织机构图、风险识别和风险估计等）以及沟通计划和采购计划的制定等。

“项目实施阶段”是指项目正式启动后的实施、执行过程。该阶段的项目管理目标是对项目的实施进行监督监控，应对项目可能产生的变更及相关风险，保证项目的顺利实施。涉及的 “项目管理内容”具体包括：项目进度控制（项目进度、变更调整的管理和控制等）、成本管理机制（成本监督、成本核算明细、资金支出管理、会计核算管理等）、质量管理（质量标准控制、质量改进措施等）、人力资源和风险控制（项目团队管理、风险事件控制和校正调整等），以及项目信息的收集分析等。

“项目收尾和完成阶段”是指项目周期最后阶段，包括项目竣工、验收、移交、清算等。该阶段的项目管理目标是对项目的交付成果进行验收并总结项目开展过程中的经验和教训。涉及的“项目管理内容”具体包括项目的范围管理（立项内容的核对、范围核对、专家评审程序、产出成果核对等）、项目的时间管理、项目进度控制（进度审核、竣工验收等）、成本管理机制（资金审计、成本决算等）、质量管理（验收管理、合同审计等）。

根据上述项目管理要素，构建对应的绩效评价指标如表1所示：

表1 项目管理要素与绩效评价指标对应表

四、展望

本文的研究对项目管理理念在评价指标设计中的应用还处于尝试阶段，还需通过实践逐步完善。

首先，本文的指标体系尚未结合不同的项目类型进行区隔。不同项目的实施流程存在差异，管理侧重点也不同，设计指标时也应有所差异。因此，在今后的研究中还应将项目进行科学的分类。如可根据资金的用途不同分为事业专业类、工程及维护类、政策类与设备购置及维护类四大类。在这一分类的基础上，总结不同类项目管理的特点，提取管理要素并针对性地设计评价指标，以更好地服务于实践。

其次，指标的权重尚未赋予。指标的权重反映了指标的重要性。在一个项目中不同的项目管理要素对于项目的顺利开展其重要性是不同的，同一个项目管理要素在不同的项目中其重要性也是不同的。因此，不同项目管理要素对应的指标在整个评价指标体系中的权重应是有所差异的。权重的差异有助于项目单位在项目管理过程中把握关键节点和核心要素，从而更加科学合理地安排人力、物力和财力。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.刘国永等.2014.预算绩效管理专业基础[M].江苏：江苏大学出版社。

2.刘敏、高希峰.2015.基于项目管理的预算绩效管理思考[J].财政监督,19。

3.杨宇、谢琳琳、张远林.2006.公共投资建设项目管理模式评价指标体系的构建 [J].土木建筑与环境工程, 28。

（本栏目责任编辑：王光俊）