地方政府性债务可持续性框架研究

2016-12-26范晓婷

财政监督 2016年16期

●范晓婷冉鹏

地方政府性债务可持续性框架研究

●范晓婷冉鹏

本文借鉴国际货币基金组织和世界银行政府债务可持续管理框架的思路，结合对我国现实国情、时代背景、改革方向的分析，构建了我国地方政府性债务可持续性分析框架；选取我国30个省级地方政府2013年的数据进行了验证，并对验证结果进行了聚类分析，可为各地方政府了解本地区地方政府性债务状况，及金融机构制定贷款政策提供参考，并为今后地方政府性债务管理与分析提供新的思路。

地方政府性债务可持续性管理框架

我国地方政府性债务的风险已引起了国际社会的广泛关注，近两年来，多家国际机构纷纷对我国地方政府性债务规模进行了预测。2013年4月，惠誉和穆迪两大评级机构还因认为我国地方政府性债务风险过高而调低了对我国的信用评级。地方政府性债务是否能够持续？如何判断地方政府性债务的可持续性？这不仅是国际社会关注的问题，更是国内财政学科的理论工作者和实践工作者应该着重思考和解决的问题。

一、地方政府性债务可持续性的内涵及判断标准

（一）地方政府性债务可持续性的内涵

根据IMF（国际货币基金组织）的定义，债务可持续性指的是一种状态，在这种状态下，借款人有能力偿还其债务而毋需对其未来的收支平衡表进行重大调整。要研究我国地方政府性债务可持续问题，需要根据上述定义，结合我国现状，对我国地方政府性债务可持续性的内涵进行界定。首先，需要明确以下几个问题：

1、地方政府性债务可持续性是一个时期性判断。地方政府性债务的可持续性不是对一两年的地方政府性债务状况进行的判定，更不是基于某一时点状态进行的判定，而是在一个较长的时间阶段内对地方政府性债务风险进行的动态衡量，是一种动态的平衡。

2、地方政府性债务可持续性不能简单地围绕财政收支行为来判断。根据企业融资理论，投资者主要根据企业的资产净值来判断企业的债务偿还能力大小，继而进行投资决策。如果企业的资产负债净值为正，则表明企业仍然具有债务偿还能力，继而投资者会对企业继续投资，这时可以说企业的债务是可持续的。因此，可以用是否具有筹资能力来衡量其债务是否可持续。按照上述逻辑，政府只要有能力举借到新的债务，就总能用以偿还旧债务，就说明政府债务是可持续的。但是政府不同于企业，政府在筹资时更多地不是凭借自身的资产负债状况而是凭借政府信用甚至强制力。因此，不能简单地以资产负债状况来衡量政府债务可持续性。特别是在目前中国的政治体制下，地方政府是不存在破产可能的，也就是说地方政府的筹资能力是无限大的，在不考虑资金供给限制的情况下，只要想借债就总能借到。如果以此来衡量地方政府是否具有可持续性，就会掩盖地方政府性债务风险，最终将风险转嫁到中央政府身上。

3、地方政府性债务的可持续性，不仅要从规模来判断，更要从结构来判断。因为从国外地方政府债务的管理来看，很多地方政府性债务危机的发生，不仅因为债务规模过大，更在于债务结构不合理。

4、地方政府性债务可持续性要与地方经济发展的可持续性结合起来看。政府债务管理的终极目的不是为了减少债务，而是找到政府债务的最适度规模，以政府债务促进地方经济的可持续发展。过于强调静态的债务适度规模，不是容易造成忽略潜在的风险，就是容易一味减少、控制债务规模，退回到无债也无发展的老路上去。地方政府性债务的可持续性最终依赖于地方经济的可持续发展。只有解决了发展问题，才能增强地方政府的负债和偿债能力，才能从根本上实现债务可持续发展。因此，对地方政府性债务可持续性问题的研究归根到底是要找到能够充分发挥债务对经济促进作用的最适规模和最优管理模式。

综上，地方政府性债务可持续性是在一段较长时间内地方政府债务所处的一种状态，在这种状态下，地方政府性债务的规模可控，不会给地方财政收支带来压力；结构合理，与地方经济结构和财政收支结构相匹配；效益良好，债务资金的使用效益较高，且从长期看能够推动经济社会的发展，与经济社会发展形成良性互动。

（二）地方政府性债务可持续性的判断标准

在此基础上，本文尝试提出了对我国地方政府性债务可持续性进行判断的标准，至少包含以下三个方面，并且这三个方面应是依次递进的关系。

1、规模可持续。地方政府的财政收支状况良好，不会出现流动性危机。这是衡量地方政府性债务可持续性的最明显的标准。

2、结构可持续。地方政府的偿债能力良好，不会出现偿债危机。这是衡量地方政府性债务可持续性的最直接的标准。

3、效益可持续。地方政府的债务与当地的经济社会发展相适应，从长期看地方政府能够通过对政府性债务的管理促进地方经济、社会的发展。这是衡量地方政府性债务续性的最根本标准。

二、地方政府性债务可持续性分析框架的设计思路

本文借鉴国际货币基金组织和世界银行对低收入国家的债务可持续性分析框架的思路，构建了我国地方政府性债务可持续性分析框架。

（一）设计原则

在设计该分析框架时坚持了以下几条重要原则：一是可比性原则，考虑了各个指标在不同地区之间的可比性，尽可能使用同一来源及同一口径的数据计算各个指标；二是差异化原则，考虑了政策制度管理情况对政府债务可持续性的影响，根据各地区的政策制度管理情况对其债务可持续性评分进行调整；三是便利性原则，考虑了实际操作中的便利性，尽量选择简便易得的指标，大大提高了该分析框架的可操作性和普及性。这几点原则在构建我国地方政府性债务可持续性分析框架时非常重要，因为我国地方政府性债务结构复杂、各地区差异较大，且目前缺乏统一的统计口径和数据，地区之间横向比较难度较大。只有坚持上述几个原则，才能确保所构建的地方政府性债务可持续性分析框架具有可操作性和现实指导意义。

（二）设计步骤

构建我国地方政府性债务可持续性分析框架主要包括以下重要步骤：一是分析影响可持续性的重要因素；二是建立可持续性指标分析体系；三是确定各指标的权重；四是确定可持续性监测区间；五是合成综合评价模型；六是计算各地区地方政府性债务综合评分；七是根据各地区的政策制度评价结果对综合性评分进行调整。

三、地方政府性债务可持续性分析框架的构建

（一）地方政府性债务可持续性影响因素的确定

根据上述对于地方政府性债务可持续性的定义，地方政府性债务可持续状态应包括三个层次：规模可控、结构合理、效益良好。规模可控和结构合理实际是反映了地方政府性债务的风险问题，而效益良好实际是反映了地方政府性债务的绩效问题。因此，对于地方政府性债务的可持续性问题可以从两个层面入手分析，一是风险层面；二是绩效层面。

从静态看，也即就某一时点来说，政府性债务不可持续的风险主要是来自于流动性，也即政府净收入不足以满足政府性债务的还本付息支出。政府性债务支出包括需要偿还的本金和利息；政府净收入主要是政府的税收收入减去政府非偿债性支出再加上政府新增债务收入。可见，政府性债务的静态可持续性一方面受政府收入及现金流量的影响，并与其呈正相关关系；另一方面是受政府举债行为的影响，如债务规模、债务还本付息支出等，并与其呈负相关关系。

从动态来看，也即一个较长的时间段来看，地方政府性债务是否可持续关键在于政府的经济发展状况及财政收入状况与政府债务增长的对比关系。

从结构来看，影响地方政府性债务可持续性的因素主要有债务的期限结构和类型结构。从期限结构来看，短期债务由于从借款到偿还相隔的期限较短、对政府的还款能力要求比较高；而长期债务由于从借款到偿还相隔的时间较长，政府有时间通过经济发展和提高债务资金的使用效益来增强自身的偿债能力。因此，如果政府债务中的短期债务比重较高，则要求有较高的偿还能力作支撑。否则，极易引发偿债危机导致政府性债务不可持续。从类型结构看，直接负债具有确定性，是政府必须承担的履约责任，而或有债务是有限定条件的债务，其发生是有一定概率的，因此，若直接债务的比重过高，则会影响地方政府性债务的可持续性。

从效益来看，影响地方政府性债务可持续性的因素主要是债务的使用绩效。根据国际通行的4E原则，对绩效应从经济、效率、效果和公平等几个方面来进行评价。国际金融组织对于贷款的绩效通常从相关性、效率、效果、可持续性几个方面来进行评价。但是由于贷款资金的投向领域各异，特别是各地区和各领域的情况有很大的区别。因此，很难设定一个或几个统一的指标来对所有贷款项目的绩效进行衡量。财政部编写的《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》在开发国际金融组织贷款项目绩效评价框架时，仅开发了一级指标（评价原则）和二级指标（关键评价问题），更为详细的评价指标需要绩效评价小组根据所评价的贷款项目所处的领域、特点自行开发。考虑到我国各地区的地方政府性债务投向领域有很大差异，且由于信息封锁，无法从公开渠道获取各地区的地方政府性债务使用情况的数据，很难设定统一的债务绩效指标用于对地方政府性债务可持续性的衡量。因此，在构建我国地方政府性债务可持续性分析框架时，没有设立统一的绩效指标。在具体实践中，在对某一个地区进行可持续性分析时，可以根据该地区的债务资金投向情况和特点，补充设立1—2个绩效指标。

（二）地方政府性债务可持续性指标体系的确定

根据上述分析，从静态、动态、结构三个方面选择可持续性指标，来构建地方政府性债务可持续性分析框架。

1、静态指标的设定。通过上文政府性债务可持续性影响因素的选择，并考虑债务数据的可获得性等因素，选择以下指标作为静态指标。

⑴负债率（X1）：该指标等于年末政府债务余额与当年GDP的比值，可以反映出经济总规模对政府债务的承载能力。该指标与政府债务的可持续性成反比，比率越小，说明经济对政府债务的承载能力越强，债务可持续性越强。

⑵债务率(X2)：该指标等于年末政府债务余额与当年政府综合财力的比值，是衡量债务规模大小的指标。该指标与政府债务的可持续性成反比，比率越小，则政府综合财力对政府债务偿还的保障能力越强，政府债务可持续性越强。

此外，债务依存度①、新增债务率②两个指标也是较为科学的静态衡量指标，但由于计算上述两个指标需要当年地方政府债务收入、当年还本付息数据。而目前官方通过审计公告公布的政府债务数据不含上述内容，故没有予以选择。

2、动态指标的设定。通过对政府性债务可持续性影响因素的分析，选择了长期负债能力和长期偿债能力两项指标作为动态指标。

⑴长期负债能力（X3）：该指标等于政府债务余额增长率与GDP增长率的比值。从长期揭示了政府对于债务的承受能力。该指标与政府债务的可持续性成反比，比率越低，说明政府债务余额的增长速度慢于经济的增长速度，政府对于债务的承受能力越大，债务可持续性越强。

⑵长期偿债能力（X4）：该指标等于政府债务余额增长率与财政收入增长率的比值。该指标与政府债务的可持续性成反比，比率越低，说明政府债务的增长速度慢于财政收入的增长速度，政府的偿还能力越强，债务越具有可持续性。

3、结构指标的设定。考虑到政府性债务的集中偿还风险和必须承担的偿债压力情况，从债务的期限结构和债务的类型结构两方面入手，选择了以下指标作为结构指标。

⑴直接债务比重（X5）：该指标衡量直接债务占地方政府性债务的比重情况，比重越低，说明政府要承担的确定的偿还责任越小，债务可持续性越强。

⑵短期债务比重（X6）：该指标是衡量短期债务占地方政府性债务的比重情况，比率越低，说明政府性债务发生集中偿付风险的概率越低，债务可持续性越强。

⑶逾期债务率（X7）：该指标等于年末逾期债务余额占年末债务余额的比重，是反映到期不能偿还债务所占比重的指标。该指标与政府债务的可持续性成反比，比率越小，则政府发生偿付危机的概率越小，债务可持续性越强。

表1 地方政府性债务可持续性衡量指标体系

综上所述，本文根据上述指标构建了地方政府性债务可持续性衡量指标体系。这一指标体系的特征是主要利用了债务余额、地方财政收入（综合财力）和 GDP为主要参考变量，能够较全面地反映地方政府性债务的流动性和清偿能力，从而比较准确地衡量地方政府是否具有可持续性。因为，国际上普遍认为 GDP最能反映一个国家最终的偿债基础，故GDP变量可以衡量地方政府债务偿还能力；而财政收入（综合财力）是地方政府可直接动用的资源，故财政收入（综合财力）变量可以衡量地方政府债务的流动性风险。

（三）采集样本数据

本文关于地方政府性债务的数据主要是来源于国家审计署2011年第35号公告、2013年第32号审计公告以及30个省级审计部门于2014年1月相继公布的政府性债务审计情况公报。而GDP和财政收入数据则来源于国家统计局网站。本文选择了27个省级行政单位，不含天津市、贵州省、新疆和西藏两个自治区。主要原因是西藏自治区未公布政府性债务数据，而其他三个地区审计公告中个别信息不全，无法计算出上述指标。各指标计算结果见表2。

表2 样本省份地方政府性债务可持续性指标数据

（四）确定可持续性分布区间

由于目前国内尚没有评判上述指标的通行标准，国际上虽然有公认的标准，但我国预算体系和财政体制与国外有较大差异，因此，照搬国际公认的标准有失公允。为了更真实客观地评价我国地方政府性债务可持续性，本文在确定评价指标的界限值时，采取了平均偏差法。即先计算出各指标的平均值，然后将平均值加上一标准差设定为指标上限，减去一个标准差定为指标下限，通过这样的处理得出各指标的均值、上限、下限。结果如表3所示。

表3 地方政府性债务可持续性指标界限值

根据各指标的界限值，将地方政府性债务可持续性状态分为高度可持续、可持续、一般、不可持续四个区间，如表4所示。

表4 地方政府性债务可持续性分布区间

同时，对不同区域赋予了不同的分数。对每一指标来说，0～下限的区域，说明可持续性非常强，为高度可持续区域，给予0分；下限～均值的区域，说明可持续性较强，为可持续区域，给予1分；均值～上限的区域，说明可持续性中等，为一般区域，给予2分；上限以上的区域，可持续性很差，为不可持续区域，给予3分。评分结果如表5所示。

表5 地方政府性债务可持续性指标标准化得分

（五）确定各指标权重

采用熵权法来计算各指标权重，熵权法是根据各指标观测值所提供的信息量的大小确定权重，其基本原理是，如果某项指标的差异越大，熵值越小，该指标包含和传输的信息就越多，相应权重越大，反之则权重越小。熵值法要求数据较为全面，且不能做指标之间的横向比较，一般用于区域可持续发展的综合评价中。计算步骤如下：

首先，对各项指标数值进行归一化处理。假定xij是第i个地区的第j个评价指标的原始值，aij是归一化处理后的指标值（其中j=1,2,3,…，m)）。由于表5已经列出了各指标的标准化得分，因此，以表5的数值作为归一化处理的标准值aij。

其次，计算各评价指标的熵值。

最后，将熵值转换为权数。

计算结果如表6所示。

表6 地方政府性债务可持续性衡量指标体系

（六）合成模型

其中，aij表示每一时点各指标对应的标准化分值，wij表示各指标对应的权重。各地区的计算结果如表7所示。

表7 各地区地方政府性债务可持续性评分结果

（七）计算地方政府性债务可持续性的测度区间

由于地方政府性债务可持续性的标准化分值在0—3之间，假定标准化分值服从正态分布，得出地方政府性债务可持续性的测度区间。如表8所示。

表8 地方政府性债务可持续性的测度区间

将某一省的最终得分与测度区间进行对比，则可以得出该地区地方政府性债务可持续性的量化判断。从计算结果来看，全国大部分省都在1～2之间，说明状态为可持续或一般。只有甘肃、河南、云南三个省的得分超过了2，显示为不可持续。

根据上述思路，对全国地方政府性债务整体情况也进行了可持续性评分，结果如表9所示。

表9 全国地方政府性债务可持续性评分结果

根据计算结果，全国政府性债务整体得分为1.77，处于一般状态区间，即目前我国地方政府性债务情况整体比较安全，不存在爆发债务危机的可能。但仍然存在一些结构性的隐患：根据表9的计算结果，从静态来看，全国地方政府性债务负债率、债务率均处于不可持续区间，反映出我国地方政府性债务整体规模过大，特别是一类债务余额较大，各级政府的偿付压力较大；从动态指标来看，长期负债能力和长期债务能力均处于一般区间，说明我国地方政府债务的增速虽然仍处于安全范围，但增速仍然较快，值得引起警惕；从结构来看，直接债务比重和短期债务比重均处于一般区间，说明债务结构仍然需要进一步优化，特别是近两年来的集中偿付压力较大，需要引起重视。在短期无法改变债务结构的情况下，只能通过促进经济发展、增加财政收入的办法逐步予以化解。

（八）聚类分析

从各地区地方政府性债务可持续性得分来看，各地区差异较大。为了对各地区情况进行进一步分析，对上述分析结果进行了聚类分析。基于上述七个可持续性衡量指标采用Ward方法进行层次聚类分析，得到树形聚类图(见图1)。

从树形聚类图来看，27个地区根据地方政府性债务可持续性状态可分为三大类：

第一类包括4个省市，分别为海南、上海、青海、北京。这4个省市的共同特点是静态性指标表现欠佳，但是结构性指标表现较好，特别是逾期债务率指标表现非常好（4个省市的逾期债务率指标均为0）。静态性指标表现欠佳的主要原因是负有偿还责任的直接债务比重过高。其中，海南和上海由于动态性指标表现尚可，因此，总体上政府性债务仍然处于可持续区间。说明这两个省市的债务增长率仍然保持在本地区经济和财政尚能够承受的范围内。而北京和青海两个省市由于动态性指标表现也不好，因此，导致政府性债务处于一般区间。

图1 地方政府性债务可持续性评分树形聚类图

第二类包括9个省市，分别为河南、山东、安徽、甘肃、福建、江苏、广西、黑龙江、山西。这9个省的共同特点是静态性指标表现较好，动态性指标和结构性指标表现中等。其中，河南、山东、安徽、甘肃4个省由于逾期债务率指标表现不好，出现逾期的债务比重较高，而逾期债务率指标在所有指标中的权重比较大，因此，这4个省市处于一般至不可持续的区间。其余几个省由于不存在逾期债务的困扰，同时债务偿还的压力较小，因此，处于可持续或高度可持续的区间。

第三类包括14个省市，分别为广东省、河北省、湖北省、湖南省、吉林省、江西省、辽宁省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、陕西省、四川省、云南省、浙江省、重庆市。这14个省市的共同特点是无论是静态、动态还是结构性指标的表现均处于中等状态，且7个指标之间表现比较均衡，因此大部分省市处于可持续状态。只有云南和内蒙古由于逾期债务率较高而导致政府债务总体上处于不可持续状态。

（九）根据政策与制度情况修正评分结果

为了体现政策制度因素对地方政府性债务可持续性的影响，借鉴世界银行和国际货币基金组织低收入国家政府债务可持续性框架的思路，引入政策与制度指数，对各地区政府性债务可持续性评价得分进行修正。一般认为政策合理与制度完善的地区，对地方政府性债务的承受力较强，可以适当放松对其进行可持续性评价的标准；反之，则应执行更严格的标准。因此，根据政策制度情况，引入了调节系数对各地区的可持续性得分进行修正。具体如表10所示。

表10 地方政府性债务调节系数

根据表10，可以对表7中计算的得分进行修正，得到最终的量化得分，以使对地方政府性债务可持续性的评价结果更加符合实际，更具有实用价值。

我国目前尚未建立对地方政府进行评价的制度体系，仅有国内少数几家评级公司或国外机构可以对我国地方政府进行信用评级。中国社科院金融研究所已开始与中债资信评估有限责任公司（下称“中债资信”）合作开展对中国地方政府进行信用评级的相关研究，并已发布了前期的研究成果。表11为中债资信在2009年对我国30个地方政府信用评价的结果，暂时以此作为确定地方政府政策制度评价得分的依据。

表11 2009年地方政府信用综合评价结果

根据快速聚类分析法，将表7中的30个省分为强、中、弱三类。若综合指数得分在0.714以上，可以认为政策制度强；若综合指数得分在0.446以下，可以认为政策制度弱。中间部分则可以认为政策制度适中。在计算出各省市的得分后，可以根据政策制度评价的情况，引入调整系数对各省市得分进行调整。具体如表12所示。

表12 地方政府性债务调整系数

根据表12，可以对表7中计算的得分进行修正，得到最终的量化得分，以使对地方政府性债务可持续性的评价结果更加符合实际，更具有实用价值。例如，根据表7中的计算结果，可知北京市的得分为1.85，区间显示为一般。但是由于北京市的地方政府信用综合评价得分很高（0.734），属于政策制度强的地区，根据调整系数调整后可持续性评价得分为1.48，调整后位于可持续区间。

根据上述思路计算各地方政府性债务可持续性得分，有利于各地方政府了解本地区地方政府性债务状况，为制定举债计划提供指导；也可为中央政府采取管理措施及金融机构的制定贷款政策提供参考。

（作者单位：北京市财政局、北京证监局）

注释：

①该指标等于当年债务发行额与当年财政支出的比值。该项指标用以表示在当年政府预算中，债务收入占财政支出的比重，反映财政支出对债务的依赖程度。

②该指标等于当年新增债务与当年政府新增财力的比值。其反映了当年政府新增债务规模与政府财力的关系，用以揭示债务增量情况。

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