城乡义务教育一体化改革：财政如何发力？

话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院财政税务系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究财税理论与政策等

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

近日，国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（以下简称《意见》），要求按照全面建成小康社会目标，加快缩小城乡教育差距，促进教育公平，统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展。

《意见》提出城乡义务教育一体化改革发展的主要工作目标有三项：一是“四个统一、一个全覆盖”。即加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一。“一个全覆盖”是“两免一补”政策城乡全覆盖。预计到2020年，城乡二元结构壁垒基本消除，义务教育与城镇化发展要基本协调。二是“乡村弱、城镇挤”的难题逐步得到解决，即城乡学校布局更加合理，大班额基本消除，学校标准化建设取得显著进展，城乡师资配置基本均衡，乡村教师待遇稳步提高，岗位吸引力大幅增强，乡村教育质量明显提升，教育脱贫任务全面完成。三是九年义务教育巩固率达到95%（目前是93%，要提升2个百分点），县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。

《意见》明确了十项改革举措，一是同步建设城镇学校，扩大城镇学位供给；二是努力办好乡村教育，着力提升乡村教育质量；三是科学推进学校标准化建设，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件；四是实施消除大班额计划，解决城镇大班额问题；五是统筹城乡师资配置，着力解决乡村教师结构性缺员和城镇师资不足的问题；六是改革乡村教师待遇保障机制，实行乡村教师收入分配倾斜政策；七是改革教育治理体系，提升学校办学水平；八是改革控辍保学机制，提高义务教育巩固水平；九是改革随迁子女就学机制，保障平等接受义务教育的权利；十是加强留守儿童关爱保护，促进他们健康成长。

《意见》还强调了相关保障性措施，即加强党的领导、落实政府责任、明确部门职责、加强督导检查、营造良好氛围，以推动政策落实。

自2006年实施农村义务教育经费保障机制改革以来，义务教育逐步纳入公共财政保障范围，城乡免费义务教育全面实现，稳定增长的经费保障机制基本建立，九年义务教育全面普及，县域内义务教育均衡发展水平不断提高。但随着我国新型城镇化建设、户籍制度改革、计划生育政策调整、人口及学生流动给城乡义务教育发展等带来巨大挑战。城乡义务教育经费保障机制有关政策不统一、经费可携带性不强、资源配置不够均衡等财政性问题亟待解决。此次《意见》着眼全局，对义务教育事业链条的环节进行了系统设计，多维度布局，涉及多个政府部门，是当前教育工作的重中之重。那么，我国的城乡义务教育发展现状如何？财政保障情况如何？《意见》的出台将给城乡义务教育带来哪些影响？如何落实城乡义务教育一体化政策？如何对实施情况进行专项督导检查和绩效评价？本期监督沙龙围绕城乡教育一体化改革，就相关问题展开探讨。

城乡义务教育发展现状与一体化改革

主持人：当前，随着我国新型城镇化的深入发展、户籍制度改革的推进、人口生育政策的变化，整体提升义务教育办学条件和教育质量面临新要求、新挑战。请您谈谈我国城乡义务教育的发展现状？为何要统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展？

Case 2.当G=Q8或G=M2(2,1)=D8时,显然方次数exp(G)=4可平面化.当G=M2(2,2)时,元素(biaj)4=b4ia(4+12i)j=1;当G=M2(2,1,1)时,元素(aibjck)4=(aibj)4=a4ib4j[b,a]6ij=1,从而其幂图可平面化.同理M2(2,2,1)幂图可平面化.

林江：我国城乡义务教育状况得到了很大的改善，中央财政对于欠发达地区，特别是乡村义务教育的投入不断增加，应该说，从教师的数量、校舍的建设、学校的布局等方面都进行了大量的财政投入，有效地缩小了城乡教育的差距。但是存在的问题依然不少，首先是教师的数量虽然有所增加，但是教师的质量还有待提升，优秀的教师愿意到乡村学校任教的还不够多。其次，随着城镇化进程的加快，不少乡村的人口在不断流向城镇，要广泛在乡村建立学校，不符合规模经济效益，但是如果把相关学校合并，又带来了乡村学生上课路途遥远、上学成本太高的问题，出路是密切配合我国城镇化的发展战略，在数个乡村的附近建立一个相对规模的城镇，或者把现有的城镇做好做强，然后再强化城镇的中小学的校舍、教师、设备等投入，这样一来，就可以借助城镇化进程不断推进的东风来实现县域内的城乡义务教育一体化发展。事实上，要实现上述建立相对规模城镇的构想，关键在于把县域经济做强做大，因为对于统筹城镇的财政、基础教育资源的工作而言，县政府是无可替代的角色，但是现在我国的县级政府基本上处于比较弱势的地位，不仅财政实力不强，行政资源、财政资源也相当有限，比较而言，地级市的行政权力以及对教育资源的掌控能力太大，也一定程度上不利于落实城乡义务教育一体化的政策。在我看来，从教育的公平性角度出发，从公共财政的本质出发，为使城乡差距逐步缩小，达到十八届三中全会决议所提出的全面实现小康社会的要求，我们必须要推动县域内城乡义务教育一体化目标的实现，因为基础教育关系中华民族伟大复兴根基的建立。

翟继光：随着中央和地方对义务教育的不断重视，城乡义务教育的水平均有明显提升，但发展的不均衡性特点也逐渐突显出来。城区义务教育水平明显高于乡镇，乡镇义务教育水平又明显高于农村。即使在城区，不同学校义务教育水平的差异也很明显，“学区房”的出现就是一个明显的例子。义务教育发展的不均衡会带来一系列社会问题和经济问题，最明显的一点就是农村人口越来越少，农村义务教育的基础设施和教师将越来越多处于闲置状态，房地产也会因此导致一定程度的畸形发展。从基本人权保障的角度来看，义务教育发展的不均衡实际上是在基本人权保护上的不公平。这种不公平不仅仅是针对义务教育薄弱学校的学生而言的，人满为患的热门学校的学生也受到了不公平待遇。大班教育并不适宜义务教育阶段，特别是不利于小学低年级学生的健康发展。要解决这些问题，必须统筹推进城乡义务教育一体化发展。

李建军：近年来随着公共财政对义务教育投入的增加，我国义务教育得到了长足的发展，义务教育免学杂费，进城务工人员随迁子女的义务教育问题的基本解决，保障了学龄人口的基本受教育权。但当前还存在着城乡间、区域间义务教育差距大，乡村教育质量低、教育资源配置不合理，留守儿童教育保障不够等问题。当前我国进入了全面建设小康社会的新阶段，义务教育公共服务水平和质量的大致均等化是全面小康的应有之义，也是实现社会共建共享的内在要求。义务教育的提供主要在区县，大多数义务教育学龄人口在县域的乡村接受教育，推进县域城乡义务教育一体化是义务教育公共服务均等化的关键，同时推进城乡义务教育一体化、提高义务教育质量对于推进城镇化、脱贫共富，变人口大国为人力资本强国，实现经济社会长期可持续发展和个人的全面发展都具有深远的价值。

主持人：为落实全面建成小康社会要求，促进义务教育事业持续健康发展，此次《意见》明确了统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的主要工作目标，并相应提出了十项具体举措。对此您作何解读？请您具体谈谈我国城乡义务教育一体化改革的关键领域和薄弱环节。

林江：我认为《意见》所提出的十项举措是非常有针对性的，基本上还是围绕着缩小城乡义务教育的差异而展开的，如果落实的话，将产生积极而深远的影响。当然，这些措施要真正贯彻落实，我相信还存在不少的困难和阻力，例如措施之三，关于科学推进学校的标准化建设，乡村小学要与城镇小学在同一个标准下办学，这当然是最理想不过的事情，但是现实生活中难度很大，因为乡村学校除了财政投入不足外，师资和设备的配置与城镇学校应该还存在很大的差异，即使设备条件改善了，乡村学校是否有足够数量的教师和管理人员去有效管理和运作这些设备？又如措施之五，要统筹城乡师资配置问题，我认为还不完全是乡村教师的工资待遇不够高的问题，还有乡村教师本身的生活、社交环境、医疗条件等多方面都严重不足，直接影响了城镇教师愿意被统筹到乡村学校担任教师的积极性。当然，也有一些措施是非常有可操作性的，例如措施之九，改革随迁之女就学机制，保障平等接受义务教育的权利，这一条措施的落实，完全取决于县政府与乡镇政府之间在财政和教育资源上是否进行了有效配置，更取决于省级政府、地级市政府与县级政府在财政收入和支出责任之间的分配。在我看来，我国城乡义务教育一体化改革的关键领域是：（1）县级政府是否有足够的财力来开展城乡义务教育一体化工作，如果县级政府基本上还是处于财政弱小的境地，估计难以发挥好这个角色；（2）县级政府是否能够扮演城乡义务教育的推动者和协调者的角色，如果县级政府没有被授予更大的行政权力，统筹教育资源的权力，估计也难以做成此事。在我看来，薄弱环节是：（1）乡村人口随着城镇化进程的加快而减少，要地方政府投入更多资源于乡村学校的建设会有困难；（2）由于乡村学校的办学条件较差，估计很难吸引到有实力的优秀教师前往任教，从而使得这些乡村学校的教学质量与城镇学校的教学质量的差距可能不是越来越小，甚至有可能越来越大。

翟继光：《意见》提出的十项举措都是非常重要的，若能真正落实，的确可以解决城乡义务教育发展不均衡的问题。其中，最关键的问题还是师资与生源的问题。农村义务教育的师资普遍较差，短期内恐怕也很难吸引优秀师资加入到农村义务教育之中。短期内可以考虑通过师资交流、对口支援等方式将优秀师资融入到农村义务教育之中。从长期来看，可以通过对农村义务教育的师资大幅提高补贴以及住宿、饮食等福利待遇来吸引优秀师资加入农村义务教育。甚至可以考虑为城镇户口的教师办理城镇户口转农村户口且为其分配宅基地等方式吸引师范专业的毕业生加入到农村义务教育之中。农村大量中青年劳动力进城打工且将子女大量带走是导致农村入学儿童大幅下滑的重要原因，在提高农村义务教育师资力量的同时还应当想方设法留住农村的入学儿童。为此，应当着力解决农村留守儿童的待遇问题。学校可以通过提供住宿和免费饮食的方式解决进城务工人员无力照看子女的问题。

李建军：《意见》提出的建设城镇学校、办好乡村教育、推进学校标准化建设、消除大班额计划、统筹城乡师资、建立乡村教师待遇保障机制、改革教育治理体系、改革控辍保学机制、改革随迁子女就学机制、加强留守儿童关爱保护等十大举措，可以说都是针对我国当前城乡义务教育存在问题的有效举措，具有针对性、可操作性，对于促进县域城乡义务教育一体化及更好地保障人们的受教育权具有积极意义。实现城乡义务教育一体化的关键在于合理划分义务教育的事权和支出责任，当前县域内城乡义务教育非一体化的主要原因是义务教育和支出责任主要由县负担，在县财力有限的情况下不可避免地出现乡村义务教育保障不足和薄弱。解决城乡义务教育均等化还应合理布局动态调整城乡学校及学位资源，使义务教育资源配置适应城镇化人口流动的动态需要。

城乡义务教育均等化的薄弱环节在乡村义务教育的教学设施、师资等软硬件方面，推进学校标准化建设，应使乡村学校在校舍、设备、生师比等达到与县城同样的水平，同时乡村教师不仅在工资收入方面，还应在综合待遇方面等于或高于县城教师水平，这样才可能建立和城镇大致相当的乡村义务教师队伍。此外，还应关注的是现在一些乡村还有不少代课老师，代课教师以极低的薪水收入承担了乡村义务教育师资不足的教育工作，推行城乡义务教育一体化应切实尊重他们的贡献、保护他们的利益，不能简单地让他们走人，应结合事业单位改革要求让代课老师进入聘用制序列进行合同管理，妥善安排。

城乡义务教育一体化改革中的财政保障

林江：我认为此事需要把城乡义务教育一体化的进程当做一个系统工程来看待。在统筹协调各方力量方面，中央要求教育部门和财政部门相互配合，但是由于这两个部门长期以来各有各的职能和政策布局，要简单地要求这两个部门加强统筹协调，为实现城乡义务教育一体化的目标而整合相关的资源，其实说易行难。表面上看，此事因属于基础教育领域的事情，照理说应该是由教育部门做主导，财政部门做辅助，但是由于城乡义务教育一体化更多地被表述为是因为财政投入不足而被拖慢了步伐，很自然教育部门会把责任推给财政部门，但是财政部门面对众多需要安排财政资金的领域，不一定会对教育部门的要求作出很积极的回应，尽管国务院常务会议已经有决议，而且还发布了红头文件，但是作为一个专项，政府部门之间作出配合并不困难，难就难在持之以恒，并且把部门之间的合作变为常态化的工作。至于财政保障的问题，这当然是城乡义务教育一体化目标得以实现的关键，但是何为财政保障？保障到什么程度？是由教育部门制定一笔预算，定期由财政部门拨付？还是把相关的财政保障纳入地方政府的财政预算，如果是前者，我担心的是财政部门之后将之视为是专项资金，如果出现比城乡义务教育一体化更重要的议题，更需要财政资金的支持，城乡义务教育一体化自然就被放到财政保障优先次序的后面；如果是后者，需要纳入地方财政预算，就需要做大量的调查研究以及说服地方人大支持和配合城乡义务教育一体化工作，并支持政府在财政预算编制过程中把相关的财政保障单列出来，这可能涉及地方的财力分配以及其与省财政甚至中央财政在城乡义务教育一体化这一项目之下相关的事权与支出责任之间的配置，这就不是地方政府，特别是一个县级政府能够决定的事情。

翟继光：落实城乡义务教育一体化政策的确需要众多部门的密切配合，当然，教育部门应当起到牵头作用，财政部门应当起到最基础的保障作用，而其他部门也应当予以全面配合。如外地教师来农村以后的户口问题、住宿问题、婚姻问题等都不是教育部门所能解决的。农村学校与乡镇和县城的交通问题，农村学校周边的配套设施，如医院、商店等也不是教育部门所能解决的。教育部门也很难协调这么多部门，因此，地方党委和政府必须承担起首要的协调职能。在发展市场经济的今天，城乡义务教育一体化发展的问题基本上都是可以通过资金来解决的，因此，财政保障可谓是重中之重。只要财政舍得投入，优秀的师资和生源都不是问题。但问题的关键是义务教育是无法在短期内给地方经济发展带来效益的，地方基本上都没有积极性往农村的义务教育领域进行较大规模的财政投入。如何调动地方的积极性是一个需要认真研究的问题。当然，如果中央财政能够承担全部或者绝大部分资金的投入，地方积极性的问题就不是那么重要了。

李建军：义务教育不仅是教育部门的事，涉及多个部门，应明确各部门的职责，强化部门间的协调，《意见》对相关部门的职责进行了初步明确，由于现实情况复杂，对于实际工作中出现的具体问题和新情况，各部门应担当有为，加强沟通合作，不断完善制度和机制以实现城乡义务教育一体化。财政部门主要职责在于科学合理编制本地区义务教育预算、保障义务教育经费，在尊重义务教育运行规律情况下，加强义务教育经费使用监管和绩效评价，提高义务教育经费使用效率和效果，同时加强与教育及其他部门的合作沟通。

主持人：关于城乡义务教育的财政保障，去年11月，国务院发布了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，要求在整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策的基础上，建立统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制，并要求各级人民政府按照经费分担责任足额落实应承担的资金，并确保及时足额拨付到位。请您分析一下我国城乡义务教育经费保障机制运行的现状？在一体化改革背景下，您对此经费保障机制有何完善建议？

林江：正如我在回答上一个问题中所提到的，这里的关键不在于国务院颁布了一个红头文件，一个通知，要求要整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖励政策，也不在于中央要求地方如何分项目、按比例去分摊经费，关键在于目前我国分税制的财政体制下，地方政府，特别是县级政府普遍陷入财政困难，如果要求县级政府承担相应比例的资金，地方官员是不敢不做的，但是由于财政资金的确有限，那么地方政府该怎么办？中央政府又不允许地方政府随意发债，地方政府在土地财政上的运作空间也越来越小，加上基础教育属于公益性质，不大可能短期内为地方政府带来经济上的效益，故除非是上级政府拨付财政资金，让县级政府贯彻落实城乡义务教育一体化的任务，然而，姑且勿论中央财政是否有足够财力来支持此事，如果仅仅靠中央财政转移支付，又可能产生其他问题，就是地方政府会本着“中央财政资金不要白不要”的原则，最终财政资金不一定会用于支持城乡义务教育一体化上，财政资金的绩效将存在很大疑问。在我看来，由于义务教育属于公共产品，中央财政的支持还是最主要的，对于地方政府而言，也要想方设法把民间资金调动起来，用于为城乡义务教育一体化进行配套上，包括学校周边的商业配套项目的开发，从而鼓励更多社会资金进入基础教育的相关领域，改善城乡基础教育一体化的社会和配套环境，让基础教育的内在价值外在话，这样才能把财政资金和社会资金通过PPP的形式推动城乡义务教育一体化的目标得以实现。

翟继光：由于目前我国义务教育落后地区的经济发展一般也很落后，这些地方县级以下的财政基本上只能维持工作人员的基本工资，根本无力加大对义务教育的投入，有时中央对地方义务教育的投入都有可能被他们截留或者挪用。因此，在这些地方很难保证义务教育经费的足额、及时投入。对于我国义务教育最薄弱地区，建议由中央设立部门直管，所有经费均由中央财政负责，所有的建设和管理均由中央派遣工作组直接负责，这样可以在最短的时间内提高这些地区的义务教育水平并提高中央财政资金的使用效率。除中央直管以外，各省可以再挑选一批义务教育薄弱地区，由省级政府派遣工作组直接负责，以防止县级和乡镇地方政府的干扰。在经济发展水平较高的地区，可以通过加强制度建设和增加审计、督查等方式来保证相关教育经费的落实。

李建军：我国义务教育经费保障机制由过去主要由县和受教育者负担的机制，转向了中央、省、县等共担，以县为主的机制，2015年《通知》的出台明确了中央和地方分项目、按比例分担的义务教育经费保障机制，这一机制基本符合义务教育公共服务的性质和义务教育服务一体化的经济社会现实情况。要实现城乡义务教育一体化应进一步完善和细化义务教育经费保障机制，各省应基于义务教育一体化的目标，在《通知》的基础上进一步制定出本省的义务教育经费保障机制，省级政府应承担义务教育一体化的责任，基于公式化的方式对省域内财力不足地区给予义务教育转移支付，在均衡省域内义务教育中承担财政责任。县财政部门在义务教育预算编制时，应基于县域城乡义务教育一体化原则统筹安排义务教育支出，对城乡小学和初中学校经费安排基于相同的标准，摒弃教育经费安排的城市偏向、重点学校偏向，补齐乡村义务教育各项相关费用的缺口。

主持人：要保证各项措施落实到位，取得实效，还需细化各级政府和相关部门的职责，对实施情况尤其是资金使用管理情况进行专项督导检查和绩效评价，并加大信息公开力度，以确保城乡义务教育一体化改革各项工作落实到位。对此您有哪些看法和建议？

林江：我认为这是相当重要的，凡是一项重大决策，即使意义重大而深远，如果缺乏落实的具体措施，最后也是停留在纸上，而细化各级政府和相关部门的职责，对资金使用管理情况进行专项督导，我认为这对于确保城乡义务教育一体化改革的工作落到实处是至关重要的。但是，这项工作如何落实和细化，与政府部门所强调的其他工作的落实和督导又有什么不同？在我看来，城乡义务教育一体化由于其并不会在短期内产生显著的经济效益，不排除地方政府，特别是县级、镇级政府只是把工作的落实停留在口头上，而不太愿意真金白银地、真心实意地支持这项不会短期内产生政绩的工作，因此，上级部门在进行专项督导的时候，就要抓住这项工作的实质，找到落实相关工作的关键点和环节，看看地方政府特别是基础的地方政府是否在关键点和重要环节无论是在财力安排还是人力资源的安排上落到实处，这样才真正能够确保城乡义务教育一体化的改革工作得到贯彻落实。最后，在资金使用情况上，我认为还要关注资金使用效益评估方法的选择，此类资金使用可能存在特殊性，不能与一般的财政资金支持项目等量齐观，原因是城乡义务教育一体化项目的财政资金的使用不一定能够即时产生经济效益，社会效益的产生也需要一段颇长的时间，因此其财政资金使用绩效的原则也应该与其他项目区别对待，否则，如果过度考虑一定时期内的经济和社会效益，会倒逼地方政府更多地从事短平快的项目，而对于与城乡义务教育一体化密切相关的项目，对其进行基础性投入的积极性不高，反过来还会影响城乡义务教育一体化工作的实际成效。

翟继光：在监督检查和绩效评价中，信息公开是最为关键的，相关信息不仅要向上级部门公开，同时也要向社会公开，特别是向所在学校的全体师生、学校所在村镇的全体成员公开，同时允许媒体和社会公益组织、甚至任何热心公民予以充分监督和批评。上级部门在派遣工作组进行专项督导检查时，一方面应吸收部分在社会上有影响的中立的公民参加，保证督导检查本身的公正，另一方面，整个检查的过程也要公开，允许记者全程跟踪报道，甚至允许通过网络、微信予以及时公开，允许整个社会予以监督和批评。如能做到充分的信息公开，专项督导检查和绩效评价也就能够真正落到实处。

李建军：细化各级政府和相关部门的职责对于各部门依法依规履职非常重要，各省市应在《意见》的基础上，以城乡义务教育一体化、建立人们满意的教育为原则，进一步细化各部门在义务教育事务中的职责，并形成有效的沟通协调机制。目标和制度的生命在于执行，应构建有效的机制，对财政资金是否坚持城乡教育一视同仁配置、财政资金是否及时足额到位、财政资金具体使用是否合理合规等进行监管，并以城乡义务教育一体化、义务教育水平为绩效目标，对财政资金的配置和使用绩效进行评价。公开县域内各初中等义务教育学校的详细部门预决算和绩效评价结果，通过信息公开使教育单位和公众监督教育经费安排的公平性、合理性和有效性。同时，建立有效合理的问责机制和程序，以有效、有力、切实实行的问责来促进义务教育经费的合理安排、高效使用，促进城乡义务教育一体化和城乡义务教育水平的全面提升。

专家点评：

义务教育均等化是基本公共服务均等化的重要内容，是从根本上落实《宪法》、《义务教育法》关于公民平等接受义务教育权利的重要体现。但经验告诉我们，以缩小差距为主线的政策手段，往往难以收敛于最终的义务教育均衡。而城乡义务教育一体化，核心强调城乡义务教育共享，将从根本上扭转县域地方政府从城市到城乡的利益点，实现义务教育公共服务供给从“被动扶持”转变为“主动支持”，最终实现义务教育均衡发展和均等化目标。

财政推动城乡义务教育一体化，要紧紧抓住城乡义务教育的共享理念。十分欣慰的是，国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（以下简称《意见》）切中我国城乡义务教育差距和不平等问题，如与城镇化发展、户籍制度改革等相伴随的随迁子女、留守儿童入学等，也高度倾向城乡义务教育公共服务的同等共享，如扩大城镇学位供给、推进学校标准化建设、统筹城乡师资配置等。但要真正实现这些改革措施的有效落实，还需要处理好县域地方政府在城乡义务教育公共服务供给中的诸多问题及薄弱环节。

第一，做好县域地方政府城乡义务教育统筹的利益激励，实现城乡义务教育一体化与经济发展的包容性。我们知道，义务教育与短期经济增长的关系链条较长，且具有较大经济利益外溢性，在地区经济竞争激烈条件下，县域地方政府往往会忽视义务教育公共服务供给，农村义务教育就更容易被忽视。但单纯调整对县域地方政府政绩考核，由经济发展转向农村义务教育发展，容易引起新问题，可能导致经济发展又被忽视。理性的做法是实现经济发展相关的产业由城市向农村转移，这势必会导致人口转移，在农村地区形成产业和人口的聚集点，政府出于经济发展的目标必然配套义务教育等相关公共服务，为农村居民提供较好义务教育空间。针对农村转移人口，也要激励地方政府对其重视，尤其是这些转移人口对经济发展作出贡献的重视。

第二，财政实现城乡义务教育一体化，重点在于体现城乡义务教育共享，核心在于缩短城乡义务教育受益距离和统筹义务教育公共服务供给的空间配置。目前，我国城乡义务教育实际上的不平等，更多体现在城乡距离或城乡间各种门槛，基于共享理念的城乡公共服务一体化关键要缩短城乡义务教育受益距离。一是缩短制度距离，包括农村居民、农村转移人口居民等子女在城镇任何学校入学条件需要放开；二是缩短物理距离，主要指降低农村居民城镇入学的各种成本，包括交通、基础设施条件改善等；三是缩短经济距离，农村居民、农村转移人口居民等子女在城镇学校入学将面临经济成本，政府应该予以补贴。从政府义务教育供给视角来看，应该统筹城乡义务教育学校、师资等基础条件，围绕“以人为核心”的发展理念，兼顾城乡居民义务教育需求最优和义务教育公共服务供给成本最低的目标，对上述义务教育供给进行空间统筹配置。比如在县域内进行区域规划，专门设定义务教育发展功能区，核心在于消除城乡差异特征，这样自然使得教师、资金等教学资源不再存在城乡歧视。

第三，做好县域地方政府城乡义务教育统筹的经费保障，实现县域地方政府城乡义务教育公共服务支出责任与专项财力保障相匹配。我国现行义务教育发展，主要实行“以县为主”的管理体制，实际运行中发展经费又以中央和省专项转移支付为主。我们需要思考几个问题：义务教育事权是否应该“以县为主”？既然“以县为主”，经费又为何来源于中央和省的专项？在城镇化、户籍改革等进程中人口转移或统筹义务教育标准等产生的负担差额，经费补助又应该来源于何处？从地方经济发展利益来看，义务教育属于典型的外溢性公共服务，事权显然应该回归于中央。但地方政府又最为了解各地义务教育公共服务需求，支出责任理所应当由县域地方政府承担。我国现行义务教育财政体制看似如此，但实际上忽视了两个重要环节：一是基于城乡公共服务一体化的中央统筹，如果能回归到完全的中央经费统筹，包括城乡义务教育均等化目标、城乡人口转移产生标准差额等形成的专项补助都应该在中央层面得到解决；二是专项转移支付配置保证城乡义务教育一体化目标考核。如果前者能保障，通过专项转移支付让县域地方政府履行义务教育支出责任更为切合，因为县域了解实际需求，但这种专项转移支付是建立在城乡义务教育一体化目标和严格的绩效考核基础之上。因此，财政推动城乡义务教育一体化，就政府间财政关系而言，应该尽快明确中央义务教育事权，由中央进行城乡义务教育一体化统筹并确定绩效目标，建立严格的城乡义务教育一体化专项转移支付绩效目标考核制度。

——云南财经大学公共政策研究中心副教授、硕士生导师缪小林

（本栏目责任编辑：王光俊）