●秦珍珍 姚赛东

浅谈基建项目绩效评价指标设计

●秦珍珍 姚赛东

对基本建设支出项目开展绩效评价是监督项目执行的一种方式，对于加强基建项目管理、提高财政资金使用的有效性具有重要意义。本文针对基建项目特点梳理建设流程，以管理过程的关键要点为依据设计指标，对基建项目绩效评价指标架构进行探讨。

基建项目 绩效评价 决策管理 项目管理 指标体系

为了适应市场经济和公共财政管理的要求，提高财政资金使用的有效性，规范和加强中央经济建设部门项目支出管理，财政部于2004年制定了《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法（试行）》，明确要求对纳入部门预算管理的由各种专项资金安排的行政事业类项目、基本建设项目和其他类项目，运用一定的指标、方法，对项目建设和营运（使用）绩效进行综合考评。选择最基础、最具代表性的基本建设项目作为财政支出绩效评价试点和探索研究的重点，有助于我国财政支出绩效管理理论的推广和实践的深化。本文从基建项目特点切入，结合管控要点，探讨如何针对性地设计基建项目绩效评价指标。

一、基建项目特点分析

基本建设是指建设单位利用预算拨款、自筹资金等进行投资以扩大生产能力、改善工作和生活条件为主要目标的建设经济活动。按建设性质可分为：新建项目、扩建项目、改建项目、迁建项目、修缮项目等；按建设用途可分为：生产性基本建设和非生产性基本建设。一般而言，基建项目具有以下特点：

（一）建设周期较长，遵循必要的建设程序

图1 基建项目立项后的实施流程图

基建项目建设规模大、技术复杂、涉及专业面宽、工程内容多，从项目设想到投入使用需要较长时间。同时，建设项目从策划、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产或交付使用，各个环节必须遵循严格报批审核程序。立项阶段项目完成立项建议书后需报送发展改革委员会等建设管理部门审批；完成立项后，需取得土地使用权，设计方案、扩大初步设计方案还需报规划土地部门、建设管理部门审批；在项目启动招标的同时，需同步完成建设工程开工许可证的申报。以上各阶段的报批及时、报批材料完整是考察基建项目实施流程合法性的重要依据。项目立项后涉及的流程则如图1所示，是评价关注的重点。

（二）约束标准较为明确

相较于其他项目而言，基建项目的约束标准较为明晰。一是时间约束，有建设工期时限限制，需全力保证工程在计划时间内完成。二是资源约束，即有一定的投资总额、人力、物力等条件限制。就预算而言，费用结构和测算标准较为明确，一类费用即直接工程费（如人工费、材料费、机械费等）根据工程量和单价确定；二类费用（如招标代理费、查勘设计费、监理费、管理费以及其他税金等）有明晰的计算标准。三是质量约束，即针对工程质量和使用效益的目标要求。

（三）整体性强，环环相扣

基建项目是一个复杂的系统工程，按分部分项划分为：单项工程、单位工程、分部工程、分项工程。单项工程指具有独立的设计文件，竣工后可以独立发挥生产能力或使用效益的工程，如工厂的生产车间、仓库等，单项工程是具有独立意义的一个完整工程。单位工程是单项工程的组成部分，指具有独立的设计文件，能单独施工，但建成后不能独立发挥效益的工程，如给排水工程、车间的土建工程等。分部工程是单位工程的组成部分，是按建筑工程的主要部位或工种工程及安装工程的种类划分的，例如土建工程的门窗工程、屋面工程等。分项工程是分部工程的组成部分，通常按照分部工程的划分思路，再将分部工程划分为若干个分项工程，如分项工程的土方与基础工程可划分为基槽开挖、基础垫层等分项工程。一个基建项目往往由多个单项工程和单位工程组成，彼此之间紧密相关，在工程实施过程中，前后分项、分部工程相互影响进度及工序要求；在工程验收阶段，单位、单项工程的完成质量影响整体工程的竣工验收，系统内各部分工程效用结合才能发挥项目的整体能力。

二、基建项目管理类评价指标设计

基于上述特点，结合绩效评价的基本要求和原理，本文在项目决策、项目管理、项目绩效的一级指标框架下，遵循相关性、重要性、系统性以及经济性原则，首先对管理阶段进行细分，覆盖立项、实施到投入使用的全过程，然后对不同环节的潜在风险或关注点进行逐一剖析，提炼关键指标。

项目决策类指标设计如表1所示。需要特别说明的是，在项目立项规范性考察部分，将针对前述基建项目立项需完成的流程进行逐一核实与确认。

表1 项目决策类指标设计说明

项目预算管理和财务管理指标设计如表2所示。与一般绩效评价不同，基建项目的成本控制类指标，通过工程概算、预算、决算三者差异值来考察工程造价的控制有效性。工程概算发生在项目初步设计阶段，对项目建设费用计算确定工程造价。预算编制在施工图设计阶段，是工程价款的标底。决算是指整个建设工程全部完成并经过验收以后，通过编制竣工决算书计算整个项目从立项到竣工验收、支付使用全过程中实际支付的全部建设费用、核定新增资产和考核投资效果的过程，是整个建设工程最终实际价格。项目成本控制的“红线”为决算不超预算，预算不超概算。

表2 项目管理类（投入管理、财务管理）指标设计说明

项目实施类指标设置基于基建项目特点，梳理了基建项目管理流程，分析每个实施步骤的主要考察要素，将管理过程的关键管理节点作为指标设置的依据，作为项目管理类三级指标。

表3 项目管理类（实施管理）、项目产出类指标设计说明

项目效果部分可根据具体建设内容对应其延伸效果围绕社会效益、生态效益、经济效益、可持续性影响等展开设计。

表4 项目绩效类（项目效果）指标设计要点

三、关于基建项目绩效评价的进一步思考

基建项目是一项庞大而复杂的系统工程。相较于其他类型项目，基建的管理过程有其自身的特点。在基建项目绩效评价中，需针对项目涉及的全部过程，以相关法律法规和政策文件为评价标准，对各个环节进行全面核查，包括立项申请与审批，项目概算、预算、决算，招投标过程，合同签订，投资监理、财务监理，工程验收等。

对于管理过程的考察，是基建项目绩效评价的难点，要求评价人员具备完善的基建项目知识体系：一是需了解基建项目具体的实施流程（包括：项目建议书编制，可行性研究及报告编制，设计文件编制，建设前期准备工作开展，建设实施，工程质量、安全、财务监督，竣工验收，等等），熟悉每个环节的主要工作以及涉及的主体及职能。二是需掌握基建的基本知识，如质量控制、造价控制、安全控制、进度控制、合同管理等。三是熟悉相关法律法规及其他管理要求，从评价思路的梳理到评价指标体系的设计，均需在充分掌握相关要求的基础上开展。

最后，要真正提高基建项目绩效，还需进一步强化评价结果的应用。基建项目通常为一次性项目，建议以事前和事中控制为关键点，以同类项目的评价结果作为指导，提高基建项目决策的科学性和有效性，使有限的财政投入获得最大的成效。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.黄建新.2010.杭州市教育系统学校基建项目绩效评价体系研究[J].价值工程，15。

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