干部下乡与南疆农村社会治理*<br/>——对“访惠聚”活动的分析与思考

干部下乡与南疆农村社会治理*
——对“访惠聚”活动的分析与思考

2016-09-07白关峰

新疆社科论坛 2016年4期

白关峰　王　鹏

干部下乡与南疆农村社会治理*

——对“访惠聚”活动的分析与思考

白关峰王鹏

农村社会治理是国家治理体系的重要组成部分，同时也是国家治理的基础，事关国家的稳定和发展。新疆维吾尔自治区党委实施的“访民情惠民生聚民心”活动是中国共产党对群众路线的一贯坚持，是强化国家主导性、加强农村治理的一种方式。“访惠聚”活动在开展过程中通过走访，建立起合作治理；通过项目下乡，实现了项目治理；形成社会动员，实现了共同治理；加强基层组织建设，实现了制度治理。

干部下乡访惠聚南疆农村社会治理

农村社会治理是国家治理体系的重要组成部分，同时也是国家治理的基础。历史和现实都表明，农村在中国具有特殊地位，农村社会治理的成效事关国家的稳定和发展。社会治理的实现是政府、社会组织和市场良性互动的过程。但是对于少数民族地区的农村来说，基层自治组织能力不足、社会组织发展和市场发育具有迟发性，同时面临着复杂的社会稳定形势，强化国家主导性成为化解转型期矛盾和冲突，实现社会稳定和长治久安的必然选择。

一、干部下乡是中国共产党对群众路线的一贯坚持

中国共产党强调群众路线，一切为了群众，一切依靠群众。习近平总书记在讲话中指出：“崇高信仰始终是我们党的强大精神支柱，人民群众始终是我们党的坚实执政基础。”无论在民主革命还是在社会主义建设时期，到群众中去，发动、组织和领导群众是中国共产党的主要工作方式。将党员干部组成工作队、工作组下派到农村，领导和指导农村工作，是具有中国特色的农村工作组织和形式。由于不同时期的历史任务不同，下派干部的工作重点虽然有所不同，但对于国家重大政策的贯彻和实施，推动农村经济社会稳定和发展，都起到了十分重要的作用。

新疆解放后，在农村工作中，干部下乡的群众路线贯穿始终，不同时期的工作队、工作组既是为了完成某些具体的任务，同时更密切了干群关系，实现了国家权力和意志向农村的渗透和传播。在土改中，西北局和新疆分局向各农业区派出了数万名各族干部，其中还有西北局从干部中抽出来的700多名外地干部在内的4000多名汉族干部，从军队中抽调了8400多名干部和战士参加土地改革。①新疆分局要求：所有参加土地改革的干部，都必须发扬艰苦奋斗的精神和民主的作风，深入农村，放手发动群众，严格执行政策，尊重风俗习惯，遵守纪律，努力工作。汉族干部更应耐心地帮助本地干部分析情况，总结经验，提高他们的阶级觉悟、政策水平与工作能力，注意培养工作，防止和纠正一切脱离群众的不良作风。②农业合作化时期，为了适应建立农业生产合作社的需要，全疆抽调了15000名干部下乡建社。③社会主义教育运动时期，自治区党委于1961年12月初成立了农村整风整社办公室，并从各系统抽调干部组成13个工作组，分赴各地州协助开展工作；从1963年8月开始抽调干部组成万人工作团，开展社教运动。④此外，在不同历史时期还有承担一些具体任务的工作队，如新疆解放初期的文艺工作队、妇幼卫生工作队，改革开放后的扶贫工作队、计划生育工作组、民族团结工作组等。

新疆维吾尔自治区党委从2014年开始，在全疆各级机关抽调20万名干部分3年到全疆1万多个村和重点社区开展“访民情惠民生聚民心”活动。“访惠聚”活动从形式上看，是对干部下乡传统的坚持；从内容上看，是对党的群众路线的坚持和发展；从实施的背景看，是应对当前基层治理问题，实现新疆社会稳定和长治久安的强基固本之策。

二、干部下乡的治理逻辑与过程

基层治理状况是国家治理能力的集中体现，国家治理体系和治理能力的有效程度，要通过基层治理的绩效反映出来。⑤从国家与农民的关系看，基层治理是国家依靠行政力量推动农村经济社会发展，实现国家与农民良性互动的过程。从治理体系看，国家对农村治理的实现是依靠科层制逐级实现国家意志和政策的传递、渗透和实施的过程。但在治理过程中，政策实施者会因各种原因不贯彻，或者有选择性地贯彻上级的“政策精神”，形成“中间梗阻”现象。⑥从南疆治理现状看，南疆基层一方面体现出改革开放后，基层政权不稳，干群关系紧张；另一方面是境内外“三股势力”对南疆基层的影响加剧，对社会稳定和长治久安形成威胁。

(一)“访惠聚”的治理逻辑

1.维护社会稳定

当前新疆处于“三期叠加”特殊历史阶段，在南疆农村这一特征更加明显。宗教极端思想利用农民朴素的宗教感情，通过地下讲经、亲属影响、音视频等途径进行微观渗透和传播，排斥、反对政府政策和法律制度，宣扬所谓的“圣战”，对基层政权的稳定形成威胁。维护社会稳定是基层政权的首要职责，但从现实情况看，一些基层组织的稳定工作在全局工作中缺失和弱化，甚至部分农村基层组织软弱、涣散，个别基层政权被宗教极端势力和家族势力把持、控制。同时，在维稳力量、维稳经费、维稳思路和工作方法方面存在一些不足。⑦实现社会稳定和长治久安是“访惠聚”活动的总目标，这一活动的目的就是强化农村基层组织维护社会稳定的作用，强化党员干部的政治担当，协助基层组织抓好维护稳定等各项政策的落实。

2.回应群众需求

基层治理的过程是在“国家—社会”框架下，对农民需求做出回应的过程。群众需求一方面是公共性需求，另一方面是个性化需求。回应农户需求，一方面依靠国家惠农政策和公共服务在农村的实施，另一方面也需要农村基层组织整合各种资源。但现实的情况是，相关部门的资源供给与农民现实需求之间存在一定的错位，同时南疆农村传统社会家族势力的影响致使政策执行的公平性不足，此外，基层组织还面临治理资源不足的困境。下乡干部在很大程度上回应了农民的需求，下乡干部来自上级部门，掌握有更多的政策资源；下乡干部的外来性可以使政策执行过程中摆脱家族的影响，保证政策执行的公平性；下乡干部具有监督性，农民反映的问题一方面是基层组织存在的问题，另一方面是政策执行过程中的“梗阻”造成的，下乡干部本身具有“双重角色”——住村干部和上级干部，下乡干部将农民的需求反映给上级部门实际是对工作的督促和监督。

3.重建信任

信任包括政治信任和民族间的信任。政治信任是民众对政府的信任。在政治信任与社会稳定的关系中，民众对基层政府的政治信任起着决定性作用。⑧解放前的南疆农村社会的管理是依靠杜完伯克(征收宗教粮)、麦考伯西(管理水利)、百户长(保长)、十户长(甲长)和阿克撒卡尔(类似于内地的“绅士”)完成的⑨，国家与农民的角色是汲取者与被汲取者的关系，基层社会未能很好地整合到国家权力体系中来，更谈不上国家赢得民众的信任。解放后，通过土地改革和人民公社化等社会运动，国家权力渗透到了基层，国家取得了农民的信任，上层和下层、中央和地方整合在一起。⑩但随着“乡政村治”的建立和改革开放的深化，农民与基层政权的关系在悄然发生变化，基层政权服务群众的能力不足，政策执行的不公正性以及村干部自身的腐败问题均影响着农民对基层政权的信任。

4.践行群众路线

(二)“访惠聚”的治理过程

1.通过走访，建立合作治理

走访的目的是了解民情、民意和社情。下乡干部来自上级机关，熟悉本部门的业务和政策，但不一定熟悉农村的情况，“访”一方面是与农民建立合作的过程，另一方面也是确立治理目标的过程。农民对于下乡干部有着较高的期待，年龄较大的农民对于曾经的“工作组”开展土改、社会主义教育运动等保留有记忆，同时下乡干部“上面”来的身份在农民眼中本身就具有权威性。走访的同时是下派干部对于基层治理状况认知的过程。对于上级部门来说，基层情况是通过逐级“筛选”后上报给相关部门的，基层的具体情况对于上级部门来说具有“加工”性，走访的过程就是要建立对基层客观的认识。

2.通过项目下乡，实现项目治理

项目制是改革开放以来国家对农村公共产品供给实现有效治理的一种方式。项目制的实施是通过逐级运行的，基层需要通过“竞争”来获取项目的支持，与此同时还可能存在项目实施的目的与群众需求间的错位。而“访惠聚”工作组在实施过程中，自治区为每个工作组配备了50万元～100万元的资金用于实施短平快的项目，同时派出单位及工作组成员的“私人化”关系还获得了来自政府或者民间的支持。

3.形成社会动员，实现共同治理

南疆农民对于基层组织在低保、安居富民房屋建设方面具有很强的需求，但对于社区公共事务却缺席，所以一些基层组织将低保作为治理的手段(不参加村集体事务不享受低保)。在思想文化领域，“三股势力”的渗透及社会转型过程中多元思想文化的影响，使得处于封闭环境中的村民缺乏基本的判断力。工作组的住村则从政治、经济和文化方面实现了全面的动员，通过宣讲惠农政策、民族宗教政策等将国家党政方针传递给农民；通过组织参观、扶持典型等示范带动农民增收；通过组织文化活动、鼓励学习双语等，动员群众参加文体活动，抵御了宗教极端势力宣扬的“不唱歌不跳舞”。

4.基层组织建设，实现制度治理

四、结论与思考

新疆一盘棋，南疆是“棋眼”。无论是从城乡人口比例还是从维护社会稳定的形势和任务看，南疆基层是重点中的重点。“访惠聚”活动作为新时期对于群众路线的坚持和创新，在夯实党的群众基础，密切干群关系，维护社会稳定中发挥了重要作用。从社会治理角度看，“访惠聚”活动是新疆基层社会治理的一次实践，它沟通了国家与农民的关系，动员群众参与到治理过程中，弥补了基层政权治理资源的不足，强调加强基层组织建设，强化了社会治理的制度保障。通过对“访惠聚”活动治理逻辑和过程的分析，引发了笔者的进一步思考：

(一)基层组织建设中要注重公共服务能力建设

从“社会管理”到“社会治理”，是中共中央在执政理念上的发展。社会治理要求基层组织要由管理型向服务型转变，其中包括工作作风的转变，同时也应包括服务型项目的介入，如村委会、医务室、办事大厅、文化场所等公务服务设施的建设，只有这样才能实现基层组织自身能力的提升。公共服务成为治理资源，强化了国家与农民的关系。

(二)注重政策执行过程中的公平性

干部下乡是国家与农民互动的过程，也是构建农民对国家认同的过程。南疆农民对于国家政策执行过程中的不公平较为敏感，农民对于政策执行“不患寡而患不均”，尤其是直接涉及生产生活的农田灌溉和低保发放等。农民对于“访惠聚”认可，最主要的原因是重视农民的参与和农民的意愿，重视政策的公平性，这也提醒我们在基层组织政策执行过程中要加强监督。政策执行公平了，敌对势力利用政策挑唆就没有基础。

(三)南疆基层发展中要有外生性动力的持续加入

南疆地区发展具有迟发性和外发性，如果没有行政权力的干预和扶持就会更加贫困和落后；南疆基层文化具有封闭性，如果没有现代文化的介入和社会主义先进文化的引领，宗教极端思想的渗透和传播就有机可乘。从这个意义上讲，“访惠聚”活动是通过外力介入的方式实现了对农村的发展补给和发展干预。南疆基层发展需要外力的持续加入，最终目的是要形成社会的内生性动力和主流价值观。

注释：

①史海泉：《土地改革与乡村变迁——以西北边疆为视角》[M]，北京，中国政法大学出版社，2014年，第169页。

②中共新疆维吾尔自治区委员会党史研究室编：《新疆农业区的减租反霸和土地改革》[M]，乌鲁木齐，新疆人民出版社，1998年，第149页。

③④《当代新疆简史》编委会：《当代新疆简史》[M]，北京，当代中国出版社，2003年，第124页，第213页。

⑤周庆智：《基层治理：权威与社会变迁——以中西部乡村治理为例》[J]，《学习与探索》，2014年第9期，第63页。

⑥徐勇：《现代国家乡土社会与制度建构》[M]，北京，中国物资出版社，2009年，第250页。

⑦戴宁宁：《新疆南疆地区基层组织建设存在问题及对策》[J]，《北方民族大学学报》(哲学社会科学版)，2015年第5期，第56～57页。

⑧王国勤：《基层治理中的政治信任重建》[J]，《江西师范大学学报》(哲学社会科学版)，2015年第6期，第12页。

⑨《中国少数民族社会历史调查资料丛刊》修订编辑委员会：《南疆农村社会》[M]，北京，民族出版社，2009年，第193页。

⑩杜润生：《杜润生自述——中国农村体制变革重大决策纪实》[M]，北京，人民出版社，2005年，第20页。