唐先滨　刘　闽



乌鲁木齐城市边缘地带社会风险的主要表现及其化解策略*

唐先滨刘闽

乌鲁木齐市融合了整个新疆区域的经济、政治、文化、金融中心，结合地缘优势上天然的亚欧大陆枢纽地带，无疑是建设新“丝绸之路经济带”的引领者。乌鲁木齐地区的社会稳定程度直接关系整个新疆的社会稳定与长治久安。随着经济的发展和社会的进步，乌鲁木齐市行政区划面积也进一步扩大，导致乌鲁木齐市区及城市周边不断出现了一些新型的城市边缘地带。社会治安形势严峻，社会隐患潜在风险较大；群众利益诉求渠道不畅，信访总量仍居高不下；社区形式呈现多样化，社会管理难度增加；流动人口数量大，出租房屋多。对此，应充分发挥乌鲁木齐城市边缘地带基层党组织在社会管理中的作用；加大乌鲁木齐城市边缘地带社会治安的整治力度；维护乌鲁木齐城市边缘地带群众权益；加强乌鲁木齐城市边缘地带社区管理力度；加强乌鲁木齐城市边缘地带流动人口的管理力度。

乌鲁木齐城市边缘地带社会风险化解策略

1936年，德国地理学家哈帕特·路易斯在研究柏林城市空间地域结构时发现，城市中的土地区域分布性质处于动态变化中，有些旧城区的外延部分会随着经济的发展转变为新兴城区与老城区的分界点，从而首次提出城市边缘的概念，随后被诸多学科广泛运用。不同研究领域的学者对城市边缘地带有着不同的观点和定义。本文所指城市边缘地带主要是从空间地理变迁和经济发展水平阶段差异两个方面展开。一是随着城市发展需要，乌鲁木齐城区逐渐向外围扩大，周边农业用地逐渐纳入建设用地的动态发展，城市与乡村的交汇相容发展地带土地性质发生变化，而居民的生活水平却没有相应的提升；二是在乌鲁木齐城市经济实现跨越式发展的过程中，城区内部部分区域，区内的经济、社会功能配套、社区管理方式等诸多方面都普遍滞后于整体城市的发展水平，俗称为“城中村”。该区域的经济指标均处于全市平均水平之下，居民的住房、生活呈现老化的现象。

一、研究区域与数据获取

(一)研究区域

乌鲁木齐市融合了整个新疆区域的经济、政治、文化、金融中心，结合地缘优势上天然的亚欧大陆枢纽地带，无疑是建设新“丝绸之路经济带”的引领者。乌鲁木齐地区的社会稳定程度直接关系到整个新疆的社会稳定与长治久安。随着经济的发展和社会的进步，乌鲁木齐市行政区划面积也进一步扩大，导致乌鲁木齐市区及城市周边不断出现了一些新型的城市边缘地带。总体来说，主要呈现以下特点：一是空间结构上，位于城市建成区与农村地区的交接地带，或者被城市建成区包围的散居村落，具有城乡混杂的二元城市景观和空间结构，呈现地域空间的非融合性形态；二是土地权属与利用上，集体所有土地与国有土地并存，农业用地呈非农化利用趋势，使得土地的利用属性处于动态变化中，同时土地管理制度的建立与土地开发的速度往往存在时滞性，城市边地带的土地市场多为管理无序状态；三是人口结构类型上，农业与城镇人口二元化结构并存且特征明显，生产要素的不均衡分布，是造成人口在区域间频繁大规模流动的根本原因；在社会治安管理方面，治安形势严峻，土地纠纷、拆违矛盾与环境污染、劳动争议等新型社会矛盾凸显，成为案件高发区。

依照以上乌鲁木齐城市边缘地带的现存特征，笔者确定调研区域主要分布在乌鲁木齐市黑甲山、赛马场、大湾、胜利路、八钢、仓房沟、红光山、西山、米东区各乡镇等诸多片区，力求多点位、多区域综合考察，得到切合社会现实的数据和一手资料。

(二)数据获取

乌鲁木齐城市边缘地带的相关数据是基于笔者的实地调查研究，在乌鲁木齐市七区一县相关职能部门的配合帮助之下，笔者开展了为期一个月的实地调研走访，以问卷调查、个案访谈、田野调查为主要渠道和载体，获得了比较直观的感官印象与第一手的数据资料。问卷调查、个案访谈、田野调查主要是针对处于城市边缘地带的居民、社区工作人员、街道工作人员、村民、乡镇工作人员以及乌鲁木齐市七区一县的相关职能单位的工作人员。通过实地调研访谈，给本文乌鲁木齐城市边缘地带真实情况的研究奠定了坚实的基础。

二、乌鲁木齐城市边缘地带演化发展的因素

(一)大都市区及行政区划的调整

近30年来(1985～2012年)乌鲁木齐市建成区的面积随着经济增长和社会发展不断扩大，城市自南向北逐步拉长，东西向的管辖区域也不断扩张。据不完全数据统计，从第一次中央新疆工作座谈会召开至今，做为连接中亚各国桥头堡、新“丝绸之路经济带”的陆上核心区域，截至2014年底乌鲁木齐市的面积已经扩大了一倍，城市面积达到了11793.71平方千米①。随着城市规模的不断扩大，城镇体系空间呈现“双轴一城一区两群多点”发展特点，以宏观城、区、群，中观点、线、面，微观到例如安宁渠镇、古牧地镇、铁厂沟镇等乌鲁木齐城市边缘地带，在城市“南迁北扩、东西相宜”的整体架构中不断凸显着地域特点。在此过程中，乌鲁木齐城市周边的土地利用结构发生了质的变化，农用地转为了建设用地，当地的村落逐步向新城镇发展，村民逐步向城镇居民身份过渡，形成了新一轮的城区边缘区域。

与此同时，2002～2011年，乌鲁木齐市不断根据社会经济发展的需要调整行政区域的划分与编制，部分城市区域的行政区域出现调整或者分割，一方面扩张了乌鲁木齐市区的版图面积，同时使处于两个区域重叠交叉的部分区域沦为新的城市边缘地带，如表1所示。

表1近年来乌鲁木齐市行政区划的变动情况②

(二)乌鲁木齐市经济发展的促进与影响

2010年中央新疆工作座谈会把举国援疆发展抬上了一个新的定位，全国19个省市对新疆倾注了大量的人财物资源，同时新疆自治区政府及乌鲁木齐市政府也逐步加大对外开放力度，乌鲁木齐地区生产总值30年来飞速增长，如图表1所示。

图1　1978～2012年乌鲁木齐地区生产总值③　(单位：万元)

《乌鲁木齐市城市总体规划》(2011～2020)显示，乌鲁木齐地区的经济增长源自于外资注入和内需刺激的共同驱动力，乌鲁木齐市城市10年发展规划主体以现代、多样化的新型工业园区为载体，充分发挥国家级、地区级经济开发区的爆发优势，以工业化带动城市化发展进程，促进乌鲁木齐地区经济的螺旋式发展。其中，市域产业空间布局呈现9个产业集中区，分别为南部天山区、沙依巴克区市级中心向外转移口岸型商贸功能和部分市级服务功能，重点发展特色文化休闲产业和生产性服务业；北部新市区、头屯河区和兵团十二师头屯河农场、三坪农场、五一农场，着重发展口岸型商贸服务业及与之配套的物流、会展、金融、商务服务等生产性服务业；西部头屯河区，充分利用钢铁冶金等产业基础，发展金属制品加工等上下游产业，同时依托交通枢纽优势，加大出口商品加工基地建设，包括轻工业制品和机械电子等高新技术产业；南山生态旅游及现代农业集中区，以乌鲁木齐县南山地区为主体，促进乌鲁木齐县的传统农业向现代农业转化；羊毛工镇、长山子镇等乡镇为主体，按“扬长避短、优势互补”的原则，依托乡镇良好的农业基础，着重发展生态型高新农业和绿色农产品生产基地。

经济快速发展的同时，必然带来乌鲁木齐城市土地利用结构的转变，尤其是在经济扩张发展背景下转变为城市区域的边缘区，对当地的土地和生态产生了不可小觑的影响。乌鲁木齐城市边缘地带的村镇、城市外围新兴工业区和开发区在乌鲁木齐城市快速发展的环境下，为乌鲁木齐市的GDP积累做了很大份额的贡献，但同时也承担了以环境为代价的发展后果，一方面使得城市环境质量大幅下降，另一方面对城市的健康可持续发展造成了一定的影响。

三、乌鲁木齐城市边缘地带社会风险的主要表现

(一)社会治安形势严峻，社会隐患潜在风险较大

首先，城市边缘地带的发展主要是由于工业化在城区外围的扩展而扩张的，因此征地就成了主要代表特点，产生的要素流动和利益分配就成了边缘地带常见的社会纠纷。其次，大量流动人口涌入城市，由于经济社会的原因，他们大多居住在城中村或城乡结合部，最主要的是因为房租便宜，相似人群聚居，但同时也是因为这个原因，让本身客观管理条件和设施就不完备的边缘地带更加充满了挑战。治安管理压力大，也衍生出了偷盗、抢劫、诈骗、倒卖外币、黑车猖獗、卖淫嫖娼等一系列的治安问题，成为案件高发区。如米东区东路街道办事处因所辖区域环境复杂，发案率高，每年的发案率占到全米东区的近30%；第三，安全隐患凸显。诸多地域道路交通狭窄，规划不科学不合理，消防通道堵塞。如胜利路街道办事处所辖边疆宾馆和瑞达国际商贸中心交通道路狭窄，仅靠延安路一条道路通行，周边一旦发生群体性事件或重大火灾等事故，极易造成拥堵，疏散非常困难。第四，非法宗教、“三股势力”在城市边缘地带落脚发展。乌鲁木齐城市边缘地带杂、乱、差的现实条件是社会不稳定因素滋生的“温床”，加上清真寺、佛庙、道观的高密度分布，使得对于宗教的管理难度较大。第五，伴随“农家乐”而来的“黄赌毒”问题应运而生。

据乌鲁木齐市七区一县6136份有效调查问卷数据显示(见表2)，城市边缘地带的居民认为影响当地社会治安的主要因素排名前三位的有：流动人口较多，占17.29%；居民的受教育程度，占14.75%；民众法制观念淡薄，占13.02%，居民收入差距较大紧随其后。根据居民对所居住地区的社会治安情况满意度的调查问卷数据显示(见表3)，有32.6%和62.5%的当地居民对周边的社会治安表示满意和基本满意，一部分居民对生活在城市边缘区域不太满意。

表2居民对影响当地社会治安的主要因素调查

表3居民对所居住地区的社会治安情况满意度调查

(二)群众利益诉求渠道不畅，信访总量仍居高不下

随着社会民主环境的优化和法治观念的不断深入人心，社会民众对于自身合法利益的表达欲望和维护意识也越来越强烈。尤其对于乌鲁木齐市民族纷杂、分布特殊的边缘地带区域来说，因拆迁、征地、补偿、土地经营权等问题产生的土地纠纷，因邻里之间宅基地界限不明确导致的征地补偿纠纷，因外迁人员家庭之间赡养老人、抚育儿童等产生的家庭纠纷，因合法权益受损、维权过程中产生的利益表达纠纷等都造成边缘地区群众利益诉求上访的各种不顺畅。加上当地居委会或者政府公职人员在处理民众的诉讼、仲裁维权方式上，往往为了简单化处理，更多选择“零成本、快解决”的渠道，致使大量问题集中到信访办，一些民事纠纷已经依法判决的诉讼案件也进入上访渠道，民众上访高期望值与现实解决率的严重不匹配，导致众多民众的诉讼长期得不到有效解决。居民对当前本地区群众利益矛盾表现最突出的问题调查结果显示(见表4)，贫富差距、劳资纠纷、民生保障、拆迁征地等问题依旧是当地社会矛盾的主要突发点。

表4居民对当前本地区群众利益矛盾表现最突出的问题调查

针对当前群众利益诉求渠道是否畅通(见表5)这一问题，有61%的居民认为基本畅通，但亦有13.6%的居民认为不畅通。在开展问卷调查过程中，有一些居民认为政府在解决群众利益冲突问题上存在不作为行为。

表5居民对当前群众利益诉求渠道畅通性调查

(三)社区形式呈现多样化，社会管理难度增加

乌鲁木齐市由于受到城市化、民族人口分布、地域规划、历史影响、政府导向等因素的影响，决定了乌鲁木齐城市边缘地带社区形式出现多样化状态。首先，撤村建居形成的“村改居”社区(即农民变成市民，村委会变成居委会)。例如，仓房沟片区仓房沟村在改建为居委会之后，仓房沟村农牧业特点明显弱化，从事农业的人员仅占全村总人口的0.86%，另有60%以上的村民主要依靠出租房屋获取经济收入。由于缺乏有力的政策支持，辖区给水、排水、道路、环卫、热电等基础设施建设不足，部分群众法制意识淡薄，违法搭建私有建筑。其次，国有企业体系下的特殊无物业小区。④“单位型”管理是20世纪八九十年代基层社会管理的主要方式，随着社会的发展，社区管理代替了单位型管理，由于企业兼并破产，水、电、暖等基础设施年久失修，居民楼房破烂不堪，老化破损现象严重，物业和业委会缺失，更是无人管理的“真空地带”。如米东区的东路街道小区总数为121个，其中无人管理小区就有83个。绿化设施缺乏日常维护，植被破损率高，因园区管理问题，甚至存在被小区居民私有化现象，小区、绿地、卫生、治安等多矛盾冲突日益尖锐。第三，城乡结合部社区，地理位置偏、出租房屋多、人员流动性大、管控压力大、利益矛盾纠纷较多。

(四)流动人口数量大，出租房屋多

据2013年统计数据显示，乌鲁木齐市总人口380万人，截至2013年8月，乌鲁木齐市共登记流动人口1105431人(居住3日以上)。⑤近年来，乌鲁木齐市流动人口呈现出一些特点。首先， “三无”现象明显：无稳定职业、无固定住所、无经济来源。“三无”现象导致诸多流动人口因为经济原因不得不流向乌鲁木齐的城市边缘地带居住，致使城市边缘地带的大量自建房因为价格相对低廉而有了稳定的需求市场。其次，流动人口呈现出由以前的“单人、单一式”向“家庭、家族式”转变，出现“三缘”现象：地缘关系(一个地方的人在一个区域居住)，血缘关系(家族式居住)，亲缘关系(亲朋好友、生意合伙人在一个区域居住)。第三，流动人口中疆内少数民族比例大，主要来源于喀什、和田、阿克苏、克州、伊犁，主要以打工为生，无固定职业，人员流动性大。例如，胜利路街道自2013年1月至5月期间，已登记新增流动人口8000人。辖区流动人口增多给基础设施、社区医疗卫生、社会治安环境等各种事项的管理带来很大的障碍。第四，流动人口文化素质相对较低，如大湾片区管委会针对流动人口的调查数据显示，辖区内的流动人口中具有初中及以下学历的占到该辖区流动人口总数的87%，学历的特点和区域的现实也体现出片区人口社会法律意识淡薄，犯罪案件时有发生的不稳定因素居多。⑥

四、乌鲁木齐城市边缘地带社会风险化解的策略

(一)充分发挥乌鲁木齐城市边缘地带基层党组织在社会管理中的作用

社区、企业等载体中存在的基层党组织作为党在社会基层组织中的“战斗堡垒”，对践行党的群众路线教育实践活动，发挥着与人民群众血肉相连的密切作用。乌鲁木齐市各社区所辖区域的基层党组织对下辖街道(乡镇)党组织、社区(村)党组织具有政治管理和社会管理责任。把基层党组织的社会管理工作做扎实细致必须要靠科学的理念和方法。通过基层党组织在社会管理事务中全面管理、综合协调的领导核心作用，以党组织的建设优化推进社会事务的管理创新。其一，需要在提高基层党组织的服务力与整合力上下功夫。要充分发挥前期社会管理创新成果的作用——利用已有的综合性服务平台、维稳平台，吸纳、整合尽可能多的社会力量和资源参与到城市边缘地带的社会管理工作中；促进群众服务机制、社会维稳机制的长效、高效运转，促使服务群众的民生保障措施落到实处；更新服务理念，加大社会组织培育力度。结合乌鲁木齐城市边缘地带的地理现实特点，基层党组织要走出社区、走出办公室，主动作为，将政策、思想送到群众的家里和人民的心里。利用现代化信息共享平台，将人民和党组织紧密联系在一起。其次，基层党组织必须健全自身管理能力和服务能力，随时随地解决人民群众提出的需求，切实将“惠民”进行到底。因此就需要注重健全城市边缘地带基层党组织体系，保障其在社会管理工作中的人才供给、政策供给、资金供给。

(二)加大乌鲁木齐城市边缘地带社会治安的整治力度

多民族聚居、促进民族融合和经济发展，政府发挥了名副其实的主导和引导作用。针对乌鲁木齐城市边缘地带不同程度的社会治理过程中的问题，综合运用行政、经济、法律、文化等措施，对扰乱和破坏新疆两大历史任务的社会治安违法行为和刑事犯罪活动实现全方位治理具有重要的现实意义。目前乌鲁木齐城市边缘地带社会治安管理的经验做法主要有：第一，以建立大政法委体制为统领，推动维稳运行机制创新取得新突破；第二，推行社区“四化”建设，夯实基层维稳工作平台；第三，强化重点片区的综合整治，推动城区环境优化创新取得新突破；第四，深化基层基础，全力推进警务室建设各项工作。要继续完善乌鲁木齐城市边缘地带的社会治安管理，首先要建立健全社会治安管理法律法规；二是继续加强出租屋与流动人口的服务管理；三是加强乌鲁木齐城市边缘地带法治建设；四是实现跨越式发展，缩小贫富差距；五是构建多元矛盾纠纷排查化解机制；六是坚持群众路线，发挥社区群众自治作用。

(三)维护乌鲁木齐城市边缘地带群众权益

乌鲁木齐市在维护群众权益方面主要侧重于民生建设与利益诉求渠道的建设，如民生建设年活动的开展、红山网络问政平台建设、网上信访、市长信箱及大调解工作体系的建设等。根据实地调研，天山区大湾片区服务群众经验、米东区羊毛工镇社会矛盾纠纷调解的经验、米东区古牧地西路街道七色彩虹志愿者服务队服务群众经验已成为乌鲁木齐城市边缘地带完善维护群众权益机制的典型。完善乌鲁木齐城市边缘地带维护群众权益机制的对策建议主要从完善群众利益协调机制、健全群众利益诉求表达机制、加快社会矛盾调处机制建设、健全和完善群众利益保障体系四个维度进行探讨。⑦

(四)加强乌鲁木齐城市边缘地带社区管理力度

乌鲁木齐城市边缘地带社区管理要明确政府、基层社区机构、社区团体和居民是社区管理的主体，要根据各自的地位和职权划分，民主参与社区公共事务的管理。目前乌鲁木齐市社区建设形成了三种发展模式：分别为“群+片+点”网格化图谱⑧、“条+块+区”封闭式管理⑨、“点+线+面”三级服务体系⑩。乌鲁木齐城市边缘地带社区多民族杂居情况明显，可以将乌鲁木齐城市边缘地带社区多民族杂居情况划分为不同的类型，分别为以少数民族为主的杂居型社区、以汉族人口为主的散杂居型社区、民汉人口比例大致相当的聚居型社区。乌鲁木齐城市边缘地带社区管理在创新社会管理体制、推行“三化”管理模式、加强基层干部队伍建设、提供组织保障、完善激励保障机制、开展“万名干部下社区”的基础上，要进一步创新社区管理的体制机制、准确定位社区功能、完善社区工作人员(公益性岗位)聘任制度、创新社区管理方式、增加专项资金投入、加强平安社区建设、健全社区服务体系、健全激励机制，以加强对乌鲁木齐城市边缘地带社区管理的力度。

(五)加强乌鲁木齐城市边缘地带流动人口的管理力度

2009年“7·5”事件后，乌鲁木齐市从五个方面加大了对流动人口的管理，即强化职能，完善服务管理体系；夯实基层，筑牢服务管理基础；突出重点，细化管控措施；全面推行社区“四化”管理服务工作模式；关注民生，强化综合服务。加强乌鲁木齐城市边缘地带流动人口的管理力度还需要从以下几个方面下功夫：一是缩小城市边缘地带与中心城区的差距，合理优化流动人口分布布局；二是完善流动人口就业、教育、医疗保障体系；三是建立统一的协调机构；四是加强各部门协调合作力度；五是管理与服务并重；六是加强社区建设，增加投入力度；七是完善居住证的功能；八是加强出租房屋登记和管理工作。

注释：

①亚心网，http://news.iyaxin.com/content/2014-11/20/content_4715367_3.htm.

②资料来源：《乌鲁木齐统计年鉴》，乌鲁木齐市辖区(县)经济社会发展指标(部分)汇编。

③资料来源：乌鲁木齐市统计局，国家统计局乌鲁木齐调查队：《乌鲁木齐统计年鉴(2013)》[Z]，中国统计出版社，2013年，第577页、第71页。

④破产企业指企业在生产经营中由于经营管理不善，其负债达到或超过所占有的全部资产，不能清偿到期债务，资不抵债的行为。

⑤石丰森，赵勇：《乌鲁木齐110万流动人员领取居住证，专家称凸显城市包容性强》，EB/OL〗.http://news.iyaxin.com/content/2013-08/14/content_4153632.htm，2013-08-14.

⑥张定元：《新疆地区流动人口服务与管理问题研究》[J]，《管理观察》，2014年第18期，第15～16页。

⑦周桔：《乌鲁木齐城市边缘地带维护群众权益机制问题研究》[J]，《中共乌鲁木齐市委党校学报》，2014年第4期，第31～35页。

⑧“群”是最粗的单元，相当于整个社区，包括城市边缘地带的群、城乡结合的群、城中村的群、毗邻山峦公园的群等；“片”包括商铺片、居民楼片、学校片、医院片等；“点”包括某一居民住宅点、巷道消防安全点、门面商铺食品卫生点等。

⑨“条”是指巷道口设立闸口，有栏杆、有治安小岗亭；“块”是指整个较完整的区域，特别是自建房集中区域设立一个大岗亭；“区”是指整个社区，针对实际情况，设立几个大岗亭，有巡逻队倒班巡逻执勤。

⑩“点”的服务是指居民日常生活小问题的解决。有的社区根据实地情况，自费购买为民服务的工具与材料，如螺丝刀、钉子、水龙头、节能灯泡、水管、阀门等，主要是居民的水、电、暖的维修，同时成立了由志愿者组成的应急便民服务队，每进行一次义务维修，就记录一次，包括地点、时间和内容。“线”的服务是指社区内巷道中存在的问题，如街口垃圾堆积、巷道路人突然昏倒、下水井泛臭水等，社区工作人员会及时联系相关街道或其他部门解决，基本不出现无人管现象。“面”的服务是指整个社区中内容较广泛的服务，这类服务主要针对大规模就业培训，例如按年龄的大中专毕业生就业培训、“4050”人员就业培训等，还有就是社会治安的服务，特别是夜间巡逻，基本是按巷道进行，对网吧、酒吧、洗浴、棋牌室等进行重点夜巡，来确保社区大面积的稳定。

〔责任编辑：石梦华〕

本文系新疆大学中亚地缘政治研究中心研究项目基金“乌鲁木齐城市边缘地区社会管理问题研究”(14XJRCGCA0006)的阶段性成果。

唐先滨，新疆大学政治与公共管理学院讲师；刘闽，新疆大学政治与公共管理学院教授。

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1671-4741(2016)04-0072-06