从双边援助到多边援助<br/>——美国对印尼援助方式的转变

从双边援助到多边援助
——美国对印尼援助方式的转变

2016-05-30王震

邢台学院学报 2016年2期

关键词：印度尼西亚美国

王　震

（吉林大学历史系，吉林长春　130012）

从双边援助到多边援助
——美国对印尼援助方式的转变

王震

（吉林大学历史系，吉林长春130012）

摘要：冷战时期，美国为了扩大自己的影响力，以一种“零和”的心理，对新兴国家进行了大量的援助以遏制苏联在世界范围内的扩张。印度尼西亚作为东南亚最大的国家，同时也是二战后成立的典型的新兴国家，国家的发展急需援助。自印尼成立到1968年为止，美国对印尼进行了大量的援助，期间其援助的方式也发生了巨大的转变，这种转变帮助美国稳住了印尼国内的冷战形势，同时也正是这样的转变稳住了其在印尼的影响力。

关键词：印度尼西亚；美国；援助方式；国际援助印尼财团

在《大国政治的悲剧》一书中，米尔斯海默教授认为“由于一国所得为另一国所失，所以大国彼此在打交道时带有一种零和心里。”［1］，在冷战这样一种大环境下更是如此。二战胜利之后，传统大国真正意义上变成二流国家，美国与苏联经过二战的洗礼成为世界上的超级大国，世界也在两大国的主导下逐渐形成两大势力集团。随着大战的结束，新兴国家的成立为两大集团的竞争提供了广阔的空间；对于新兴国家而言，免不了要进行一场“站队”的游戏。印尼作为东南亚最大的发展中国家成为两方争取的对象，一来是，印尼作为地区大国，对地区有一定的影响力；再者，印尼的资源丰富，与印尼的关系直接决定了这些资源能否被自己使用。关于国际对印尼的援助的研究，之前有一些成果，就笔者目力所及，国内方面有1970年代以来的杨成译的《美国对印度尼西亚的经济援助》（南洋资料译丛，1979-10-01），这篇文章主要是美国自1966年以来通过不同的渠道对印尼实施的援助以及援助的具体的分配。之后是两篇关于中国对印尼援助：李一平、曾雨棱的《1958-1965年中国对印尼的援助》（南洋问题研究2012-9-30）和陈莹的《中国对印度尼西亚的援助及策略取向》（暨南学报-哲学社会科学版，2012-12-15）。这两篇文章从不同角度对当时中国对印尼的援助以及援助的策略有比较详细的解释。国外有主要有A. G. Lowndes的AustralianAidforIndonesia，（TheAustralianQuarterly，Vol. 40，No. 3（Sep.，1968），pp. 60-67，Published by：Australian Institute of Policy and Science Stable URL：http：//www.jstor.org/stable/20634221.）。这篇文章主要是写澳大利亚对印尼的援助，作者分析了澳大利亚援助印尼的原因，并且指出澳大利亚自印尼独立之始就开始对印尼进行援助。在文中作者也提到了印尼援助使用的问题，以及澳大利亚援助印尼时所要面对的困难和要解决的问题。Rukmani Gounder and Kunal的What Motivates Foreign Aid：A Case Study of Australia′s Aid to Indonesia（The Journal of Developing Areas，Vol. 33，No. 3（Spring，1999），pp. 379-394）这篇文章是以澳大利亚援助印尼的动机，对于援助本身并没有太多的叙述。除了澳大利亚，还有日本，对于日本援助印尼的研究有：Alan G. Rix的The Mitsugoro Project：Japanese Aid Policy and Indonesia （Source：Pacific Affairs，Vol. 52，No. 1（Spring，1979），pp. 42 -63Published by：Pacific Affairs，University of British Columbia），这篇文章主要是以当时日本为了使自己的粮食进口的多元化而在印尼实施的一项有关农业发展的计划来论述日本当时对印尼的政策。从以上文章可以看到，对于印尼援助的研究，大部分只是停留在援助的分析上，而对于援助方式的研究明显不足，目前几乎没有文章涉猎。本篇文章拟就以美国对印尼的援助方式的纵向对比、对援助方式的转变、对援助的结果的影响进行研究，以期对援助有更清晰的认识，同时也能为我国的对外援助提供一些借鉴。

一、美国援助印尼的原因

美国对印尼的援助持续的时间很长，从二战时期支持民族国家的独立、民族国家的建立，一直持续到21世纪，这样长时间的援助在国际上也是屈指可数的。印度尼西亚，虽然是东南亚最大的国家，然而在美国的外交史上，对于印尼的重视程度远远不符合一个地区大国的地位。印尼既没有菲律宾那么受美国的重视，也没有越南那么让美国“大动肝火”。美国之所以如此对待印尼，可以从冷战和经济两个角度进行分析。

1.冷战的战略遏制

自1945年印尼从荷兰独立之后，苏加诺就宣布印尼国家奉行不结盟的政策，不结盟的最好的解释是不“站队”。在冷战这样的国际环境下，新兴国家的首要任务是如何处理与两大国之间的关系，比如，中国成立之后直接宣布是“一边倒”的政策，站到了苏联的阵营中与美国保持了距离。印尼的这种不结盟政策使得印尼得以摆脱这样的命运与两大阵营都保持联系，与此同时又能充分利用这样的一种国际形势。美苏两国为了扩大自身的影响力都渴望在第三世界中得到扩张，这种“零和”的心理，一方面促使两大国利用各种形势扩张自己的影响力，另一方面，对于新兴国家而言，这也是难得的发展机遇。新兴国家成立之后往往缺乏发展的资金，接受援助无疑是解决发展问题的最好的方法，而印尼的这种不结盟又给美苏双方一种想法：援助即是影响力，只要印尼接受自己大量的援助，那么自己的影响力将会得到扩张。基于以上原因，在印尼成立初期，两大国都对印尼进行了援助，尤其以美国的援助最为明显。在一份基辛格给尼克松的备忘录中针对对印尼的援助，基辛格认为，“之所以援助印尼是因为苏哈托在国内致力于打击共产主义的活动，同时谴责中国共产党。”［2］。同时，还认为，“目前苏哈托强调与邻国合作的重要性，因而如果马来亚受到攻击，印尼的军队就可以对马来亚进行支援。”［3］。从以上文献中可以分析，美国的意图可以概括为：“确保印度尼西亚，就是确保在东南亚的战略遏制”。

与此同时，艾森豪威尔的“多米诺骨牌”理论也在东南亚的印尼起到了作用，从而使得印尼的战略地位提高。其实在二战之后，美国的防御岛链中并不包括印尼，前文也提到印尼的在美国外交的重视程度远不如邻国。但尼克松认为：“如果将亚洲作为一个整体来看，很明显，印尼至少在南亚和东南亚起到关键作用，并且可以确定，一旦印尼发生严重的叛乱必将波及其他国家（菲律宾、新加坡、马来西亚）。因此保证印尼现政权的强有力就显得很有必要。”［4］。印尼作为东南亚岛屿的最外围，在越南已经发生了共产主义性质革命的情况下，如果印尼再发生此类事件，美国在东南亚将再无影响力可言，之前在其他东南亚国家的影响力也将受到毁灭性打击，遏制的战略将功亏一篑。有关印尼的发展对周边国家的影响也在美国的NSSM第61号文件中表露，文中称：“一个良好的印度尼西亚将会极大地提高东南亚的经济和安全环境，因其几乎占了该地区人口和领土的一半，另外，它也将给其他欠发达国家提供一个很好的示范。相反，一个混乱的印尼将会给亚洲和澳大利亚带来严重的问题，同时也将威胁到美国在太平洋地区的战略目标。”［5］。两则材料表明：美国对印尼的援助是建立在印尼对周边国家乃至美国在东南亚太平洋战略的影响力这样一个基础之上的。美国将印尼列为东南亚主要援助对象之一，看中的既是印尼国家对共产主义及美国的态度，同时也是印尼国家的潜在实力和影响力，而这种影响力对当时美国的遏制战略来说十分重要。

美国的这种援助的安排也可以从另一个角度理解：在东南亚重新树立一强，遏制越南影响力的扩张。在东南亚地区越南的影响力越来越大，作为地区霸权国家的美国急需在该地区有所作为抵消越南的影响力，谨防在东南亚地区成长起来一个地区性的共产主义大国。“大国不但想支配他们所处的地区，而且企图阻止其他地区的对手获得霸权。……，因此，他们希望世界上其他重要地区出现两个或者更多大国，因为这样那些邻国就可能在大部分时间内关注彼此的竞争，而很少有机会威胁远处的霸权。”［6］。在东南亚，美国虽不担心该地区霸权会对自己在西半球的霸权，但是，扶持一个国家在意识形态上与越南的共产主义相对立，从而取得在东南亚意识形态上的平衡，这对于美国而言则是最为适当的，而印尼的国家实力也可以担负起这样的地区任务。最终的援助结果是“一旦美国在东南亚的军事力量撤离，其他的力量就需要进驻，印尼作为地区最大的国家，要扮演重要的角色。”［7］

美国的援助虽然是建立在冷战与意识形态均势的基础之上，但美国的援助在服务于该基础之上也有经济上的原因：丰富的资源。这也解释了为什么美国对印尼的援助在苏加诺后期以及冷战之后依然持续。

2.经济因素

印度尼西亚，号称“千岛之国”，是东南亚最大的国家，同时也是该地区人口最多的国家。国家资源特别是石油资源储藏量十分丰富，“印尼是东南亚最大的石油生产国，同时其天然气的储藏量十分丰富，世界排名第十位。有70%位于沿海地区。”［8］。尽管有这么丰富的发展资源，但是其工业发展落后，甚至都赶不上其邻国，“印尼的工业化起步比较晚，落后与其邻国如泰国、马来西亚至少十年。”［9］。与此同时，印尼国家的通货膨胀十分严重，“在1966年，印尼的通货膨胀达到顶峰，一年内大米的价格就提高了635%。”［10］政府没有财政的支撑，无力发展经济，况且，当时的印尼也没有国家发展工业的人才，虽然在荷兰的殖民统治时期印尼的经济有一定的发展，但是“当地人才的培养却没有受到重视，……，印尼独立之后，各层次的干部严重匮乏。”［11］

从以上材料中分析：第一，印尼有资源但没有实力去开采使用以服务自己国家的发展；第二，印尼缺乏国家发展所需的技术性人才，因而这些资源无法使用。形成鲜明对比的是，战后的美国成为世界上最大的经济体，换句话说，国家很富有，有对外投资的能力，同时技术先进，有对外援助的实力。同时，印尼“新秩序”时期也为外国的投资提供了更加安全的投资环境。美国的私人投资开始大量的在印尼出现，据一份数据显示，“在当时对印尼的私人投资中，总量达1.1亿美元，其中有三分之一是美国人的投资。”［12］。由此可以看出美国人对投资印尼的兴趣和实力远远大于其他国家，而丰富的原料和巨大的市场则是吸引美国人投资的主要原因，“印尼国务大臣强调在印尼发展过程中印尼与美国有共同的利益，一方面，印尼为美国提供美国所需要的原料，另一方面，印尼庞大的人口为美国提供了一个潜在的巨大的利益市场。”［13］。这种投资无论对于美国还是印尼而言都是有益的。因而美国在印尼的投资在外国对印尼的投资中所占比例一直很高，特别是在那些盈利丰厚的部门，比如石油、橡胶等。

美国对印尼的援助，不论是以遏制战略统领经济援助，还是以经济发展掩盖其遏制的意图，呈现在世人面前的是：美国对印尼的大量的长期的援助，不论是官方援助的，还是私人投资。但是，在长达半个多世纪之久的援助中，美国的援助方式并不是一成不变的，而这种改变不仅对美、印尼双方都产生了长远的影响，而且也对美苏在印尼的竞争产生了决定性的影响。

二、美国援助印尼方式的改变

一般而言，在国际社会的援助中，比较通用的援助方式是：受援国向援助国提出援助的请求，由援助国进行商议，而后达成协议，进行援助。这种方式在美国对印尼援助中也经常出现，并且发挥了很大的作用。但在1968年，美国对印尼的援助方式发生了巨大的转变，其标志性的事件是：国际援助印尼财团（IGGI，Inter-Government Group on Indonesia）的成立。该财团的成立也正式衍生出“援助的多元化与多元化援助”。所谓的“援助的多元化”是指援助内容的多样性，之前的援助要么是单一的资金援助，要么是军事援助，成分比较单一；相比之下，援助的多元化则内容丰富，使用援助的渠道也多种多样。而“多元化援助”则是指一反之前的那种单一的双边援助，变为多边援助，通过各个国家成立的财团和国际组织进行援助。美国对印尼的援助方式的前后变化可以从援助的组成、援助的内容、援助的使用、援助的影响四个方面进行分析（见表1）。

表1　

首先，与其他援助国的关系。在1968年之前，美国对印尼的援助都是两国相互协商，最后确定对印尼的援助，是双边性质的援助。在这个阶段，美国的决策者一直怀有这样一种心理：“美国人把东南亚的现代化和他自己那种强烈的文化自豪感和使命感紧密的联系在一起，似乎美国是在履行自己的使命，帮助一个奋斗中的民族走上自己的历史所昭示出来的康庄大道。要想让传统的民族摆脱冷漠停滞的状态，只能靠从外部引入先进的思想观念和技术。”［14］然而在这个时期的援助大部分被用于“冷战援助”，而不是“发展援助”。所谓“冷战援助”，就是指援助国并不是真正关心受援国的发展状况，而是为了赢得冷战。用罗斯托的话来说就是：“不发达国家能够在民主世界范围内，顺利地通过为起飞创造前提条件阶段进入巩固的起飞阶段，拒绝共产主义的讨好和诱惑。我认为在西方的工作日程上这是最重要的一项。”［15］然而，这种情况在印尼发生9·30事变之后发生了变化，随着几十万共产党员在印尼的被害，冷战在印尼的形势基本明朗，美国要做的，就是巩固现有的政权，而取得国家的发展无疑是巩固现政权的最好的争取民心的方式。因而美国在之后开始酝酿“多元化援助”。1966年美国就开始筹划“援助印尼国际财团（IGGI）”，“美国认为，需要用一种新的方式去发展对印尼的援助，一方面，集合其他国家对印尼的援助；另一方面，减少美国在援助中的决策作用。”［16］。况且，这种援助也符合美国之后的发展的大战略，符合之后提出的“尼克松主义”的共同分担这样一种趋势。

其次，援助的内容。在冷战形势不太明朗的时期，也就是9·30政变之前，美国基本上每年都会向印尼提供援助（除了苏加诺时期的马来亚对峙时期）。援助的内容基本上属于资金援助，“根据1950年3月哈达政府与美国驻印尼大使科克伦签订的有关经合署援助的换文规定：美国给印尼提供价值130，000，000美元的经济援助，其中113，000，000万美元属于赠与，107，000，000借款。在130，000，000美元中，只有30，000，000美元可以向美国以外的马歇尔计划援助下的国家采购物资。”［17］虽然在1968年之前美国与印尼的关系有冲突和矛盾，但“美印之间没有双边矛盾，同时相比其他国家而言，对美国的援助并没有明显的反对意见。”［18］形成鲜明对比的是，当冷战在印尼的形势已经基本确定的时候，美国对印尼的援助有了一个质的飞越：不但有了援助前期的综合调查，而且援助的内容也更加多样化，出现“技术援助”、“人才援助”等援助计划。在IGGI成立之后，每年的援助印尼的数量建立在对印尼的调查的基础之上。“从1967年开始几乎每年都会有对印尼经济发展的调查报告，并且这些报告的内容十分详细，足以对印尼的援助提供可靠的数据支持，而且除了资金援助报告中，还有详细的其他方面印尼发展所需要的援助。”［19］

第三，援助的使用及影响。对于在印尼的援助，在1966年之前，美国援助印尼更多关心的并不是印尼经济发展的真正状况。在冷战激烈的时期，美国更看中的是一国的得失，只要印尼向美国寻求经济援助，美国就不想因拒绝而使印尼投往苏联的怀抱，毕竟当时的苏联也在援助印尼。因此，美国对援助的具体使用情况几乎不去过问。当时的美国看中印尼的是态度，而不是实力。然而这种毫无顾忌的援助带来了不太好的影响，“国内的民族主义团体已经开始注意到，自己的国家和西方国家走得过近。”［20］相比之下，随着冷战在印尼的基本结束，美国也把援助的重心由“冷战援助”转为“发展援助”，由注重印尼的国家态度转为更注重印尼的经济潜力。鉴于之前援助的缺陷，美国也更加注重对援助使用的监督，在援助技术人员的同时，“将技术人员留在当地，为经济发展提供咨询人员，同时也要时时报告援助贷款使用的情况。”［21］对援助使用的监督不但使对印尼的援助发挥了更大的作用，对印尼国家经济的发展也起到了巨大的作用，“在银行税收系统方面，基本上采纳了世界银行的建议，并开始在1968年逐步实施。在价格政策方面，大米的生产和销售刺激政策也起到了很好的效果；刺激储蓄的政策也有一定的起色。”［22］同时也使印尼对以美国为首的援助团体更为依赖，特别是美国，“毫无疑问，美国的支持态度对于其他国家而言有很大的影响力。”［23］从以上分析可以看出，援助方式的转变对于援助双方而言都是成功的。

综上所述，在美国对印尼的援助过程中，美国的援助方式有过一个显著的变化，这种变化是以冷战在印尼国家的形势为基础。在冷战激烈的时期，美国看中的是印尼的态度，对于印尼的援助只可以说是“冷战援助”，对印尼的经济发展并没有真正意义上投入应有的精力。相比而言，当大肆屠杀共产党员的9·30事件爆发之后，印尼国内的冷战基本结束，而美国对印尼的援助也开始真正意义上发挥重大发展作用，援助转为“发展援助”。这种转变从时间方面来说，也可以认为是美国从一系列援助的失败教训中吸取了经验（美国对印尼的援助，并没有改变印尼在马来亚事件中的态度）。单从表面来看，美国的这种方式的转变是分散了自己对于印尼的援助，分散自己对印尼国家的影响力，毕竟当时的美国有能力独立承担对印尼的援助。然而，实际情况却是：这种转变使得美国在印尼国家发展过程中的作用非但没有削弱，反而得到了增强。

三、结论

美国对印尼的援助方式的改变是以冷战的局势在印尼国内的发展为前提的，这种改变一方面是对印尼国内政治环境的巩固和再塑造，“Sumitro′s的到访给了我们另一个好机会：推动印尼国家的发展朝着正确的方向。”［25］是对东南亚地区国家的管理投资——印尼国家发展的成功毫无疑问会对邻国产生影响；另一方面，美国扶持一个以西方发展方式发展的东方地区大国的发展，减轻自身在东南亚负担的同时影响力不会受到太大的损伤，前文已经提到，这种转变并没有削弱美国在印尼和东南亚地区的影响力。

援助，是一种艺术，想要发挥其最大作用，一定要审时度势确保援助环境，同时注意援助方式并适时修正，否则相同的环境也会出现不同的援助效果。美国对印尼的前后援助方式的改变说明：第一，援助是一种扩展影响力的方式，要与自身的长远发展战略相联系。国际援助作为国际关系发展的重要手段之一要与自己国家的未来发展相适应，不能出现盲目援助。第二，援助的方式要做适时的调整。援助方式要与受援国的国内环境相协调，一方面，当受援国国内出现变化特别是政治方向上的变化时，就要进行必要的调整；另一方面，当国内民众出现民族主义式的抵制时，也要进行转变。第三，要关注援助的数量和援助的使用情况，这样既能开展合理的援助，同时也能保证援助的效率。

这也对目前我国的和平崛起与发展援助提供了可行性的参考，在《大国政治的悲剧》中米尔斯海默教授曾断言，中国的和平崛起是不可能的，并称，美国是现有国际体系中最大的受益者，然而从相对利益而言，中国才是最大的获益者。因而应当充分利用我国现有的资金和经济战略资源对周边进行战略整合，注重可操作性的经济援助，以资金换取发展时间。

参考文献：

［1］［美］约翰·米尔斯海默.大国政治的悲剧（修订版）［M］.王义桅，唐小松.上海人民出版社，2014.37.

［2］FRUS［G］. Southeast Asia 1969-1972，Volume xx，No，266.

［3］FRUS［G］. Southeast Asia 1969-1972，Volume xx，No，266.

［4］FRUS［G］. Southeast Asia 1969-1972，Volume xx，No，272.

［5］FRUS［G］. Southeast Asia 1969-1972，Volume xx，No，277.

［6］［美］约翰·米尔斯海默.大国政治的悲剧（修订版）［M］.王义桅，唐小松.上海人民出版社，2014.157.

［7］FRUS［G］. Southeast Asia 1969-1972，Volume xx，No，310.

［8］Indonesia:a country study，edited by William H .Frederick and Robert L.Worden，Sixth Edition［M］. First Printing. 2011.

［9］Indonesia:a country study，edited by William H .Frederick and Robert L.Worden，Sixth Edition［M］. First Printing. 2011.

［10］ECONOMIC DEVELOPMENT OF INDONESIA VOLUME I［R］. NO.AS132 Asia Department February 12. 1968. P ii.

［11］［瑞士］吉尔伯特·艾蒂安.反潮流发展战略［M］.李书红.社会科学文献出版社，2010.12.