陈杰

（辽宁省森林防火指挥部，辽宁　沈阳　110031）



如何构建完善的辽宁森林防火责任体系

陈杰

（辽宁省森林防火指挥部，辽宁沈阳110031）

2015年8月9日，中共中央办公厅、国务院印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）正式施行。《办法》的出台，给我国生态环境损害行为编织了一道制度屏障，罗列了一份责任清单，建立了一套追责体系，让环境保护工作能够更好地推进，做到“责任到人”有法可依，真正体现出我国建设生态文明高度负责的勇气和决心，是落实党的十八大把生态文明建设深刻融入经济、政治、文化和社会建设的各方面和全过程要求的具体成果，标志着我国生态文明建设进入了实质问责阶段。

1　《办法》出台对于森林防火工作的重要意义

党的十八届三中全会曾明确指出：“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”，并提出要“建立生态环境损害责任终身追究制”。2015年5月24日，习近平在主持十八届中央政治局第6次集体学习时指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。在这样的背景下，《办法》应运而生，它对于规范党政领导干部施政行为，加强损害生态环境行为责任追究，促进牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，增强保护生态环境、发展生态环境的责任意识和担当意识，推动生态环境领域的依法治理，不断推进社会主义生态文明建设，具有十分重要的意义，是我国生态文明制度建设在理论和实践层面的新鲜探索。

辽宁省地处欧亚大陆东岸，地势东西两侧为丘陵山地，中部为下辽河平原及三角洲，地形地貌分异明显，陆域大体为“六山一水三分田”。现有林业用地面积741.29万hm2，其中森林面积571.69 万hm2，森林覆盖率40.23％。东部山区集中了全省近90％的天然林，辽西山地土壤侵蚀严重，水土流失面积占全省水土流失面积的一半以上。我省属严重缺水省份，土地退化和破坏比较严重。计划经济时期，矿产资源开发加速，生态破坏和环境污染严重。改革开放以来，经济粗放型的快速增长导致我省生态环境欠账较多，压力较大。近年来，辽宁省委、省政府把生态环境保护摆上了更加突出的战略位置，大力推进生态文明建设，全面加强了造林绿化、资源保护工作力度，一手抓林业改革，一手抓林业发展，先后提出了“蓝天绿水青山工程”“两退一围工程”“千万亩经济林产业带工程”等一系列生态立省发展战略，并加以实施，使全省森林资源面积和蓄积量实现了双增长，生态环境得到极大改善。随着全省生态环境的逐步改善，我省在森林防火工作中，又面临着厄尔尼诺现象频繁、林下可燃物累积量大、林区社情日益复杂等严峻形势，防火任务越发繁重。森林防火工作作为政府的行政职能，是生态环境保护工作的重要组成部分，执行地方各级人民政府行政首长负责制，突显了党政领导干部对生态环境保护的政治责任。《办法》对“权力引发的生态问题怎么办，权力造成的生态损害怎么管”的问题给出了答案。

1.1《办法》明确了责任由谁来担

《办法》把党政领导干部分为4种类型：党政主要领导、党政分管领导、政府工作部门领导、具有职务影响力的领导，使在生态环保上担负相关职责的领导干部均被覆盖，意味着生态环境损害的责任追究主体由原来的执行主体向决策主体转变，将矛头对准了很多环境损害行为发生的根源。因此，各级党政领导者必须共同承担生态环保的主体责任。

1.2《办法》明确了责任怎么承担

《办法》对各级党政领导干部在生态环保方面分别提出了共25种追责情形，构成了生态环保责任注意，划定了“必须为”和“不可为”。“必须为”是指各级党政领导者应该忠实履行法律法规和党内法规所规定的各项生态环境保护职责，确保辖区内的生态环境安全和促进环境治理改善，否则就要被追究责任；“不可为”是指各级党政领导者不得做违反法律法规和党内法规规定的事情，否则也要追究责任。

1.3《办法》明确了环境损害的责任后果

《办法》提出了完整的追责方式，体现了权责一致、正当惩处、引以为戒的精神，具有强烈的导向作用。同时，这种第次加严、逐步升级的追责程序，也使不同程度的失责行为得到覆盖，构成了疏而不漏的天网。

总之，《办法》的出台，构成了我国完整的生态环保追责链条，体现了我国从严治党、依法执政、用制度管人管事的总体要求，是落实党的十八大相关要求的具体成果，是依法治国的重要体现。

2　如何确定各级党政领导干部和有关部门的森林火灾防控责任、责任追究的标准和责任认定评估

《办法》的出台，可谓是在党政领导干部生态环境保护工作中发挥着“指挥棒”的作用，对我国生态文明建设事业的稳步向前起着积极的推动作用。然而，再好的制度得不到执行，都是一纸空文。为使《办法》在森林防火工作中，落地生效、见诸实施。各级党政领导及相关部门必须严格按照“三严三实”的要求扎实开展《办法》的落实工作。加强宣传学习，使党政领导干部明晰，在森林防火工作中的“必须为”和“不可为”；使广大群众了解，增强其防火意识和监督意识，促进各级党政领导干部认真执行，形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的新格局。强化监测监管，落实政府、经营单位、个人的责任和权利，并形成长效机制。强化追究问责，对出现责任追究的情形和问题必须严格按照《办法》及相关法律法规的有关规定问责，确保对森林火灾损害行为“零容忍”。加强督查考核，及时检查《办法》落实情况，积极解决执行中出现的问题，确保《办法》的各项规定在森林防火工作中落到实处。

2.1防控责任

《办法》第3条规定：地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。《森林防火条例》第5条规定：“森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。”《辽宁省森林防火工作责任追究暂行办法》第3条规定：各级政府主要领导同志是森林防火工作的第一责任人；分管领导同志是主要责任人；林业行政主管部门主要领导同志是具体责任人；具体负责森林防火工作的领导干部和工作人员是直接责任人。以上3者都突显了各级政府作为生态环境资源保护的责任主体。

近些年，随着经济社会发展和森林面积的增加，森林防火形势愈发严峻，我省原有的《辽宁省森林防火实施办法》已不能完全适应现实需要。为进一步强化政府在火灾预防、扑救等方面的职责，明确森林、林木、林地经营单位和个人的防火责任，2015年6月26日，经2年多的修订，修订后的《辽宁省森林防火实施办法》经辽宁省政府第49次常务会议审议通过，并于当年8月1日在我省正式实施。新修订的《辽宁省森林防火实施办法》明确了我省森林防火责任制，增加规定了“省、市、县、乡(镇)人民政府森林防火工作实行行政首长负责制和责任追究制，由上一级人民政府负责考核，并逐级签订森林防火责任书”，规定了全社会的森林防火工作实行谁经营、谁负责的原则，并建立森林火灾扑救互助工作机制。在修改过程中，有一个问题受到关注，即关于违反本办法的法律责任问题。对此，增加了第23条，擅自实施野外用火，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

综上所述，《办法》《森林防火条例》《辽宁省森林防火工作责任追究暂行办法》以及新修订的《辽宁省森林防火实施办法》已构成我省新的森林火灾防控责任体系，并成为全省森林火灾责任追究的重要依据。

2.2责任追究标准

在主体分类、责任明确的基础上，《办法》提出了完整的追责方式，《办法》第10条规定“党政领导干部生态环境损害责任追究形式有：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。组织处理和党纪政纪处分可以单独使用，也可以同时使用。追责对象涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关依法处理。”从上述规定可以看出，这种第次加严、逐步升级的追责程序，覆盖到了不同程度的失责行为，构成了疏而不漏的天网。

辽宁省在森林火灾相关责任追究标准中，可以充分依据领导干部这个“关键少数”，聚焦各级党政领导干部的权力责任。一是实现“有权必有责”。因《办法》适用于县级以上地方各级党委和政府及其有关部门的领导成员，因此，出现森林火灾追责情形的，都必须严格追究责任；二是突出地方党政领导责任。以往出现的森林火灾“难以追责到位，权责不对等”现象将不存在，让党委和政府主要领导承担相应“责任清单”；三是强调党政同责。将地方党委领导成员作为森林火灾追责对象，是一个重大突破，实现了党委、政府“权责一致”的原则。重大、特别重大森林火灾一旦发生，往往会造成严重的生态和经济、社会危害。在森林火灾追责中，我省将依据《森林防火条例》《辽宁省森林防火工作责任追究暂行办法》以及新修订的《辽宁省森林防火实施办法》等有关规定，推动“行为追责”和“后果追责”。

避免发生重大、特别重大森林火灾，就必须加大森林火灾的预防和投入，不能局限于发生森林火灾后再进行追责。例如：2015年9月7日，辽宁省人民政府第59次常务会议审议通过了《关于加强专业森林消防队伍建设的意见》（以下简称《意见》），并于10月19日以省政府办公厅名义下发。我省出台的《意见》明确了专业森林消防队伍建设的总体要求、建设标准、保障机制和管理机制，划分了各级政府、相关部门在建设专业森林消防队伍过程中所应承担的具体责任，从队伍建设方面实现“行为追责”。

2015年，我省大部分地区大风天气频繁，气温持续偏高，人为野外用火增多、森林火灾频发，截至当年10月底，我省已发生森林火灾114起，其中一般森林火灾49起，较大森林火灾65起，森林火灾火场总面积1 909.61 hm2，受害森林面积872.25 hm2，森林火灾受害率为0.14‰。森林火灾共造成6人死亡，1人受伤。辽宁省委、省政府高度重视森林防火工作，主要领导多次做出重要批示，要求各地做好森林火灾防范工作，对发生影响大、损失重的森林火灾要严肃纪律、严肃问责。为严肃纪律，根据《辽宁省森林防火工作责任追究暂行办法》，辽宁省森防指对大连市大黑山“3·22”森林火灾等15起影响较大、损失严重的森林火灾案件进行了挂牌督办，开展了责任追究工作。15起督办案件共处理党政领导、相关部门人员60人，其中党内严重警告10人，党内警告11人，辞退4人，免职1人，通报批评10人，行政记大过5人，行政记过9人，行政警告7人，护林员追责3人，行政罚款5万元。通过对影响较大、损失严重的森林火灾案件进行督办和追责，严抓“后果追责”，大大触动了各级政府、相关部门对森林防火工作的重视程度，使现任党政领导干部感受到森林防火相关制度的公平性和严肃性，有利于激发他们对抓好森林防火工作的积极性。

2.3责任认定评估

结合我省森林防火工作实际情况，森林火灾责任认定包括直接责任认定和间接责任认定。直接责任指引发森林火灾的肇事者或单位；间接责任指负有监督、管理责任的各级政府、相关职能部门及主要党政领导干部。在责任认定和追究过程中，我省主要依据2013年7月1日实施的《森林火灾损失评估技术规范》《中华人民共和国治安管理处罚法》《森林防火条例》《辽宁省森林防火工作责任追究暂行办法》以及新修订的《辽宁省森林防火实施办法》。

3　如何通过《办法》进一步推动森林防火行政首长负责制的落实，建立和完善森林防火地方人民政府行政首长负责制考核制度

《办法》的出台，可以说为森林火灾党政领导干部责任追究工作又增添了一道砝码，为森林资源安全穿上了“护身符”。《办法》首次对追究党政领导干部生态环境损害责任做出了制度性安排，将“生态环境是人民福祉”的理念内化于心、外化于行。

如何推动森林防火地方各级人民政府行政首长负责制真正落得实，如何建立和完善森林防火地方各级人民政府行政首长负责制的考核制度，一直是我省不断探讨和追寻的方向。在往年我省森林火灾责任追究过程中，往往被追究的责任对象是林业主管部门或森林防火部门的有关领导和相关人员，如乡（镇）、村林业局、林业站的主管局长、林业站站长、护林员等，这使从事森林防火工作的基层工作人员的工作压力大大增加，同时也给他们的工作积极性造成了很大的打击。森林防火工作实行的是地方各级人民政府行政首长负责制，是政府的职能所在，因此，将森林火灾责任真正落实到党政领导干部头上，是当前迫切需要解决的问题。

为真正推动森林防火地方各级人民政府行政首长负责制的落实，近年来，我省在党政领导干部森林火灾责任追究中不断探索新的途径。2006年4月24日，我省出台了《辽宁省森林防火工作责任追究暂行办法》；2008年2月20日辽宁省人民政府下发了《辽宁省人民政府森林防火命令》；2015年8月1日，新修订的《辽宁省森林防火实施办法》在全省正式实施；2015年10月19日，辽宁省人民政府办公厅下发了《辽宁省人民政府办公厅关于加强专业森林消防队伍建设的意见》等等，这些办法、规章的出台，正逐步捋顺和完善我省的森林火灾追责体系。

2016年，我省将结合《办法》，根据《中华人民共和国森林法》、国务院《森林防火条例》、新修订的《辽宁省森林防火实施办法》《辽宁省森林防火工作责任追究暂行办法》等有关规定，在全省范围内开展森林防火责任状的签订工作，确保省、市、县、乡、村等5级政府逐级签订森林防火责任状。同时，建立火源管控、隐患排查、宣传发动、组织扑救等各环节责任落实情况的倒查机制，对负有责任的党政领导干部将严肃追究。按照森林防火责任制有关规定，将严肃追究森林火灾发生地县、乡、村相关负责人、林权所有者及森林经营单位所担负的防火责任，严查预案执行不到位、防火责任制不落实、防扑火准备不充分等不依法履行各项森林防火职责等失职、渎职行为，查处结果将对外公布，通过责任追究倒查工作，切实促进全省森林防火行政领导负责制的落实。

总体上看，《办法》形成了“分类-定责-惩处”的制度结构，构成了完整的生态环保追责链条，体现了从严治党、依法执政、用制度管人管事的总体要求，是落实党的十八大生态文明建设要求的具体成果，为党政领导干部树立底线思维提供了“标尺”，为守住生态红线，做好森林防火工作提供了有力的制度保障。

（责任编辑：韩焕金）

收稿日期：2016-01-13