万勇

(云南省林业厅，云南　昆明　650224）



森林防火责任追究机制探讨

万勇

(云南省林业厅，云南昆明650224）

1　《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》出台对于森林防火工作的意义

2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》），首次对损害生态环境追究党政领导干部责任做出制度性安排，标志着我国生态文明建设进入实质问责阶段。森林火灾是危害森林资源最主要的自然灾害，森林防火工作是保护森林资源、推进生态文明建设的首要保障。《办法》的出台，将进一步促进森林防火责任体系的健全完善，强化森林防火责任落实，对今后的森林防火工作将产生重要的影响。

1.1实行“党政同责”，有利于建立更加完善的森林防火责任体系

按照现行森林防火管理体制，森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制和政府部门分工责任制，并不涉及党委及其有关工作部门。而森林防火工作点多、线长、面广，是一项社会性工程，需要各个部门尤其是需要党委及其相关部门的关心、支持。《办法》规定，将地方党委组成部门作为追责对象，党委、政府对生态文明建设共同担责，实现了责任主体、追责对象的全覆盖，有利于建立更加完善的森林防火责任体系。同时，在协调相关部门、争取帮助支持时有法可依、有章可循。

1.2突出党政主要领导责任，有利于加强森林防火工作的组织领导

在森林火灾的预防和扑救工作中，党委政府特别是主要领导拥有不可替代的资源优势和调动资源的权力优势，能够为防火、扑火提供人力、物力、财力的保障。现行的森林防火法律法规也规定，森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制，政府主要负责人是森林防火工作第一责任人，分管负责人是主要责任人。但在灾后责任追究的实际操作中，追究政府分管领导特别是林业部门工作人员的多，而对做出决策的领导干部特别是地方党委、政府主要领导成员往往难以追责到位，容易出现“权责不对等”的现象。《办法》明确规定，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，并在追责情形中着重细化了党委和政府主要领导成员的“责任清单”，将责任追究聚焦到党政主要领导这个“关键少数”，从制度层面解决了这一问题，更有利于党委、政府加强对森林防火工作的组织领导。

1.3生态环境损害责任追究与干部选拔任用挂钩，有利于相关责任领导更好地履行工作职责

《办法》明确规定，党委及其组织部门在地方党政领导班子成员选拔任用工作中，应当按规定将资源消耗、环境保护、生态效益等情况作为考核评价的重要内容，对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务，并将“终身追究”作为生态环境损害责任追究的一项基本原则严格追责。在干部选拔任用方面引入这样“一票否决”式的规定，并实行终身追责，将对领导干部群体产生极大震动，促使其牢固树立生态文明理念，承担起保护生态环境职责。

2　云南省森林防火责任追究机制实践情况

2.1基本情况

受气候、地理、植被、历史、社会经济条件等多种因素的影响，森林火灾是我省常态型的自然灾害，特别是高危火险期，森林火灾多发频发，且扑救难度巨大。落实各级各有关部门的森林防火工作责任一直是我省森林防火工作核心和最主要抓手。经过多年的总结完善，我省建立了三线、四个责任人、五个关键人的责任体系。“十一五”以来，中央和省委制定出台了一系列关于党政领导干部问责的规定、决定和办法，为我省建立可操作性的森林防火工作责任追究制度提供了指导意见和政策依据。从2010年开始，我省积极探索建立森林防火问责机制。由于16个州（市）自然条件、经济社会发展水平差异较大，经省政府、省监察厅、省森林防火指挥部征求多方意见，研究决定由各州（市）结合自身实际建立森林防火责任追究机制，省监察厅、省森林防火指挥部负责进行业务指导。

截至目前，全省16个州（市）人民政府都制定出台了本地区的森林防火责任追究办法或规定，同时部分县、市、区也先后出台了相应的森林防火责任追究办法。“十二五”期间，各级党委、政府、纪委共对1694人实施森林防火工作责任追究。行政问责方式主要采取诫勉谈话、取消当年评优评先资格、责令做出书面检查、通报批评、调整工作岗位和免职。村干部和护林员追责方式主要是经济处罚和辞退。

2.2问责程序及内容

我省在开展森林防火问责工作中，始终坚持“属地管理，分级负责”的原则，按照干部管理权限，由本地区森林防火指挥部报告本地区党委、政府或由本地区党委、政府决定启动问责程序；纪委、监察部门牵头，森林防火指挥部参与开展联合调查，提出问责建议，报党委、政府决定，对相关责任人视情节轻重给予问责处理；被问责对象对问责决定不服的，可向问责决定机关提出书面申诉；相关部门进行复查做出申诉处理决定。

2.3实施效果

自开展森林防火问责以来，各地狠抓基层防火责任落实，对加强和促进基层森林防火工作起到了积极的推动作用，强化了各级人民政府森林防火“三线责任制”“四个责任人”“五个关键人”的责任落实，提高了森林火灾快速应急处置能力。

2.4存在问题

我省目前行政问责制的实践尚处于摸索阶段，虽然强化了各级领导的森林防火责任，但从近几年的实践看，存在着以下问题。一是由于森林火灾发生受气候异常、森林面积扩大、火灾周期性和复杂的林情社情等影响，而且燃烧态势变化又是以森林植被、地形地貌、气象条件以及人力控制等多种复杂、千变万化的因素共同主导，预防和扑救处置十分困难。但问责时往往忽视森林火灾发生的“偶然性、不确定性和难有效控制性”等因素，发生了火灾就归咎于领导管理不力，就要被追究责任，容易造成被问责人员范围扩大，一些工作责任心强、工作绩效突出的人员也同样受到处理，使问责制背离实施的初衷。二是启动问责往往追究各级林业主管部门或从事防火工作的相关人员，基层反应较大。森林防火工作尤其是基层森林防火工作是高风险、高难度、高对抗性的行业，由于机制体制问题，森林防火行业存在着机构不顺、专职人员偏少、待遇偏低的问题，与其他行业相比更是问责过重，挫伤了基层人员的工作积极性，久而久之，甚至会导致无人从事防火工作的局面。三是当前我们正处于社会转型期、矛盾凸显期、利益调整期、改革攻坚期、增长速度换挡期、结构调整阵痛期，在森林防火责任追究越来越严厉的形势下，因利益分配不均、选举不遂愿等各类社会矛盾引发故意纵火、报复社会的风险越来越高，防不胜防。从事森林防火工作的干部往往由于问责成为社会矛盾的“替罪羊”。四是问责工作处于摸索起步阶段，界定问责情形比较笼统、不具体，直接责任、重要责任等责任难以区分。定性的问责情形后果比较单一，往往是“不到位”或者“造成重大影响”，难以具体操作。定量的问责情形又因为森林火灾发生和蔓延由当地林情社情、地形、气候等客观因素共同影响，制定定量标准的科学性、合理性难以把握。一些地方将卫星热点数量、森林火灾次数、受害面积、伤亡人数等定量指标作为启动问责条件，但实际操作中，容易导致防火任务越重的地方，干部越容易被问责。

3　建议

《办法》将责任追究聚焦于党政主要领导这个“关键的少数”。“党政同责”“权责统一”“终身追责”是《办法》的3个鲜明特点。森林防火行业是一个急难险重的特殊行业，工作要求高、难度大。如果制定过重或者权责不对等的问责机制，往往会形成“发生火灾—问责—再发生火灾—再问责”的怪圈或者是“防火任务越重、工作量越大的地区干部越容易被问责”的局面。按照《办法》的基本思路，结合云南省近年来的工作实践，有以下建议。

一是问责主体要突出各级党政领导，这符合《办法》“突出党政主要领导”“权责统一”的原则。二是林业部门干部要针对失职、渎职的情况给予问责，不能原则笼统连带进行问责。如果在职责范围内履行了职责，就不应该问责。

三是问责标准的制定要紧紧围绕《办法》确定的追责情形。按照党中央、国务院明确的“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”的要求，紧扣对生态环境负面影响大、社会反映强烈的党政领导干部履职行为设定追责情形。

四是各地经济社会发展不平衡，林情、社情不尽相同，建立统一的问责标准需要认真研究充分考虑地区差异。

五是建立有奖有惩的管理机制，在制定问责机制的同时，对森林防火工作中有突出贡献的单位和个人，应当给予表彰和奖励，解决特殊岗位津贴等措施，增强防火专职人员对工作的认同感。

（责任编辑：陈小华）

收稿日期：2015-12-15