黑龙江省大兴安岭地区森林防火指挥部



黑龙江大兴安岭地区森林防火责任落实的主要做法

黑龙江省大兴安岭地区森林防火指挥部

1　《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）出台对于森林防火工作重要性的认识

近年来，我国生态环境建设的进程大致可以归纳出：从党的十七大提出“建设生态文明”，到党的十八大提出“大力推进生态文明建设”，再到十八届三中全会明确指出“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”，体现了我国经济社会发展目标的重大转变，表明了我国走生态发展战略路线的决心。2015年8月《办法》的出台，首次对追究党政领导干部生态环境损害责任做出制度性安排，明确了领导干部对当地生态环境和资源保护所承担的责任，以及如何界定生态环境和资源保护损害，增强了经济发展进程中对资源环境保护的约束力，是推进生态文明建设强有力的手段，堪称用制度保护生态安全的又一个里程碑，标志着我国生态文明建设进入实质问责阶段。《办法》体现了以习近平总书记为核心的党中央对生态文明建设的高度重视和责任担当，进一步增强了我们新常态下做好森林防火工作的信心和决心，进一步提升了我们做好森林防火工作的责任感、紧迫感和使命感，进一步明确了各级党政领导和各级森林防火部门在“守底线、走新路、奔小康”这一发展之路和我国“走生态发展战略”的路途中所承担的责任。

在森林防火工作中贯彻落实《办法》，应以预防为根本，惩戒并不是最终目的，做到不跨越生态保护红线，科学研究和制定保护措施和保护办法，保证生态环境不受侵害、不受破坏，最终有效保护好生态才是最终目标。学习和贯彻的目的就是要按照《办法》的精神和要求，以逐级落实党政领导干部和各相关部门的防控责任为重点，建立健全地方性行政问责机制，警示危险行为和做法，停止侵害的发生并对已造成生态损害的部门、单位和个人的违规行为予以惩处。

2　我区目前森林防火责任落实的主要做法

2.1各级党政领导干部和有关部门的防控责任

众所周知，大兴安岭地区是国家重点国有林区和生态功能重要保障区，也是森林火灾易发区和多发区。全区森林防火总防护面积835万hm2。自1965年开发建设以来，全区共发生各类森林火灾1738起，年均34.76起，其中一般森林火灾1076起，年均21.52起；较大森林火灾384起，年均7.68起；重大森林火灾219起，年均4.38起；特大森林火灾59起，年均1.18起。全区所有防火责任区都是国家一类火险区，多年来，我们始终把森林防火工作作为我区的“第一件大事、第一位任务、第一项责任”来抓，尤其是全区于2014年全面停止木材商业性采伐任务后，森林防火工作在维护林区生态安全、推动林区经济社会全面发展方面的地位越来越突出、任务越来越繁重、责任越来越重大。因此，我区始终把责任落实作为森林火灾防控的重要抓手，逐步形成了较为严密的森林防火责任体系，整体上可按照“领导责任”“部门责任”进行分类和划分。

2.1.1领导责任

在森林防火工作中，我区坚持“全民抓防火，政府负总责”原则，逐级狠抓各级领导责任的落实，具体体现在3个层面上：

1）在地级领导层面抓好责任落实。地级主要领导负责全区森林防火安排部署、指挥扑救工作。根据森林防火形势，适时召开全区森林防火工作会议，研究和落实防扑火工作任务，同各县区局签订森林防火责任状。地级主管领导负责贯彻森林防火安排部署，安排森林防火部门日常工作；督促、检查全区森林防火工作落实情况；研究和落实防扑火工作任务，指挥扑救工作。地级包片领导负责督促检查所包县区局各项防火工作落实情况，发生火灾坐镇火灾发生地或亲临火场指挥，合理调动和布防扑火兵力，发布扑火命令，指挥火灾扑救工作。

2）在各县区局党政领导层面抓好责任落实。各县区局党政主要领导是本责任区森林防火工作第一责任人。要将森林防火工作纳入党委、政府（林业局）议事日程，定期研究部署工作，同乡（镇）、林场签订森林防火责任状，督促相关部门落实防火责任。发生火灾，党政主要领导至少有一人亲临火场一线指挥扑救工作。分管防火领导是主要责任人，具体抓防火工作落实，部署预防、扑救任务，确保责任落实到乡（镇）、林场、村屯、野外作业点。其他处级领导负责包片、值班并对包片单位进行督促、检查，发生森林火灾带队第一时间赶赴火场参与指挥扑救工作。

3）在林场、乡（镇）领导层面抓好责任落实。林场、乡（镇）领导为具体责任人，负责本责任区森林防火工作，对各项措施进行细化。必须逐一落实村屯、农牧户、管护站、防火检查站、野外作业点、项目建设单位的森林防火责任，与相关责任人签订森林防火责任状，做到任务部署到位、责任落实到人。科级领导分片划段包责任区，对责任区的防火工作负总责。

2.1.2部门责任

森林防火工作关系到生态安全、社会稳定和经济发展，任务繁重，责任重大，需要各部门、各单位通力合作，共同做好各项工作。

1）森林防火部门是森林防火指挥部的办事机构，负责组织、协调和指导本行政区域内的森林防火工作。并对各项防火责任落实进行监督管理和督促检查。

2）宣传教育工作是做好森林防火工作的第一道关口。宣传部负责组织开展丰富多彩，形式多样的森林防火宣传活动，确保宣传教育面达到100％。新闻媒体方面，大兴安岭日报负责宣传我区森林防火工作取得的成就和先进典型，适时报道防火工作动态，宣传森林防火法律法规和国家、省、地防火工作会议精神。广播电视台要播放森林防火宣传标语口号和宣传片，发布森林防火有关信息，在黄金时段播放森林防火公益性广告和气象部门提供的森林火险等级预报。各级新闻单位要在网站、杂志上开设森林防火专栏，刊发森林防火危害、防扑火知识、林火避险自救常识和森林防火的经验做法。教育部门负责全区各类学校森林防火知识和法律法规的普及工作，将有关森林防火的内容纳入安全教育范围，编写森林防火教材，协助有关部门做好森林防火宣传工作。工会、团委、妇联等群团组织负责组织全区行业系统开展森林防火宣传教育工作，协调配合林火预防和扑救工作。旅游部门负责对外来旅游人员进行森林防火宣传教育，增强外来旅游人员防火意识，提高遵守我区森林防火相关规定的自觉性，

3）督办部门、纪检监察部门以及公检法部门是实施森林防火行政问责的重要保障。督办部门负责森林防火责任落实情况督办和检查。组织相关单位和部门成立督导组，不定期的检查、抽查各单位的森林防火工作落实情况。纪检和监察部门负责监督检查各县区局、乡（镇）、林场在预防、扑救森林火灾工作中的职责履行情况，参与森林火灾调查处理，对违规违纪的单位和责任人员依纪追究责任，涉嫌构成犯罪的，移送司法机关处理。公安部门负责维护火灾现场和灾区社会治安秩序，保障交通畅通，负责森林火灾案件的侦破，组织运输车辆，及时将扑火人员、机具、物资运送到火场，并负责火灾扑救过程中的交通安全。检察院：负责对森林火灾案件犯罪嫌疑人的快捕、快诉工作，协助办理森林火灾案件。对国家机关工作人员在森林防火工作中玩忽职守、造成国家和人民利益重大损失的案件，予以立案查处。法院负责对森林火灾案件依法从严快审快判，以案释法，震慑犯罪分子。

4）气象、通信部门是林火预防和指挥扑救的关键枢纽。气象部门负责做好森林火险天气预测预报，及时提供天气预报和天气形势分析资料，发布高火险天气警报，发生火灾时，负责提供火灾现场的天气形势发展趋势预报，根据需要做好人工增雨影响天气作业。通信部门：负责保证全区森林火灾报警电话和防火、扑火通信线路的畅通，保障扑火应急通信，协助设立扑救森林火灾免费报警电话，森林防火期内，在“清明”“五一”“十一”及连续高温干燥天气等重要时段，向客户义务发送森林防火短信。

5）安监及后勤保障是森林防火工作的基础。安监部门负责指导林区的工厂、矿山、易燃易爆场所、油库、加油站等重要设施的森林防火安全工作。财政、财务部门负责经费保障，将森林防火经费列入地方财政年度预算或财务计划，及时拨付防扑火经费，加强对经费的使用和管理。民政部门负责协调做好森林火灾灾民的抢救、疏散、安置、生活救济和对伤亡人员及其家属的抚恤、救济等工作，做好公墓区域森林防火工作。卫生部门按照森林防火指挥部命令组织救护人员、医疗设备、药品赶赴火场实施救治，并认真做好灾区防疫工作。粮食部门负责做好火灾扑救中和灾后安置所需粮食等物资的储备、调配和供应。人力资源和社会保障部门，负责配合相关部门监督检查有关企业建立和制定森林防火规章制度，督促消除火灾隐患，同时做好森林火灾事故工伤认定和工伤保险待遇确定工作。

6）武警森林部队和消防部队是森林生态的卫士。严阵以待，发生火灾及时，按照大兴安岭地区森林防火指挥部和驻地县区局森林防火指挥部的命令及时赶赴火场，参加扑救工作。

护林防火，人人有责，其他行业、部门要根据自身行业和部门特点，积极配合相关部门做好森林火灾预防、扑救工作，为森林防火工作出谋划策、履职尽责。

2.2责任追究的标准和行政问责的认定评估程序

为使行政问责制度得到规范、有效地执行，我们结合实际制定了相应的规章制度予以保证。2007年我区完善了原有森林防火责任追究制度，出台了《大兴安岭地区森林防火行政问责实施细则》，规定了林火预防、指挥扑救、林火通信、网络信息、设施设备管理、业务培训6个方面的问责形式，使责任人在面对责任追究时无法借口推诿、逃脱责任。同时，完善了相应的配套制度，相继制定印发了《大兴安岭地区森林防火管理若干规定》《大兴安岭地区进一步加强森林防火工作的意见》《大兴安岭地区检查巡护工作规范》等一系列规章制度，将工作内容与工作职责紧密联系在一起，强化了干部职工的责任意识和纪律意识，使其正确认识权力与责任的关系，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理始终，为行政问责奠定了良好的基础。

我区目前实施的森林防火行政问责基本程序为：出现被问责行为后，由上一级纪检监察部门联合防火、组织人事、公安森保等部门组成工作组，对涉嫌违纪、违章行为进行调查，形成综合认定评估报告。属自然火的追究扑火过程中的违规责任；属人为火的还需追究相关责任人在宣传教育、火源管理等方面是否履职尽责，按照实际情况确定责任人的具体责任，提出问责意见或建议，报行署、林管局常务会议讨论决定，监察机关做出决定，实施问责。

在实施行政问责过程中，遵照“公平、公正、公开”的原则，对问责全过程实行“透明化”管理，成立行政效能监察中心和行政效能投诉中心，设立专用举报电话，确保行政问责实施的准确性。被问责的行政部门领导干部及其工作人员在问责期间可以就问责的事项向行署、林管局陈述和申辩。如行政问责当事人对问责处理决定不服，自收到处理决定之日起15日内可向行政监察机关提出书面申诉。行政监察机关要对申诉情况进行复查、核实，并在3个月内给予答复。

3　《办法》在执行过程中的两点建议

根据2004年《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》（国办发〔2004〕33号）中关于“森林火灾是一种突发性强、破坏性大、处置救助较为困难的自然灾害”的定义，森林火灾已被明确定性为突发性强、破坏性大的自然灾害，扑救难度受综合性因素影响。所以在责任追究中应当充分考虑林火的自然灾害属性。

如将以林地过火率超过1‰作为责任追究的依据，建议应考虑到当地自然条件综合性因素，有条件地加以区分对待。

1）建议设定为：省级对地市级进行追责时以全省林地总面积为基数；地市级对县区级进行追责时以地市林地总面积为基数；县区级对乡（镇）林场及森林经营单位进行追责时以县区林地总面积为基数。

目前，美国、加拿大、澳大利亚等西方发达国家对于重特大森林火灾也无特别高效的治本措施，单纯依靠防控只能减少森林火灾的发生和降低资源损失，不能完全避免自然灾害的发生。

2）森林火灾扑救难度大且受地形、地貌、气象条件等综合性因素影响的实际情况进行设定，对于在组织扑救程序中无过错，火灾实际损失不大的在森林火灾责任追究上，应考虑综合性因素，酌情免除责任追究。

例如：2009年我区呼玛县铁帽“5·24”雷击森林火灾，该地区属草塘丘陵地貌，地形起伏不大，谷宽坡缓，沟谷走向大部分与主风带平行。森林植被为针阔混交林，以落叶松为主。火灾发生在大兴安岭地区雷击火高发的5月下旬，该地当时处于高温少雨时期，林内相对湿度和可燃物含水率极低，当天最高气温32℃，偏南风4～6级，瞬间风力达7级。雷击起火后，在大风的作用下火势迅速增强，蔓延速度极快，瞬间转变为高强度的急进地表火。火场卫星热点像素2小时内由1个像素增长为29个像素，发展极快。由于发现及时、组织得力、扑救迅速，雷击火灾从发现到扑灭仅用了18个小时，但是过火面积仍达到了890 hm2。

此案例说明在大兴安岭地区特殊的气候、物候条件下，火灾发展迅速，虽经严密布防、精心组织、科学扑救，但仍易形成过火面积较大的森林火灾。

多年来，我区在森林防火行政问责上积极探索，不断总结，想办法、出实招，力求做到职能清、对象明、责任细。《办法》的出台必将指引我们的森林防火责任落实工作更上新台阶，我们将以这次会议为契机，虚心学习兄弟省（区）的先进经验，进一步推进我区森林防火法制化进程，减少人为森林火灾发生，为保卫国家生态安全、加快重点生态功能区建设做出应有的贡献。

（责任编辑：韩焕金）

收稿日期：2016-01-13