孙　瑶（1.中共中央党校研究生院，北京100083；2.黑龙江中医药大学，哈尔滨150040）

●政治法律

当代国家治理转型趋势与中国治理问题的复杂性研究

孙瑶1，2
（1.中共中央党校研究生院，北京100083；2.黑龙江中医药大学，哈尔滨150040）

如何对国家进行统治和管理是国家产生以来最重要的政治课题。为了维护统治阶级利益的需要，早期国家治理让位于国家“统治”。但是，社会发展有其内在规律，治理理论和实践的发展，传统的国家管理模式必将被新的治理体系所取代，呈现出新的发展趋势。中国作为后发国家，必然不能置身事外，但独特的历史文化背景和现实国情使得中国治理有其独特的内在逻辑和复杂性，国家治理现代化的实现更加困难和艰巨。

当代；转型趋势；中国治理；复杂性

当代国家治理呈现出广泛化和复杂化的特点。全球化、市场化和网络化等因素使得社会表现出更多的不确定性，由此给国家治理增加了更大的难度，同时也要求国家治理进行更深刻的转型与变革。

一、当代国家治理转型的趋势

国家治理是国家存续的基础。当代国家治理转型是一个复杂而连续的过程，是作为上层建筑的国家适应经济和社会的变化而持续调整的过程。国家治理最终是为了解决经济社会发展存在的各种问题，当经济和社会的内涵和结构都出现新的变化，产生新的问题，治理的理念和实践的转型也就理所当然了。

（一）国家治理目标的转变

1.从追求国家至上转向强调人的幸福

国家治理究竟要实现什么样的目标：是国家强大？还是人民幸福？虽然这些目标间并不矛盾也没有清晰的界限，但在不同的历史阶段，某一治理目标在某个国家仍旧占据主导地位。在以往的一切公共事务当中，在所有的决策和意见中，人们的所有考虑都是为了国家，为了维护国家的权益和竞争力。因为在当时的历史条件下，在主权国家竞争激烈的状态下，如果国家不强大，国人也就无法生存，这也是当时唯一的选择。国家至上的选择使得国家力量迅速崛起，甚至让被统治者牺牲个人利益来满足国家扩张的要求。个人和社会只是实现国家目的的工具和手段，并没有真正意义上的主体价值。“万事莫优于节制，对权势来说也是如此”［1］。人们联合起来组成国家从根本目的上讲是为了个人和社会的存续和发展，国家仅仅是治理的手段和方式。忽视个人的主体价值，只强调国家利益，从实质上就颠倒了国家和个人的关系，违背了建立国家的初衷。因此，国家治理也就必然转向限制国家绝对权力，追求主体的幸福。国家治理的最终目的是人民，是人民的幸福和富有。国家治理的目标无关乎国家本身，而与人民相连。这种治理目标和理念的转变极大地影响着国家治理的思路决策以及每一级官员的行为实践。人民是国家的土壤，离开人民，国家便不可能真正富裕强大，这也是国家治理目标转变的现实原因所在。

2.从单纯追求经济增长进入更广阔的社会领域

在工业革命后长达几百年的时间里，发展经济、提高国家军事实力几乎成为了所有国家的最高目标。不断地将国家经济利益至上的目标极端化，也导致了无法解决的国家危机，从某种程度上造成了规模空前的两次世界大战的爆发。战争的残酷使得人们开始反思国家发展的真正目的，认识到国家发展不能牺牲公众的利益，更不能为获得经济财富而忽视社会发展。这一国家治理目标的转变，极大地拓宽了国家发展的含义，从单纯地追求经济增长进入更广阔的社会领域。在一段时间内，很多人认为经济增长可以解决一切发展问题，试图用不断增长的经济数字去掩盖很多社会和自然问题，结果带来更大程度的破坏和利益损害。直到21世纪，人们才认识到，经济增长只是手段，单纯用经济增长来衡量国家发展与否的做法并不能带来人们理想中的社会。于是，国家开始超越财富的积累和经济数字的增长转向追求社会的公平正义和公众利益的实现，这并不意味着忽视经济增长，而是不能因物质的繁荣而忽视人的价值。这种治理目标的变化带来了一系列的调整和变革。

社会公平正义的实现要求国家机器从只关心维护社会秩序，保证国防外交转向重视更好的制度安排，更公平地分配社会权利和义务，这也是国家在具备一定的经济水平之后所必然面对和追求的更高水平的目标。从另一个角度说，如果社会一旦缺失公平正义，经济也将停滞不前，国家自然无法发展，人的幸福更是空中楼阁。因此这种治理目标的转变是一种新结构和新秩序的演进，虽然艰难，但处理好这些新旧价值和利益的冲突将带来更大的发展潜力和协调性。

3.治理效果评价的转变

国家治理目标的一系列变化，最终还面临一个至关重要的问题，就是治理效果的评价。国家治理的效果如何究竟由谁来评价？在传统的国家利益至上的治理模式中，治理者本身就是评价的标准和尺度。治理者不会感受到来自民众的压力，而只是忠诚于自己的上级。个人私利是否得到满足以及上级评价是否满意是治理者的压力所在。在这种情况下，公民利益极有可能被忽视和牺牲，出现治理中的短期行为和政绩工程。因此，在治理效果评价的变革中，要把相关的制度建设放在首位，建立民众、舆论、第三方均能参与的评价制度，形成综合评价网络。现代国家允许社交媒体发展，在保证政权稳定的前提下也允许对政府和政策进行正面或者负面的评价。将治理效果评价从高层引向基层，从单一引向多元。通过这种评价制度和体系更广泛地吸纳民意和鼓励民众对政治的参与，实现治理效果评价体系的民主和有效。

（二）国家治理路径的转变

1.从独治向共治的转变

独治与共治最大的区别就在于是否征得被治理者的同意和授权。良好的治理应该是来自于被治理者的沟通、交流甚至是抵抗的互动中，将统治者自上而下的权威和不完美的智慧与民众的不完美结合，在这个过程中寻求共识、进行决策，这也就是康德所说的“有限君主”和“绝对君主”的区别。离开了被治理者的同意和参与，治理就变得寸步难行。

独治的潜在含义即是治理者是最好的、是完美无缺的，被治理者也只是被动地接受，没有参与的余地，这也就代表着他们之间是不平等的。实际上，与被治理者相比，统治者并不具有本质上的优越性和品质，他们的权威仅仅出自被治理者的信任和授权。而如果权力和权威始终完全掌握在治理者手中，那么就存在着公共权力侵入私人空间，统治者私利取代公共利益的危险，这种现象在很多转型国家普遍存在，也就是当前共同治理所要解决的问题。任何一种治理模式转型的背后都是社会当前的发展对国家治理提出了新的要求。人、经济、社会的变化使得任何政策制定和执行上的独断都容易面临失败的危险。传统独断的治理方式和理念已经被时代所抛弃，政府的手段和地位都在下降。“在大部分工业化民主国家，治理已经变成了一种讨价还价和仲裁调解的过程，而不再是实施统治的过程”［2］。政府在不断发展壮大的社会力量面前，权威和独自作用的基础削弱，高高在上的统治被协商与合作所取代，不再单纯地提供统治秩序，而是重视解决各类问题。而真正良好社会的根本也在于民意得到充分的尊重和反映，建立全社会所有成员的民主。共治并不代表争夺国家的治理权力，而是弥补国家治理的缺陷和不足。正如卢梭所言，一旦公意沉默了，国家就趋向于解体了。

2.从权治向法治的转变

集权国家的特征即是将所有权力集中于一身来进行国家治理。但是，随着经济和社会的发展，这种治理模式的合理性与合法性正在慢慢地失去，而法治国家的治理模式则随着18世纪法国大革命传统权力治理的瓦解开始登上历史舞台。从权治向法治路径的改变最重要的变化就在于将治理行为纳入到法治的规范和制度化的进程中。从国家的起源来看，国家是公民组建用于治理的手段和工具，本身不应具备自己的意志和利益，更不能成为统治人民的工具。不仅如此，传统的权利治理简单、狭隘，制度化、法制化程度低，纵容了腐败特权、官僚主义现象的发生，也使得国家治理向制度化、法制化转型成为大势所趋。传统治理方式下，权利相互覆盖和渗透，即便制度存在，但其行使也受权利左右而缺乏权威。但法治中性而自立，一方面使官僚机构权利的行使受到界定和制约，另一方面又保护了公民权利，防止国家机器侵入私人领域。进一步讲，法律必须没有例外地适用于任何人，包括最高统治者在内，统治阶层和社会精英都应该受到限制。

法治治理不仅意味着政府是法律框架下受限制的政府，更意味着对权力的制衡和监督。权力如果离开了监督，就有可能成为赤裸裸的暴力。在孟德斯鸠看来，拥有权力便容易滥用权力，这是亘古不变的经验。从国家治理的角度看，治理者权利的垄断则可能导致治理的盲目甚至失败。没有全能和完美的治理者，权力的垄断意味着离真理的距离越来越大。而权力的互相制衡和限制则可以成为寻求真理和正义的压力。从权治向法治治理的转型是历史和时代演变的结果，更是国家本身在实践中发展的要求，其实质就是治理的法治化过程。“不管国家的行政形式如何，只有实现法治的国家，才能被称为共和国，因为唯有在这里，公共事务才是作数的”［3］。从权治向法治的转型是艰难的，至今为止成功转型的国家仍是少数。转型过程中，既需要有法律的完善和持久的制度安排，更要在人民中间形成法治的习惯和理念，这些都需要长期的努力，任重道远。

3.从单纯重视治理对象转向重视治理者自身

个人和社会是无法实现自治的，因此任何类型的社会都离不开国家治理，国家在维护社会正常运转的过程中是不可或缺的。而“治理国家”的前提就是拥有一支优秀的治理者队伍。治理者手中掌握着巨大的治理权力的社会资源，任何对治理者的诱惑、侵蚀和损害都会降低治理者的治理能力和智慧，长期发展下去将是治理者的合法性和合理性的消退以及经济社会发展停滞的一系列问题。所以，在国家广泛地深入社会，政府规模和人员不断扩大的情况下，对治理者自身的治理显得尤为重要。

福山认为，那些经济社会发展落后的国家的问题不在于国家太强，而恰恰是国家太弱，没有实现有效的治理。“贫困国家不需要什么都管的国家，但它们确实需要在有限范围之内具有必要功能的、强有力并且有效的国家”［4］。就国家治理而言，国家首先要有有效的政策执行机构，从而具有改变社会的能力。但如果政策执行机构或是官僚队伍与国家权力存在矛盾，那国家治理社会的良好意图就只能是纸上谈兵，空中楼阁。就实际情况而言，国家机构中的中下层人员的工作方向较之国家目标，更忠诚于自己的利益，减损了官僚制度的权威和效率。因此，对治理者自身的治理是一个规模庞大、复杂艰难的工程。内在的包含了完善制度建设、增强体制权威、正当治理和变革的能力等一系列内容。如果对治理者自身的治理有效，得到人民认可，政权的权威就会增强，反之，政权的合理性和合法性就会下降，使得国家治理愈发软弱。

（三）国家治理结构的转变

1.国家向“全球化”、“经济化”转变

随着社会经济的发展，国家治理作为上层建筑，一直在发生着虽然缓慢但却清晰的变化。尤其是全能国家衰落后，实际上形成了以生产销售为核心的全球经济网络，民族国家的界限越来越模糊，也表明国家治理的难度在不断增大，国家治理的情况也越来越复杂。我们必须看到，在当前国家转型的趋势下，所有的政治问题从实质上来讲都是围绕着经济根源而展开。市场作为“看不见的手”正在发挥巨大的作用，甚至削弱了“看得见的手”的权威和力量。在全球化的催化下，以国家民族为界限的经济政策不再绝对奏效，政治权力开始向经济领域转移。20世纪90年代冷战的结束，更是用一种直接的方式宣告资本和利益的强大力量是难以用意识形态和政治制度去阻挡的。这也就意味着国家的“全球化”和“经济化”的趋势在全球范围内的冲击以及国家统治结构重组的必然性。资本、劳动、生产、消费在世界范围内流动和分配，单一的主权国家已经难以应对地区间经济组织和经济联盟的崛起。因此主权国家对经济的绝对控制权正在失去，国家正在日益经济化和社会化。可以说国家治理结构的转变是全球化和经济化的一种结果。国家绝对权力的分化和萎缩，必然会导致治理任务和治理方式逐渐开放给经济和社会，多方共同完成治理任务、实现治理目标。另一方面，正因为国家治理愈发经济化，使得国家治理本身在某种程度上也成为一种生产力。适当治理同样会释放社会活力，产生财富，开拓国家经济空间。当治理超出民族国家的界限，便没有普遍适用的治理方法。国家在这一趋势下既不能拒绝变革，更不能在变革中迷失丢掉自己的特色，这才是应对变化的艺术。

2.国家治理方向从垂直转向水平

在经济全球化和信息网络化的发展趋势下，事物的变化发展越来越难以控制和出乎人的意料。国家已经不再是控制一切的唯一主体，治理成为包含多种社会力量在内的全新体系。在这个全新的体系中，绝对的政治权力的作用在下降，而个人以及各种社会组织的力量得到增强和认可。这对于以往习惯于权威治理的国家来讲是一场不亚于革命的变革，也就意味着以治理为中心的时代已经到来。

在治理方向上，由于互联网的出现，传统由上至下金字塔式的治理模式正在向扁平化的方向发展。互联网改变了国家垄断信息和各种信息传播渠道的状况，颠覆了以往的垂直管理模式。信息呈发散型向外传播，被治理者能够及时方便地获取信息，分享治理工具，参与治理全程。随着治理方向逐渐转向水平，信息、交通和各种治理手段的准确快速供给，个人和各种社会组织都逐渐具备了参与国家治理的能力。这是对旧有的官僚主义国家管理体系的弊病的克服，国家不再万能。需要强调的是，这种转变并不意味着政府责任的下降，政府仍旧是最重要的治理者，但是却成为了同各种经济社会和国际组织合作的众多治理机制中的一种，成为真正的服务型政府。将权力集中的公共部门转变成为为客户提供方便和有价值的服务的提供者，这也是在实践中对政府既往官僚模式提出的最大挑战。

变化都是互动的。国家治理模式的水平化发展使得公民不再和国家对抗，不再争夺统治权，而成为了共同解决问题的参与者，不仅仅拥有权力，更承担着责任。包括所有公民在内的国家水平治理的实现，使得公民真正地被整合到国家之中，成为国家的“统治者”。国家与公民从对立走向合作与互补，政府逐渐实现去权力化和去贵族化，避免了以往由于稳定和僵化所导致的政府组织功能的降低甚至丧失。不仅如此，地方治理的独立性和自主性差也是垂直治理的另一弊端。地方只为中央提供各种资源同时单纯贯彻上层意志，结果却导致地方利益的流失。在全球化和网络化时代，治理重点和难点都应逐渐向地方倾斜，因为地方往往是问题和冲突多发之地，更是方法和经验产生之地。当前人们再次发现地方和基层的重要性，将国家和基层、领导和群众相连接，抛弃国家崇拜，重视社会力量，实为大势所趋。

二、中国治理问题的复杂性

中国的治理问题既有与西方国家因共时性而面临的普遍问题，也伴随着因自己的历史和国情而存在的特殊性，从而使得中国的治理问题更为复杂。

（一）旧有的发展模式遗留下难以继续推动改革的局面

我国在改革开放的过程中选择了先经济后政治的改革顺序和发展战略。正如邓小平同志在1991年说，我们的改革是先从经济上改善人民生活，而不是从政治上开始。举凡改革总要有所侧重，1978年的中国要进行全盘的改革是不具备条件的，也是不现实的。改革要符合客观实际和客观规律。相比较而言，经济改革更容易取得突破，经济问题主要分布在社会生活表层，不仅如此，上层建筑也是由经济基础决定的。因此，经济发展必然先行，在经济发展到一定程度的时候才会有政治改革的要求。改革开放30多年的成就表明，经济体制改革先行的战略是正确的，是符合人民利益和历史选择的。同时也从另一个角度证明了，在一定历史时期内，中国国家治理在推动经济发展、维护社会稳定方面是有效和成功的，是具有相当的治理能力的，这一点是我们必须承认的。同其他现代化国家相比，中国作为后发国家，其现代化的基础是薄弱的，它不是在社会自然演进中发展起来的，而是通过战争和政权干预在短时间内建立和发展起来的。为了尽快实现工业化、摆脱落后，政府往往充当了企业家的职能，集中资金、用政权干预经济，这也使得国家更多具备企业职能却缺乏自身的建设和管理。随着经济和社会的逐渐成熟壮大，国家已经完成了它特定历史时期的历史使命，而关注自身治理体系的完善和治理能力的现代化。中国在某种程度上已经实现了技术和物质的现代化，但在政治和国家治理现代化方面还有很长的路要走。

在经济改革的过程中，容易改的都已经改了，剩下的都是习近平总书记上任后不断强调的“难啃的硬骨头”，再加之中国改革开放一直是摸着石头过河，缺乏顶层设计，使得深层次的问题都被遗留下来，形成了一种新旧夹杂，困难重重的改革局面。单纯追求经济增长给社会发展带来一系列的问题，包括政治上的官员腐败、居民收入差距拉大、社会秩序不稳、群体性事件多发、文化上核心价值的缺失以及生态的污染和破坏，这也是国家治理不足和不到位的表现。当经济的高速增长成为国家治理的唯一目标，对权力、资源、资本、环境等各方面的规范和治理都会出现缺失甚至变质。这一时期人们对什么是真正的发展还存在认识上的不足，而在近几年才逐渐认识到单纯追求经济发展给社会带来的难题和后遗症。今天的中国社会，政治和经济结构都发生了翻天覆地的变化，国家与社会、经济与政治高度一体化的社会已经成为历史，不复存在了。社会力量不断壮大，成长为相对独立的空间和领域，旧有的国家治理模式难以继续推动改革深化，历史遗留问题也到了无法回避，必须面对和解决的时候。

（二）社会变革和体制改革中的治理难题

任何社会都处在时刻的变化之中。对于欧洲和西方发达国家来讲，它们的市场经济是自然演进的，政权建设是同步配合的，因此西方国家的治理问题是在国家基本制度建设相对成熟的条件下出现的，是基本稳定和定型的。相较于西方，中国政权在近代以来更迭频繁，鸦片战争后，一直挣扎于救亡图存和追赶西方的目标之中，国家制度建设和治理基本上处于空白的状态。直到新中国成立，政权独立，但在国家管理方面依旧以政治运动为主，从大跃进起至“文革”结束，对制度的破坏远多于建设。各种内忧外患的复杂原因，使得中国社会在改革开放前一直处于巨大变动和落后当中，三十余年改革过后，中国的国家治理依旧处在社会转型的过程中而尚未定型。

中国国家治理问题的提出是改革倒逼的结果。但改革不像想象中那么简单和容易，在体制的变革和转换之间会带来相当的困难和挑战。国家的长久发展需要稳定的制度和完善的法律维系，而制度和法律又是改革的重点和关键，这也是体制改革过程中国家治理走向现代化的真正难点所在。因为在新旧体制和制度的改革和转换期间，极有可能带来制度的真空和社会的失序，尤其对于社会主义国家来说，国家治理缺乏成功的经验，执政者就只能一边改革现有制度，一边又在探索实践中的治理方法。简而言之，在变革中解决上层建筑的问题是全新的治理难题。

具体而言，国家在体制转型的过程中需要完善而严谨的制度设计，但其对经济和社会的微观实际调控能力会因不断的体制改革受到影响。首先，完整的制度设计需要对可能发生的变化作出科学的预判和足够的把握，而实际情况却是，在变化迅速的社会对所有变量进行把握是异常困难的，没有这样的把握也就不会有系统而科学的顶层设计，这正是社会变革过程中的矛盾所在。第二，改革会触动各方利益，尤其是像中国这样的超大型社会，更会引起一系列社会结构和阶层的变迁。改革释放出的能量有可能会导致社会的失序或不稳，付出较高的社会成本，甚至一旦发生社会动乱，改革和现代化的进程都有可能被打断。但是改革不能停滞，改革中出现的问题只能通过改革来解决，政府必须承担这一改革成本。第三，在人们的信仰和价值层面上，体制变革和社会转型必然会带来传统价值体系的消融和解体。三十多年的市场化改革之后，传统的计划经济下的信仰体系已经无法实现社会的维系和凝聚功能，亟需建设新的与市场经济相适应的信仰体系和价值体系，这也需要国家治理的培育和引导。文化和价值的发展对于一个社会起着非常重要基础性的作用，而国家必须对其进行治理、干预和引导。在新的信仰和价值体系确立的过程中，更需要漫长的时间和付出艰苦的努力。

（三）执政党治理与国家治理问题

中国共产党是执政党，并且已经连续执政六十多年。这是中国国家治理过程中的一个重要特点。党通过长期的革命斗争夺取政权，在同社会不断互动的过程中孕育和产生国家的制度安排，并在实践中进行修正和磨合以符合国情的实际要求。但是，长期执政并且掌握着各种权力和社会资源，这些都容易使执政党面临一系列的考验和危险，使得社会更崇尚权力而忽视制度和法律，从而对国家治理造成侵蚀和损害。

在中国，国家治理是执政党和政府共同作用的结果。因此，增强执政党的执政能力就是在提高国家治理能力。没有优秀的治理者，良好的国家治理就无从谈起。治理者的能力和水平直接决定着国家治理的成败。如果治理者放纵权力、腐败滋长，则会造成治理者自身能力的下降，长此以往则会使得治理者的威信和合法性消退，丧失治理资格，造成经济社会发展停滞。对治理者自身的治理是复杂而长期的系统工程，需要来自社会和群众的监督和制约，治理者如果孤立于社会之外，则不可能达到治理目的。简单来说，执政党应在三个方面推动国家治理现代化：一是组织推动，即在国家各个领域和各个层级协助进行治理体系建设。二是人事推动，国家治理体系中的领导干部绝大多数都是党员，他们的能力和水平直接关系着国家治理的有效性。三是制度推动，在国家治理逐渐转向制度化、系统化的过程中，执政党自觉遵守制度和法律，保持党员的廉洁性和先进性，推动转型的顺利实现。

［1］弗里德里希·迈内克.马基雅维里主义［M］.北京：商务印书馆，2008：593.

［2］盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：9.

［3］卢梭.社会契约论［M］.北京：商务印书馆1980：51.

［4］弗朗西斯·福山.国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序［M］.北京：中国社会科学出版社2007：115.

［责任编辑：胡亭亭］

Research on the Transformation Trend of the Current State Governance and the Complexity of Governance Problem in China

SUN Yao1，2
（1.School of Postgraduate，Central Party School of CPC，Beijing 100083，China；2.Heilongjiang University of Chinese Medicine，Harbin 150040，China）

How to govern and manage the state is the most important political issue since the country was created.In order to safeguard the interests of the ruling class，the early state is subject to the national governance"rule".However，the inherent law of social development，the development of the theory and practice of governance，the state will be the traditional management mode which is replaced by the new governance system，and presents a new development trend.China，as a developing country，can't ignore it，but the unique historical and cultural background and realistic national conditions make governance in China have its unique intrinsic logic and complexity，the modern governance is much more difficult and challenging.

contemporary；trend of transformation；China governance；complexity

D03

A

1674-8638（2016）03-0083-06

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.03.016

2016-03-08

黑龙江高教协会规划课题“思想政治理论课多维教学方法优化选择研究”（11460917）

孙瑶（1987-），女，黑龙江哈尔滨人。讲师，博士研究生，研究方向：科学社会主义。