治理理论与现代大学<br/>——我国现代大学建设的思考

治理理论与现代大学
——我国现代大学建设的思考

2016-03-07王春伟

湖南科技学院学报 2016年9期

王春伟赵静

治理理论与现代大学
——我国现代大学建设的思考

王春伟1赵静2

（1.西京学院通识教育中心，陕西西安 710123；2.河北水利电力学院，河北沧州 061001）

治理理论是冷战结束后世界范围内最具影响力的学术思潮。从治理理论的视角来看，我国现代大学建设的过程中存在着权力过于集中、教育市场发育不足、学术权力与行政权力失衡、责任制建设滞后等方面的问题。只有有效解决上述这些问题，我国现代大学建设才能够获得最终的改革成效。

治理；现代大学；教育市场；学术权力；责任制

改革开放以来，我国大学在推进自身建设方面已经进行了多方面的改革，取得了显著的成效。近年来，随着我国综合国力的增强和世界影响力的提升，建成具有世界知名水准的大学已经是我国大学发展的重要目标。对于我国大学而言，积极有效借鉴世界著名大学的有益经验，以现代大学作为改革的目标定位，是未来我国大学建设的战略性方向。治理理论是冷战结束后国际学术界和思想界兴起的最具影响力的学术思潮，对于世界上众多国家的发展和改革起到了重要的推动作用。党的十八届三中全会提出推进我国国家治理体系和治理能力的现代化的改革战略，标志着我国将吸纳治理理论的有益经验，推动国家政治的改革。[1]治理不仅对于国家具有积极的启示，对于我国的大学建设同样意义重大。对于我国大学建设而言，治理理论所包含的众多有益思想要素对于厘清现阶段我国大学存在的问题，定位今后大学建设的方向都具有重要的价值。

一治理理论兴起的背景及其内涵

冷战结束后，世界范围内学术思想界的重要趋势就是治理作为一个重大理论流派的兴起和壮大。经济学、政治学、管理学等不同学科的学者都纷纷投入到对于治理问题的研究，并形成了丰富的学术成果。[2]在政策实践领域，世界银行，经济合作与发展组织，欧洲联盟、国际货币基金会等重要的国际组织都将推进治理的改革作为自身的重要任务，并在实践层面大力推动治理层面的改革探索。纵观世界范围内，无论是欧美发达国家还是亚非拉发展中国家，推动国家治理的改革已经成为普遍的趋势。从这个意义上讲，治理已经成为理解当代世界发展与变化的重要关键词。

就理论层面来看，任何一个思想观念的发展都是外在时代环境和内在知识生产二者有机结合的产物。对于治理这个思想潮流而言，只有从时代环境和知识脉络两个方面进行考察，才能够更好的理解治理的背景和内涵。

从时代背景而言，治理的兴起是冷战结束后，东西方世界探索新的发展途径在思想观念领域的体现。第二次世界大战结束后，世界进入到冷战格局之中。东西两大政治集团不仅从政治理念和发展道路层面进行持续的竞争，而且还将自身的理念和模式加以神圣化和绝对化。这种状况的存在导致了人类在理解和选择自身发展时陷入到人为制造的两级对立困境之中，即在西方资本主义模式和东方社会主义模式之间进行非此即彼的抉择。这种局面的产生导致了人们认知的僵化并进而导致人类选择行为的受限。冷战结束后，学术思想界对于上述困局进行了深刻的反思，力图在后冷战时代的新环境下探索超越于传统两级对立模式的新道路。从这个意义上讲，治理理论的提出就是学术思想界在这方面探索的体现。

从知识生产的脉络而言，治理的兴起是西方世界走出凯恩斯经济学局限和福利国家困境的重要探索。20世纪以来，随着人们对于资本主义经济体制内在缺陷的认识，政府干预成为了走出传统资本主义困境的良方。英国经济学家凯恩斯认为，政府通过创造有效的需求能够克服传统资本主义经济危机条件下市场需求不足的困境，因而政府干预成为现代资本主义经济的重要特征。上世纪20年代爆发的世界性经济危机为凯恩斯主义的理论提供了有效的实验场所。罗斯福新政的成功则标志着凯恩斯主义经济学从此走入政策实践之中。尤其是二战结束后，西方世界各国无不将政府干预作为实现经济增长的制胜法宝，进行了众多方面的实践。然而进行政府干预的举措在上世纪六七十年代则陷入到新的困境之中：市场缺乏活力，政府干预导致的腐败，政府行政成本的激增等问题陆续显现出来。在这样的条件下，如何重新发挥市场的功能，合理界定市场与政府二者之间的边界成为了西方思想界和学术界思考的重大课题。从这个意义上讲，治理理论的形成从知识脉络上而言与上述问题密切相关。[3]

尽管近二三十年来，治理理论在世界范围内具有强大的影响力。但是我们仍然要看到，治理理论是一个包含了政治学、经济学、社会学、管理学、哲学等众多学科已有研究的复杂性理论。换言之，治理理论并不是一套封闭，自称体系的严整性学说体系；毋宁说是一个研究领域和思想倾向，其中包含了众多不尽相同但却是具有启发性的研究范畴。[4]因此，试图对于治理理论进行简要的归纳是不适宜的。在这种情况下，对于不同流派和不同学科的治理研究，通过比较分析，归纳出治理理论所具有的共同性观点和主张是我们理解治理的有效途径。

在经济学领域，治理强调市场竞争的理念，主张市场自由与政府干预的再平衡，促使市场竞争在更加广泛领域发挥作用。针对凯恩斯主义所导致的政府失灵的状况，治理主张应该重新发挥市场的价值，从而避免市场失灵和政府失灵的双重困境。从人类历史来看，市场与政府关系的再定位经历了否定之否定的辩证上升过程。因此治理的提出可以看作是人们对于市场与政府关系的更加深刻而全面的认识，代表了目前最为前沿的认识水平。

在政治学领域，治理主张突破传统科层体制的弊端，而强调政府向基层单位的分权和问责制度的建构。进入20世纪，随着现代民族国家体制的确立和福利国家的形成，国家在制度构建方面都建立了韦伯意义上的科层体制。现代科层体制以其标准化，程序化，非人格化等特征，在国家行政管理过程中发挥着决定性作用。但是随着历史的发展科层体制所具有的内在缺陷也日趋显现出来。上世纪80年代以来政治学领域所兴起的新公共管理运动就是典型的体现。[5]政治学的治理理论认为，随着现代社会管理事务的复杂化，管理目标的多样化，传统的科层体制也需要进行改革。这其中分权改革和问责制度成为了核心的任务。分权改革是将治理任务向基层下方，以便更好地满足民众的需求；问责制度则意味着确保政府行政行为的责任性，是民众对于政府活动进行评价的重要途径。

社会学领域，治理主张破除传统公共行政的过度依靠国家机构的弊端，主张应该更多发挥社会在治理活动中的功能，实现国家与社会二者之间的多元合作与共治。[6]在传统的公共行政理论中，国家机构是实现职能的唯一载体。这种传统的认知导致公共行政过程中只有国家的作用，而社会却处在阙如状态。治理理论针对这种状况提出了批评，主张应该更多发挥社会在治理活动中的作用，既一方面积极推动国家向社会的赋权，培育社会组织和社会理论的自治能力；另一方面有效推动国家与社会在治理过程中的相互配合和协作，用尽可能少的成本完成尽可能多的治理任务。

上述简要的分析揭示了治理理论所具有的丰富内涵。尽管不同的学科在内容方面存在着一定的差异性，但是治理理论仍然包含着丰富的理论启示和现实指导意义。对于我国大学建设而言，治理理论同样具有强烈的指导性。

二我国现代大学建设存在的问题

改革开放以来，我国积极推动着现代大学建设的进程。从一定意义上讲，这些年来我国大学所取得的成就离不开大学建设的改革努力。在看到成就的同时，我们也要清楚地看到我国在现代大学建设进程中所存在的问题。

大学在管理模式上沿袭着计划经济时代所形成的高度集权的特点。我国大学管理模式形成于建国初期的院系调整时期。由于当时处于计划经济体制时期，因而我国大学管理模式也形成了高度集权的特点。[7]具体而言，这体现在两个方面：一是在教育部门和大学之间，教育部门掌握着诸多事关大学发展的重大权力。比如对于我国大学而言，招生规模，学科设置，办学经费，职称评定等方面的权力，绝大部分是由各级教育部门掌握的。大学自身在上述方面所具有的自主权力比较薄弱。二是在大学内部，权力相对集中于行政管理部门之中，实际教学科研单位所掌握的权力比较少。这种管理模式上权力高度集中的状态事实上已经难以适应当今我国大学发展的趋势，并成为了我国现代大学建设过程中诸多问题的体制性根源。

高等教育市场形成的滞后导致我国大学发展缺乏必要的竞争环境。从发达国家高等教育的基本经验来看，教育市场的形成具有重要的作用。教育市场的形成一方面促进了高等教育领域的竞争，由此形成的竞争压力对于大学的发展具有积极的推动作用；另一方面市场竞争有助于资源的优化配置，提升总体教育领域中投入与产出的效能。对于我国而言，高等教育市场的发育还是比较滞后的。[8]由于在计划经济时代所形成的条块分割的高等教育管理格局，我国大学事实上在相当长时期内都是在相对封闭的缺乏竞争环境中发展。进入到新世纪以来，随着我国对于高等教育资源进行新一轮的整合和优化，统一的高等教育市场逐步的成型，大学开始切实感受到教育市场竞争所带来的压力。尽管如此，相比于我国其他领域的改革，我国高等教育市场的发育仍然是比较滞后的。对于我国大学建设而言，市场竞争的缺失使得大学失去了外部的重要推动力量。

我国大学在制度结构层面存在着学术权力与行政权力不平衡的困境。从制度结构的角度看，学术权力和行政权力是实现现代大学建设的两大根本性力量。对于一所大学而言，这两方面的权力都是至关重要而不可或缺的。学术权力是大学的核心权力，事关大学发展的根基与前景；行政权力是大学顺利运行的保障，是服务于学术权力的。从我国大学的情况来看，大学制度结构存在着学术权力与行政权力失衡的状况。[9]这种失衡导致如下两个方面的问题：一是学术权力的主体——教师——在大学管理过程中的核心作用难以发挥。教师是大学中从事知识生产和人才培养工作的具体承担者，只有充分的发挥广大教师的这种核心作用，才能够更好的实现大学的根本职责。二是行政权力的主导地位引发了大学办学的行政化和官僚化弊病。由于行政权力与学术权力主客体关系的倒置，使得行政权力不断强化自身的地位，从而背离了现代大学建设的基本方向。近年来，对于我国大学发展中所出现的行政化乃至官僚化倾向的批评，无疑就是上述困境所引发。

大学管理过程中参与渠道比较少，参与水平偏低。大学是先进思想观念和科学知识的发源地，这要求大学应该形成宽松，自由，包容的大学氛围。反映在大学管理方面，就是要将参与作为大学管理的重要价值。世界知名学府在大学管理方面都高度强调参与的重要性。[10]我国大学由于长期处在计划管理的体制中，大学的总体管理方式依旧沿袭了行政命令式的科层模式。尽管这种模式具有高效率和准确性的特点，但是其缺点也是很明显的，就是参与在大学管理中的匮乏，难以调动广大师生参与大学管理的积极性。从途径上看，我国大学制度结构中，可供广大师生参与大学管理的途径或平台还是比较匮乏的。在已经设立的参与渠道中，其真正的参与效能也并不十分理想。这种大学管理参与匮乏的状况不利于广大师生参与大学管理，从更深层次上讲，也不利于我国现代大学精神的培育和大学文化的建设。

大学制度设计中责任制处在缺位状态。政治学家福山在对于现代国家的研究中之处，责任制是现代国家的核心要件。[11]对于大学而言，责任制同时是不可或缺的。大学是一个复杂的组织体系，承担着多重的目标，执行的多样化的职责。实现大学的良好发展不仅仅需要科学的决策和高效的政策执行，还离不开责任制的建设。从政策过程的角度看，责任制能够更好的促使决策科学化和执行的高效化。我国大学在责任制的建设方面还比较薄弱，尤其是在大学制度设计中还没有设立专门的进行责任制追究机构。近年来我国大学发展中所出现的决策失误，用人失误，乃至贪污腐化等问题，从体制上看都或多或少与我国大学制度设计中责任制薄弱有关。

三治理理论视域下我国现代大学建设的启示

通过对于治理理论的分析和我国大学建设存在的困境，本文认为治理理论所蕴含的有益思想能够对于我国大学建设发挥积极的指导性作用。具体而言，治理理论的对于我国大学建设有益启示体现在如下四个方面。

首先，从大学建设的外部环境来看，积极推进我国高等教育市场的形成和发展，为大学建设提供良性的外部竞争氛围。我国三十多年的改革开放进程，市场化既是改革的目标，也是推动改革的重要动力。对于我国高等教育而言，推动高等教育领域市场的形成是尤为必要的。高等教育领域市场的形成有助于大学产生危机感和紧迫感，从而形成推动现代大学建设的动力。从更加长远的角度看，随着我国改革开放水平的提升，教育领域的开放程度也随之提升。这些年来世界知名大学纷纷扩大招收中国学生，在我国进行合作办学，事实上已经对于我国已有的教育领域形成了明显的冲击。因此推动高等教育领域市场的形成是我国大学发展壮大自己必不可少的条件，并进而为我国大学参与未来日趋激烈的国际教育市场竞争打下基础。

其次，从大学建设的内部制度机构来看，厘清大学内部学术权力和行政权力的关系，更加积极的提升大学治理中的参与范围和程度。厘清学术权力和行政权力的关系是我国大学建设面临的急迫任务。为此一方面我国大学需要从思想理念层面进行调整，摈除政府管理和企业管理等思维方式在大学管理中的影响，真正从大学自身的特点来重新定位学术权力和行政权力；另一方面则需要进行制度设计层面的调整，提升学术权力的地位和作用，同时对于行政权力进行严格的规范，保障行政权力依照大学章程和法规运转。

再次，从大学管理流程来看，加强大学体制过程中的责任制建设，建立相应的问责机制和责任追究机制。责任制是实现善治的必要条件，对于大学的建设而言，责任制同样是不可或缺的。我国大学在责任制建设方面还比较滞后，因而需要在大学管理流程中尽快补充和完善相关责任的建设工作。一是在学校层面建立具有独立性的，强有力的责任追究机构，使其承担起问责的重大职能；二是建立健全责任制落实中的法治规章建设，使得责任追究能够做到有法可依和有法必依；三是加强问责过程的透明性和公开性，保障问责活动的公正与严明。对于我国大学而言，建设符合如上三个方面的责任制度将有力促进大学善治的实现。

最后，从大学与所处的社会经济环境来看，提升大学对于经济社会发展需求的有效回应性，使得大学更好服务于经济社会发展。大学只有积极服务于经济社会发展，才能够实现自身的价值。我国大学由于长期处在计划经济的环境中，仅仅从政府主管部门获取资源，因而导致对于经济社会需求的回应性不足。在我国大学建设过程中，需要更加积极的推动大学参与到经济社会的发展之中。比如在专业设置，科研项目，人才培养等方面的工作都需要密切与经济社会的需求联系起来，服务国家发展需要。同时应培育大学的自我适应和调整能力，使得大学不仅仅是被动地适应经济社会变化，而是更加主动地根据未来发展的形势进行预先性调整，发挥大学对于经济社会发展的引领作用。

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（责任编校：张京华）