范雪华

探索行政审批中介服务机构治理路径

范雪华

行政审批中介服务涉及经济社会发展的各个领域，在促进政府部门的依法履职、为企业和群众提供专业技术服务，为优化配置各类资源，保障经济活动的公平公正运行发挥着积极作用，已成为推动经济社会持续稳定发展的重要力量。积极探索行政审批中介服务机构改革和治理路径，按照“市场主导、行业自律、政府监管”的原则，加快构建种类齐全、布局合理、功能完备、运行高效的行政审批中介服务机构运作体系，促进中介机构规范发展，对于促进中介服务市场健康发展，做大做强中介机构，更好发挥服务、沟通、监督和鉴定等功能；完善现代市场体系，营造公平竞争环境；构建预防权力寻租腐败的长效机制；推动事业单位改革的突破和深化，特别是对于转变政府职能、厘清政府与市场关系，提升政府依法行政和现代治理能力，都具有十分重要的意义。

制约服务质量和效率提升的症结

中介行业垄断。一是行政审批中介服务市场政企不分，政府无据干预较多，垄断严重，一些从事中介服务机构与政府部门存在利益关联。二是一些地方政府和部门擅自设定市场准入条件，通过限额管理控制中介服务机构数量，直接或变相规定只能由本地机构提供中介服务，直接影响了市场机制作用的发挥。据对杭州市抽样调查分析，涉审中介机构服务事项，属于行业垄断型的约占25%，政府指定型约占50%，市场竞争型约占25%；行业垄断和政府指定型项目的业务量，占市场总量的90%以上，如行业垄断型的防雷装置设计技术评价、人防工程施工图等业务量和政府指定型的日照分析、景观分析、房屋测绘等业务量均达到90%以上，市场竞争型的业务量约占25%。

中介项目办理繁复。一是审查方式分散、环节多。从投资项目审批看，中介技术服务贯穿立项、用地审批、工程规划许可、施工许可、竣工验收等各个阶段，涉及39项中介服务、14个主管部门、44家事业单位，这种分散审查方式使各环节缺乏有效衔接，延长了审批时限、增加了审批成本。二是项目设置结构不合理且脱离实际，有些地方盲目按固定比例核减行政审批中介服务项目，未按法律法规规定和不同领域实际设置中介服务项目，出现了将本该保留的项目取消、该取消的项目部分保留的现象。三是同一区域内要求不同项目主体开展内容、结果同质的技术性审查（检测）类中介服务，耗时多、审批周期长、企业负担重，如地震安全性、雷击风险及一般性环评项目。

中介机构诚信约束相对缺失。一是不同中介机构服务质量良莠不齐。二是不同中介机构提供的服务互相排斥，互不承认。三是相关领域和地区中介机构数量不足，垄断程度高，一家独大，服务质量差、收费高。四是部分市场化程度较高的中介服务领域竞争激烈，出现无序竞争和低价恶性竞争，服务质量低下。

制度规范不严。一是中介机构在开展中介服务时缺乏严格执行业务规范的制度，服务事项不公开、服务标准不明确、收费不规范。二是违规操作、恶性竞争，有的甚至盲目迎合企业不合理需求，出具虚假报告，造成政府职能部门、业主和中介服务机构三方博弈，延误审批时间，破坏了中介机构行业规则。

政府监管不力。一是条块分割、多头管理，监管分散，缺乏针对中介服务特点的统一、权威、系统的监管规则。二是事中事后监管薄弱，综合性监管缺乏约束力，专业性监管集中于事前监管，信用监管体系不完备且时效性差，政府直管的事业单位中介机构的监管基本处于空白。三是各监管部门信息不对称，缺乏协同的监管机制，对违规经营的中介机构惩处力度不足。

治理的基本路径和对策建议

深化事业单位改革，为行政部门和中介机构脱钩奠定基础。一是积极推进涉审中介机构转企改制。我国机关事业单位养老保险改革已全面实施，事业单位分类改革正在稳步推进，涉审中介机构治理要充分利用这一契机，加快中介机构与主管部门脱钩，实行转企改制。审批部门对所属承担中介服务的事业单位进行分类梳理，对完全从事中介服务业务的，要转企改制，人、才、物与主管部门彻底脱钩，可整体划归主管部门系统以外的其他企业，也可由单位职工以自然人出资成立企业。部分从事有关中介服务业务的，可以通过将中介服务业务剥离，或退出有关中介服务业务等形式予以脱钩。二是切断审批部门与中介机构利益关联。脱钩以后，审批部门所属事业单位、主管的社会组织等不得开展与行政审批相关的中介服务，政府机关工作人员一律不得在中介机构兼职（任职）或参股等。

加快培育市场主体，为打破垄断形成有序竞争提供有力支撑。一是省级相关部门要在政策、技术、人才等方面积极支持各地培育涉审中介服务机构，鼓励一批竞争能力强、业务水平高、发展前景好的中介机构做大做强。二是积极引进知识密集型和总部型中介服务机构，鼓励中介机构实行跨地域、跨行业联合、兼并、重组，实现综合性、集团化、网络化、规模化经营。三是着力推进中介服务业集聚发展中心建设，按中介机构入驻率、注册资金规模、税收效益等情况给予一定奖励。每个行业中介机构原则上应达到3家以上。四是建立中介机构引进培育考核机制，促进相关部门加大工作推进力度。

发挥行业协会监管作用，为规范中介机构从业行为提供保障。一是组建中介机构行业协会。依据法律法规制定协会章程、执业规则、职业道德规范、服务标准、治理公约和惩戒制度，实现中介机构自我约束自我管理。凡进入中介服务行业的机构，必须加入行业协会，接受行业协会的监管。二是强化行业监管。行业协会要会同行业主管部门依法做好对中介机构的资质审核管理，健全完善中介机构专业资质认定制度，加强对中介机构的设立情况、投资运作、财务状况等监督管理，强化服务质量、服务水平、执业报告的监督，督促中介机构在现有的法律法规框架内，制订符合审批部门要求、技术规范的具体办事流程，提高办事效率。三是健全完善业务培训、行业考评等制度。对中介机构的信用评价，可委托权威性的第三方独立机构进行。

政府简政放权精减审批事项，是减少中介服务事项的配套举措。一是进一步精减行政审批事项。必须作进一步梳理，并与相关中介服务事项统筹考虑取舍。二是做好与行政审批事项衔接，制订中介服务事项清单，实行动态管理。无法律法规规章规定的中介服务事项一律取消；应由行政机关办理的事项一律不得交由中介机构办理；国务院和省市政府已取消的行政审批事项一律不得转为中介机构办理。三是创新、优化中介服务机制。中介服务实行一次性告知制、限时办结制、收费公开制、职业公示制、报告复审制。优化中介服务流程，实行投资项目并联审批，推行区域性联合评价。

有效实施政府对中介服务机构的监管，是提升中介服务绩效的重要手段。运用大数据，健全完善中介机构信用体系和事中事后监管。一是加快建设中介机构信用信息平台，与社会信用信息平台、政务服务平台深度融合，整合检测、工商、司法、金融、质监、税务、行政审批、招投标及各行业主管部门的数据信息，建立中介机构的经营信用、资本信用、质量信用、纳税信用等方面的信用档案库，实现信息互通共享，强化各方对中介机构运行进行事中事后监管的系统性、整体性、协同性。二是严格中介服务事项清单执行。中介服务事项清单所列事项，有法律法规明确限定内涵、外延的中介服务内容，要严格按照限定范围实施，不得随意扩大；审批部门依照规定须委托相关机构提供的技术性服务，应纳入行政审批程序，不得增加或变相增加申请人的义务，禁止一项中介服务事项分拆成多项以谋取收益；未纳入清单的中介服务事项，一律不得再作为行政审批的受理条件；中介服务事项要明确项目名称、设置依据、服务时限、收费依据及收费标准。三是规范服务收费。逐步减少行政事业类中介服务事项。

完善中介服务市场准入和退出机制。一是积极放宽市场准入条件和领域。除国家明令禁止的行业以外，允许各类投资主体进入所有中介服务领域，着力打破行政区划、行业和部门垄断，消除行政进入障碍。除法律、行政法规、国务院决定明确规定的资质资格外，取消其他各类中介服务机构资质资格审批，取消各部门设定的区域性、行业性或部门间中介服务机构职业限制。二是进一步放开中介服务市场，严禁通过限额管理控制中介服务机构数量，取消现有的限额管理规定，部门不得以任何形式指定中介服务机构，对各类中介服务机构提供的服务应同等对待。三是以从业资格为约束手段进行责任追究。

建立信用评价和奖惩机制。一是完善中介机构诚信等级评价制度。制定中介机构信用评价办法，实行量化评级和追溯监管。各行业主管部门定期对中介机构的诚信评定状况进行公示，建立信用等级差的、中介机构经营异常、违背市场竞争原则、侵犯服务对象合法权益的中介机构名录，列入“黑名单”。二是实行公开选择中介机构制度，从规模、从业质量、服务效率、费用标准、信用记录等方面对中介机构核定分值，定期通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等市场竞争方式，分行业选择中介机构入驻中介机构信息库，为企业和行政事业单位公开、透明、择优选择中介服务机构提供便利。三是建立守信激励和失信惩戒制度。建立健全中介机构审计、评估、鉴定、认证等结果的抽查审核机制，并将中介机构及执业人员的信用状况与信贷授信额度、职业风险基金额度、政府招投标和购买服务等挂钩。各相关部门要密切协同，制定落实处罚措施，提高中介服务机构违法违规成本，不断提升监管的有效性。

作者单位：杭州市公共资源交易中心