张 锋

（山东师范大学 法学院，山东济南 250014）

我国公民个人提起环境公益诉讼的法律制度构建

张 锋

（山东师范大学 法学院，山东济南 250014）

作为环境公共利益损害的直接感受者，公民个人提起环境公益诉讼保护环境公共利益应是其参与环境保护的重要途径和应有之义。公民个人提起环境公益诉讼既有理论支撑，也有国内外司法实践探路。另外，赋予公民个人环境公益诉讼起诉资格也具有完善公众参与制度和信息公开制度等现实意义。然而，公民承担环境公益诉讼起诉主体角色面临较多内外部困境，因此，要充分发挥公民个人环境公益诉讼起诉资格的作用，就要遵循实体立法与程序设计双管齐下的制度构建途径，构建公众环境参与制度的环境权基础，完善诉讼激励机制和滥诉防治机制并合理运用举证责任倒置规则。

环境公益诉讼；起诉资格；制度构建

2014年新《环境保护法》以及最高人民法院发布的《审理环境民事公益诉讼案件司法解释》先后明确了环保社会组织环境公益诉讼的起诉资格。作为私权利救济主体，环保社会组织一直被视为公民个人环境维权的强有力支持者。在环境污染与破坏问题日益频发和严峻的形势下，赋予公民个人环境公益诉讼起诉资格能够缓解环保社会组织诉讼压力，并能更有效地推动我国的环境保护事业。

一、公民个人提起环境公益诉讼的理论基础

针对当前环境问题的严重性与解决其的现实紧迫性，社会各界期盼公民个人提起环境公益诉讼制度尽快建立并付诸实践。环境权、诉权扩张等理论的进一步发展为我国公益诉讼主体研究提供了理论依据，公民作为环境公益诉讼的起诉主体也就具备了相应的理论基础和可行性。

（一）环境权理论

从20世纪60年代起，随着环境问题和资源危机的不断加重以及环保运动的不断兴起，人类的生命健康与经济社会的发展开始受到严重威胁，人们开始审视旧的权利观并谋求新的权利主张，环境权作为一种为适应协调人类环境利益和人权发展需要的新型权利应运而生。目前，国际社会上已经有许多国家将环境权以宪法或环境保护基本法的形式将其作为一项基本人权加以规定，我国也有许多学者积极主张环境权入宪。

综合分析环境权的产生及发展历程，环境权兼有公权与私权之属性。在公权角度上，环境权首先强调其以公众的参与权、请求权等程序性权利为基础，也即要求社会公众积极参与到环境基本法律和政策的制定过程中，当国家行政机关做出的具体行政行为侵害了环境法律基本原则或社会公共环境利益时，公众即有权提起环境公益诉讼，请求行政机关为或不为该项行为，但是，只强调环境权的公权性质，尚不足以达到保护环境之目的。在私权角度上，环境权作为公众参与环境保护的实体性权利，在环境立法、司法及执法角度已经被国际社会广泛探索和尝试，多个国家已经逐步构建起吸收社会公众作为环境权主体的法律制度。吕忠梅教授认为，基于私权意义上的环境权，一旦存在污染环境的行为，任何人皆可自行提起环境诉讼，毕竟，程序性的环境诉权是实体性环境权得以实现的最完善的制度保障。*参见郑莉：《环境公益诉讼社会公众参与合理性探析》，载《理论与改革》2012年第5期。相对应而言，环境权的主张和保护在传统的法律制度中很难找到可靠依据，而环境公益诉讼制度的建立和健全则为其提供了一种司法救济途径。蔡守秋教授认为，基于环境权的概念，与环境污染和生态破坏有关的一切单位和个人（或一切自然人、法人和组织）都可以成为环境公益诉讼的原告，都可以提起环境公益诉讼。*蔡守秋：《从环境权利到国家环境保护义务和环境公益诉讼》，载《现代法学》2013年第6期。

（二）诉权扩张理论

诉权是司法审判得以启动的重要前提，如果公益诉权缺失，公民就丧失了为保护环境公共利益而寻求司法救济的途径和手段。*参见颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第86页。传统意义上的诉权理论认为诉权是实体权利人所享有的权利，如果起诉主体对该权益并不存在直接利害关系，那么对该权益的保护也就缺乏可诉性。环境污染事件通常情况下表面上看并非直接损害公民个人身体健康和财产性利益，而是环境公共利益，但是基于环境污染的广泛性、长期性和潜伏性特点，在此环境中的公民也终将成为环境污染事件的最终受害者。如若一味强调因其不具备直接利害关系这一原告资格障碍，环境公共利益保护将沦为一纸空谈。

随着环境污染日趋严重、环境公共利益频频遭到损害，传统的诉权理论的局限性愈发显现。而新的诉权理论则是对传统诉权理论的进一步扩张，它强调诉权是作为以程序法为基础而产生的独立的诉讼权利，只要起诉人所提起的诉能够支撑其所主张之利益，诉权便实际存在，这也就突破了“以实体权利享有为基础”的传统诉权理论，适当扩大了原告资格范围，为基于环境公共利益而提起的公益诉讼成为可能。此外，基于天赋人权这一基础理论，公民的权利与生俱来，国家的公权力的产生是公民权利的集体让渡的结果，当环境公益遭到损害进而存在损害公民个人合法权益之虞，国家公权力机关则须赋予公民以公益诉权提起环境公益诉讼。

（三）程序当事人理论

在传统当事人理论中，当事人的实体权利标准是确定该当事人适格与否的主流观点，但是，随着现代法学发展进程中实体法与程序法的进一步分离，这一实体法标准对于判断程序法上当事人是否适格已不宜适用。在实体法与程序法并重的发展趋势下，只要起诉主体以自己的名义起诉并且应诉，无论其主张保护的利益是否与其有直接利害关系、该利益能否得到法律的承认皆在所不问。*参见肖建华：《寻求独立的诉讼主体地位——当事人概念的再认识》，载《现代法学》2000年第2期。程序当事人理论适时产生，有利于实体法与程序法之间的有效衔接。笔者认为，程序当事人理论这一在诉状中表明起诉主体为当事人的权利，与实体法基本无关，应界定成为一种独立的程序性权利，用以确保诉讼主体的诉权得以实现。在具体的环境公益诉讼实践中，因为缺乏现行法律依据，法院一般直接适用当事人适格标准来审查该案件，导致该案件因原告与之不具有直接利害关系而不被受理的结果，这就使得公共利益的保护陷入尴尬局面。因此，笔者赞同在公益诉讼中适用程序当事人理论，以弥补传统当事人理论的不足。

二、公民个人提起环境公益诉讼的效能分析

公民个人提起环境公益诉讼是其参与环境保护的重要途径。公民环境公益诉讼起诉资格的完善与公众参与、信息公开制度的健全完善是互相推动、补充的，最终能够实现环境公权力与环境公权利的合理配置。

（一）公众参与与信息公开制度的充分表达

公民享有环境公益诉讼起诉资格是由于其作为环境污染和生态破坏的受害者，为保护环境公共利益与公民个人利益提起诉讼救济之应有资格。公众参与是我国环境法的基本原则之一，而公民提起环境公益诉讼可以视为公众参与环境公益保护的积极举措。新《环境保护法》设信息公开和公众参与一章，体现了公众参与在环境保护中的重要性。考察环境公众参与法律制度，不仅应分析其规则的健全与否，更应关注保障其有效运行的法律制度。*参见黄云：《我国环境领域公众参与之法律探析》，载《政治与法律》2011年第10期。我国目前关于公众参与的立法规定较为原则化，环境公众参与的制度设计也基本处于空白状态。究其原因主要还是公民参与环境保护的意识淡薄、力量弱小，使得公民环境参与权力被漠视。公民提起环境公益诉讼制度既可以弥补公众参与制度设计上的空白，也可以作为公众参与权利救济的有效途径。

公民提起环境公益诉讼常面临着由于信息获取渠道不畅通导致的举证难等问题。虽然我国环境污染等侵权案件适用举证责任倒置原则，但原告仍需对损害事实与损害结果之间存在的因果关系负有举证责任。我国立法对信息公开制度的规定较为完善，为公众参与环境保护，提起环境公益诉讼奠定了一个良好的基础。因此，公众参与、信息公开制度与公民环境公益诉讼起诉资格的立法确定互为制度支撑和救济保障，公民提起环境公益诉讼是对二者的充分表达。

（二）环境公权力与环境公权利的合理配置

公民提起环境公益诉讼的制度设计初衷是发挥公民在开发、利用、保护生态环境与自然资源过程中的积极作用，保护环境公共利益。因此，公民享有环境公益诉讼起诉资格是环境公权利的必然要求和救济渠道。目前学界有不少学者认为政府是环境资源短缺、生态环境破坏等环境公益损害现象的罪魁祸首，这种说法未免有失偏颇，却也无可厚非。因为就目前我国环境领域的保护及调整措施而言，主要依靠现有的环境资源法律体系的规制以及政府的政策调控和推动。我国政府职能机构是人民利益的保护者和人民意志的执行者，因此也是保护公民环境公共利益的责任承担者。但实践中或因其自身的人力物力等客观因素制约，导致行政资源与司法资源的对接盲区越来越大，或因“地方保护主义”等主观因素使得政治利益、经济利益凌驾于环境公共利益之上，导致政府在环境保护与资源开发中不作为或乱作为，对于公民提起环境公益诉讼保护环境公共利益是一种被动推进，而环境公益诉讼可以最大限度地调动各种社会力量维护环境公益和公民权,弥补政府在维护环境公益和公民环境权方面的不足。*参见王树义、罗吉：《论我国环境公益诉讼制度的构建——结合〈环境保护法〉修改的思考》，载《清华法治论衡》2012年第2期。

我国现行环境保护法领域的法律主要是规范公众行为的法律，而不是规范政府行为的法律；主要是政府权力法，而不是政府责任法；主要是公众义务法，而不是公众权利法。*参见蔡守秋：《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》，载《现代法学》2013年第6期。因此，公民享有环境公益诉讼起诉资格能够实现环境公权力与环境公权利的合理配置。

三、公民提起环境公益诉讼的现实基础与障碍

目前，许多国家如美国、加拿大、印度针对公民提起环境公益诉讼都进行了相关的立法和司法实践，已经有相当成熟的经验可供我国借鉴。而我国公民在提起环境公益诉讼方面也做了一些有益尝试。

（一）实践先行的公民环境公益诉讼

在我国的司法实践中，公民以个人名义提起环境公益诉讼的案件并不少，虽然最终被法院受理的案件屈指可数，但是在某种程度上推动了公民提起环境公益诉讼的进程。在2005年较为轰动的松花江污染事件中，以汪劲、贺卫方为代表的北京大学一众师生向黑龙江省高级人民法院提起环境公益诉讼，要求被告——中国石油天然气公司吉林分公司赔偿100亿元人民币，用于治理被告造成的松花江流域污染。虽然这一案件最终因原告不具有起诉资格、法院不予受理的结果而告终，但为公民提起环境公益诉讼提供了有益尝试。2012年9月，真正意义上成功的公民提起环境公益诉讼在贵州省清镇市人民法院的环保法庭开庭审理。原告蔡长海作为贵阳公众环境教育中心的一名普通的环保志愿者，就贵州省清镇市屋面防水胶厂将有毒化工废弃液倾入污水沟导致两条当地河流因化学物质严重超标，以个人名义将该厂负责人龙兴光告上法庭。清镇市人民检察院也出庭支持起诉，最终该法院环保法庭以污染环境罪、非法经营罪判处龙兴光两年半有期徒刑，并处罚金10万元。该案件是我国首例公民作为原告、单纯为维护环境公共利益而提起的环境公益诉讼，冲击了传统当事人理论所要求的“与案件有直接利害关系”标准，也突破了最新颁布施行的《民事诉讼法》55条中将公益诉讼主体限定为“法律规定的机关和有关组织”的规定，在一定程度上也影响各地法院对公民提起环境公益诉讼的原告资格认定。

（二）公民提起环境公益诉讼的具体障碍

1.现行法律规定的缺失。我国法律对通过诉讼手段维护环境公益利益这种解决方式是相当严谨的。从目前法律规定的现状来看，对公民个人作为原告提起环境公益诉讼是持否定态度的，现行立法并未赋予公民以原告资格提起环境公益诉讼。根据2012年《民事诉讼法》第55条之规定，只赋予“法律规定的机关和有关组织”以提起环境公益诉讼的原告资格。*参见孙洪坤、陶伯进：《检察机关参与环境公益诉讼的双重观察——兼论〈民事诉讼法〉第55条之完善》，载《东方法学》2013年第5期。2015年1月1日正式颁布施行的《环境保护法》第58条规定，对污染环境、损害环境公共利益的行为，唯赋予社会组织以环境公益诉权，并且进行了较为严格的界定：需依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。以上两部有关环境公益诉讼最重要的法律皆将提起公益诉讼的主体限定为有关机关或社会组织，这就使得公民提起环境公益诉讼陷入无法可依的尴尬局面，很大程度上降低甚至是否定了公民在保护环境公共利益、提起环境公益诉讼的可能性。*参见齐树洁：《我国公益诉讼主体之界定——兼论公益诉讼当事人适格之扩张》，载《河南财经政法大学学报》2013年第1期。

2.公民滥诉风险与诉讼费用的阻碍。传统的当事人适格理论一直被视为防止出现滥诉问题的有效渠道。而赋予公民个人以环境公益诉权就扩大了环境公益诉讼的原告资格的范围，极易导致滥诉问题的出现。毕竟赋予其环境公益诉讼的原告资格，也就不再要求其与该权益有直接利害关系，诉讼门槛和难度也相应降低，也就不排除个别公民在明知他人并无损害环境公共利益的行为，却为一己之私，采取诉讼的手段给他人制造麻烦的可能。若因此导致滥诉，就会产生许多不良后果，比如堆积大量公益诉讼案件加重法院负担，妨碍法院司法功能的正常发挥，造成司法资源的严重浪费等。再者，诉讼成本通常是公民衡量是否选择通过法律途径进行维权的重要标准之一。我国民事诉讼费用采取当事人负担原则，通常由原告在案件最初受理时预先交纳受理费，最终根据法院判决结果由败诉方承担全部费用。对于案件的勘验、检查、鉴定、评估等费用通常根据“谁主张、谁举证”原则由当事人负担。但是，在环境公益诉讼案件中，诉讼标的额通常较为巨大，传统的诉讼费用的负担方式会导致维权成本大大增加，进而影响公民个人作为诉讼主体进行环境公益维权的积极性。

3.专业水平及技术的限制。环境公益诉讼相较于传统的民事、行政诉讼而言具有更复杂、更专业、诉讼时间更长等特点，对起诉主体有着较高的专业技术水平要求，而普通公民通常不具备这样的专业和技术能力。例如在环境公益诉讼案件的具体调查过程中，需要运用大量的专业知识和技能进行现场的勘察、证据采集、损害事实的认定、损害结果的鉴定，这通常需要借助专门机构的帮助来完成这些环节，并且即便公民可以求助于该类专业机构，但由于我国此类机构较少，很难满足多数环境公益诉讼的需求。此外，较为复杂的环境公益诉讼通常耗费很长时间，公民个人在时间和金钱支付能力上也有限，极易导致该诉讼最终难以为继，这些都极大削弱了公民个人提起环境公益诉讼的可操作性。

4.环境权的立法缺失与公民环境意识淡薄。环境权理论被引入我国后经历了近30年的发展，已然成为我国环境法学界的一项基本理论。蔡守秋教授在《环境权初探》一文中明确提出环境权包括国家环境权、法人环境权和公民环境权三个部分，它们相辅相成构成了环境权的统一整体。*参见蔡守秋：《环境权初探》，载《中国社会科学》1982年第3期。也有学者认为环境权既是一种实体性权利，也是一项程序性权利，若想通过环境公益诉讼主张环境公共利益的保护，需承认和重视其程序性权利属性。但是我国现行的法律法规对环境权的主客体、内容、法律属性等都还没有进行清晰的法律界定，环境权纳入宪法视野之路也走得步履维艰，因而很难发挥其作为一项基本权利进行主张和维护的基本作用。

就目前而言，我国公民的法律意识、权利意识还很薄弱，加之中国传统的厌诉心理根深蒂固，在实践中很少有公民会为了环境公益而让自己背负诉累。此外，环境公益诉讼中，被告通常为财力雄厚的企业甚至是权力机关，公民很难排除种种压力去行使环境公益诉权，从而保护环境公共利益。

四、公民个人提起环境公益诉讼的域外考察与分析

从世界范围来看，各国对于公民环境公益诉讼起诉资格的立法规定与司法实践都呈现出了扩大发展趋势。作为发达国家和发展中国家的典型代表，美国和印度在公民提起环境公益诉讼方面都有着很多的先进经验和可供借鉴之处。

（一）美国环境公民诉讼立法先行

美国是世界上较早规定环境公益诉讼的国家。环境公益诉讼在美国称为公民诉讼，早在1970年《清洁空气法》就赋予公民个人提起公民诉讼的主体资格。美国公民诉讼以私人检察总长等理论作为其理论基础，赋予公民个人基于维护环境公共利益而享有法律授权的类似于检察总长享有的起诉资格。

就起诉主体资格限制而言，美国公民诉讼对起诉主体资格的规定整体上呈放宽趋势。但由于时代背景的不同，以及法官持有不同的司法哲学，有关原告资格的判例具有相当的不确定性，有时自相矛盾。*参见吴卫星：《环境公益诉讼原告资格比较研究与借鉴——以美国、印度和欧盟为例》，载《江苏行政学院学报》2011年第3期。作为判例法国家，美国通过立法修改与司法判例不断放宽限制，从20世纪70年代的原告须受到“事实损害”到“其利益被严重影响或严重影响可能性”，当然，原告仍需证明损害事实与损害结果之间存在因果关系，且这种损害具有救济可能性。如1973年“美国诉挑战管制机构程序学生协会案”中，“挑战管制机构程序学生协会”对州际商业委员会增加铁路运费提出起诉，起诉理由为铁路运费的增加会导致资源消耗的速度和总量呈快速增长趋势，从而产生更多的环境污染和生态破坏，造成包括协会成员在内的公民经济上、美感上、休闲上的伤害。最高法院审理认为损害事实与结果之间因果关联性过于牵强，但认定不能拒绝这些事实上受到伤害的人的起诉资格。在举证责任方面适用举证责任倒置原则，并设置60天告知义务、未穷尽救济不予受理等措施优化司法资源配置，防止公民滥诉。

（二）印度公民起诉资格的扩张发展

学界公认印度是最早引入环境公益诉讼并运行良好、颇有成效的国家之一。印度的环境公益诉讼制度始于20世纪70年代，作为典型的英美法系国家，印度采取当事人主义，但在具体的环境公益诉讼案件审理中又有非常明显的法官职权主义倾向。因此，印度环境公益诉讼以美国公民诉讼为基础，以保护弱势群体，防止环境破坏为价值追求，却又明显区别于其相关的程序设计和制度安排。

就起诉主体资格限制而言，印度法律没有明确规定，法院在审理时普遍采用充分利益标准。而对于起诉主体是否符合该标准则由法官商议决定，体现了较强的司法能动性倾向。而正是由于对起诉主体资格规定的立法缺失与充分利益标准的明确界定，使得印度环境公益诉讼起诉资格十分的宽松，这也在某种程度上推动了环境公益诉讼的发展。另外，诉讼程序启动方式具有多样性，既可通过正常程序提出诉讼申请予以启动，也可采取向法院或法官提出书面申请予以启动，即为书信管辖制度。如在1988年恒河污染案中，M.C Mehta向法院提交书面请求，理由为恒河水污染引发的公众妨碍侵害沿岸不特定主体的生命及健康。法院并未以其非沿岸居民为由否定其起诉主体资格，并作出支持其诉讼主张的判决，也确定了公民环境公益诉讼的起诉主体资格。在举证责任方面，印度采取职权主义模式，在法院无法取得相关证据时启动司法委员会以及司法认知程序。在诉讼前置程序设计上，印度采用起诉动机审查制度，即对起诉主体的动机进行考查，如丧失公益性质则不予受理。

（三）公民个人提起环境公益诉讼的考察分析

1.环境公益诉讼起诉资格方面。无论是美国还是印度，对于环境公益诉讼的起诉主体资格规定均较为宽松，相比于印度的充分利益标准，美国从20世纪70年代的“事实损害”到现在的“利益被严重影响或有严重影响可能性”更适合于我国国情需要。我国应适当放宽原告资格限制，破除当事人适格理论的束缚，将利益相关主体或利害关系人拓宽为具有事实上损害的主体，赋予公民环境公益诉讼起诉主体资格。

2.滥诉防治机制方面。美国法律规定，除毒性污染或紧急事件都应该在起诉前提前告知污染者或主管机关，经过60日告知期限后才可向法院提起诉讼。另外，经过行政机关处理过的环境污染或资源破坏等违法行为法院不再受理。印度也规定了起诉动机审查制度防止滥诉。我国应借鉴两国的相关制度设计，遵循“穷尽救济”原则，并设置诉前通知及审查机制，也可就行政机关不作为或违法作为提起行政复议或诉讼。

3.举证责任承担方面。印度的职权主义模式与我国“当事人对抗，法官中立”的诉讼模式不相符，并且司法委员会以及司法认知程序在我国也不具有可行性。因此，仍应坚持“谁主张，谁举证”这一基本举证责任分配规则，并按照我国《侵权责任法》的有关规定，对于环境污染等特殊侵权案件适用举证责任倒置原则。

五、我国公民个人提起环境公益诉讼的法律路径

对于公民个人提起环境公益诉讼的法律制度构建就要遵循实体立法与程序设计双管齐下的制度构建路径。通过立法规定给予救济依据，并对诉讼程序的启动以及诉讼过程中的举证责任等事项予以建立完善。

（一）通过立法确立公民的环境权

学界有学者认为公民环境权与公民环境公益诉讼起诉资格并不具有很强的因果关联性，但环境权确为公民环境参与权的基础，作为公民环境参与的重要制度支撑和救济途径，通过立法确立公民环境权是完善公民环境参与制度，赋予公民环境公益诉讼起诉资格的重要基础。

目前我国宪法、环境保护基本法和各单行法律法规中对于公民环境参与权的规定都非常概括，不具有任何实体权利性质。我国《环境保护法》设信息公开和公众参与一章，确认了公民有权参与和监督环境管理，举报环境违法行为，但是没有就具体的参与程序予以明确规定，当公民环境参与权受到侵害时的救济途径和侵权人的责任承担都没有做详细的说明。规定了公民的环境参与权却没有相关的权利设计也使得该项权利陷入一个尴尬的境地。究其主要原因，公众环境参与权利是一项从属于公民环境权的子权利，而公民环境权仍属应然性权利，但作为子权利公民环境参与权却已被立法规定，因此，对其权利设计必然缺乏法理支撑。

在我国，公民环境公益诉讼起诉资格的立法确定必定是一个漫长的道路，而公民环境权和公民环境参与权的立法规定和完善必然会加快其起诉资格的确认。因此，公民环境权与公民环境公益诉讼起诉资格并不具有直接因果性，但却具有逻辑关联性。

（二）完善诉讼激励机制

环境公益诉讼往往就意味着高昂的诉讼成本以及旷日持久的诉讼的开始,普通民众通常无力负担。*参见陈冬：《公民可否成为我国环境公益诉讼的原告——兼与美国、我国台湾地区相比较》，载《清华法治论衡》2012年第2期。环境公益诉讼涉及到的环境污染和生态破坏对公众环境利益的侵害非常复杂，往往需要借助专业知识、仪器及手段进行测量和鉴定。公民作为被侵害主体，通常不具备相关的专业背景，因此，取证举证都会非常困难。另外，测量、鉴定等费用一般十分高昂，加之环境公益诉讼往往诉讼时间较长，且有败诉风险，因此，要赋予公民环境公益诉讼起诉资格，必须要完善诉讼激励机制。通过对国外环境公益诉讼运行较为成功的国家进行考察，一般采取的诉讼激励机制大概有以下两种：（1）建立环境公益诉讼专项基金。基金来源为政府财政支付、提取一定比例的污染或破坏主体缴纳的赔偿金以及社会捐赠等。公民提起环境公益诉讼时可先向专项基金申请资金用于相关诉讼费用，若胜诉则由被告方承担，若败诉则由基金承担。（2）建立律师费转移制度。律师作为影响环境公益诉讼案件胜败的关键性因素，尤其在公民专业水平等客观制约因素较为明显时发挥着重要作用。环境公益诉讼虽为公益性质，但若要求律师提供法律援助难免会削弱工作积极性。而且此类案件被告一般皆为实力较强的大型企业，赋予原告律师费获赔权，可向被告方主张赔偿律师费用，增加原告胜诉可能性。

（三）完善滥诉防治机制

对于赋予公民环境公益诉讼起诉资格会造成滥诉现象，多数学者还是持肯定态度的。因此，赋予公民环境公益诉讼起诉资格时，必须要对前置程序、诉讼请求事项以及救济方式进行详细规定，有效防止滥诉。通过对美国、印度关于公民提起环境公益诉讼的比较分析可以发现，两国均设置了相关的诉讼前置程序防治滥诉。

1.前置程序。我国应坚持“穷尽救济”原则，公民在向法院提起环境公益诉讼之前，必须要穷尽所有救济手段，并向法院提供相关证明材料。可借鉴美国在起诉前提前告知污染者或主管机关，经过60日告知期限后才可向法院提起诉讼。但考虑到环境污染或破坏等行为往往具有较为严重且损害一般不可逆转，因此可适当缩短告知期限。当然，对于举报无门的环境污染或破坏行为，公民无需经过行政机关等救济程序，可直接向人民法院提起公益诉讼。但此时，公民要承担相应的诉讼责任，保证提交的材料真实可信。明确这样的责任分担，既是对公民起诉资格的限制，也是保证诉讼质量，确保被起诉主体（通常为企业）正常运行的必要途径。

2.救济方式。另外，在救济途径方面，虽然各项环保法律没有对公民诉讼的救济类型作出详细的列举，但一个普遍接受的事实是，公民诉讼的原告无权请求金钱上的损害赔偿。*参见王德新：《环境公民诉讼的程序规制》，载《中国环境管理干部学院学报》2011年第4期。或由法院颁发禁令禁止污染企业继续排污或其他破坏行为，或由行政机关或原告申请给予一定金额的民事处罚，虽然民事处罚的形式主要是财产处罚，法律也赋予公民起诉主体可以主张适当的民事处罚，但美国法院仍不认为公民起诉主体可寻求金钱损害赔偿。

（四）合理运用举证责任倒置规则

证据是诉讼成败的关键。环境公益诉讼案件涉及到的证据往往掌握在污染企业或行政机关手中，公民获取这些证据的途径有限。另外，涉案证据往往需要相关专业知识予以分析、归纳，因此，普通公民往往面临取证难、举证难的困境。我国《侵权责任法》规定，对高度危险作业以及环境污染致人损害等损害侵权赔偿诉讼中适用举证责任倒置规则，即由侵权主体就损害行为与因果关系承担举证责任。鉴于环境公益诉讼案件的复杂性以及公民作为环境公益诉讼主体资格的局限性，可将举证责任倒置规则直接引入环境公益诉讼制度构建中。

当然，即便是举证责任倒置，公民主体仍应承担相应的举证责任，这也是对公民滥诉防治机制的补充和完善。美国立法规定原告仍需证明损害事实与损害结果之间存在因果关系，且这种损害具有救济可能性。因此，我国公民在提起环境公益诉讼时，需要向法院提交损害事实与损害结果之间存在因果关系的证明材料，由法院对其起诉事由进行审查。另外，公民提起环境公益诉讼必须穷尽救济手段，这也是公民滥诉防治机制的程序性规定。因此，公民还需就已向相关行政主体主张救济等事项承担举证责任，行政主体未履行法定职责或予以处理后仍不改善的可直接向人民法院起诉。

[责任编辑：吴 岩]

Subject:Legal System Construction of Citizen’s Environmental Public Litigation Qualification

Author & unit:ZHANG Feng（School of Law, Shandong Normal University, Jinan 250014, China）

As people who are directly exposed to the damage consequence of environment public interests,it’s citizen’s deserved duties to bring the environmental public litigation to protect environment public interests. There are theoretical supports and the relevant judicial practices paving the way for citizen’s being the plaintiff in environmental public litigation.It also has many big significances,like perfecting the development of public participation system and information publicity system,and so on.However,the citizen itself meets many troubles from inside and outside.Therefore, we must establish entity legislation and program design at the same time, for instance, to construct the environment right foundation of public participation system,improve mechanisms of litigation incentives and abuse prevention, and also rational use of rules of inversion of burden of proof in order to play a full role of the litigation qualification of the citizen.

citizen;environmental public litigation; litigation qualification;legal system construction

2015-09-02

本文系2014年度国家社科基金项目《我国环境公益诉讼起诉资格法律制度研究》（14BFX112）的阶段性成果。

张锋（1969-），女，山东莱西人，法学博士，山东师范大学法学院教授，研究方向：环境与资源保护法学、诉讼法学。

D912.6

A

1009-8003（2015）06-0071-07