金胜利

（交通运输部海事局，北京 100736）

内河船违规参与海上运输综合治理对策探讨

金胜利

（交通运输部海事局，北京 100736）

文章尝试运用马克思主义的唯物辩证法观点，以问题引导，深入调研，分析沿海水域通航环境管理中涉及的一大难题“治理内河船违规参与海上运输”。由于内河船参与海上运输，成为每年海上事故的一个重要因素，沉船、死亡事故一直居高不下。十几年来海事部门一直努力治理，也取得了一些成效，但却是久治不愈的难题。文章结合所学的理论，利用唯物辩证法、矛盾的普遍性与特殊性以及普遍联系等原理，力求寻找解决内河船违规参与海上运输的综合治理对策。

内河船；海上运输；违法；综合治理措施

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；全面推进依法治国、努力建设法治中国；坚持科学立法，坚持严格执法，坚持公正司法，坚持全民守法。中国海事局作为政府海上经济活动的行政执法队伍，在当前推进政府职能转变，全面推进依法行政，严格执法的大形势下，针对执法过程中的一些难题进行深入研究，就是推进严格执法依法行政的具体实践。

笔者尝试运用马克思主义的唯物辩证法观点，以问题引导，深入调研，分析沿海水域通航环境管理中涉及的一大难题“治理内河船违法参与海上运输”。由于内河船参与海上运输，成为每年海上事故的一个重要因素，沉船、死亡事故一直居高不下。十几年来海事部门一直努力治理，也取得了一些成效，但却是久治不愈的难题。例如，2012年在渤海湾水域开展治理砂石船专项活动；2013年7月～9月，在江浙沪水域开展联合治理内河船参与海上运输活动；2014年11月起，在全国沿海水域开展全面治理内河船参与海上运输专项活动。通过这些专项治理活动，取得了相当的成效，同时也发现了很多问题。本文在总结经验、调研和深入分析问题的基础上，提出进一步解决内河船违规参与海上运输问题的对策，对海事机构当前法规建设提出建议，从一个侧面推进严格执法地落实。

一、内河船违法参与海上运输问题产生背景和复杂性

（一）为什么说内河船参与海上运输违法？违反哪些法规？

内河船和海船是根据航行区域和技术性能对船舶的分类。内河船根据《中华人民共和国内河船舶建造规范》建造，其结构强度、稳性、救生、通信等要求只适合内河水域航行，不适合海上航行。内河船到海上航行，船毁人亡的风险极高，为中国现行法规《中华人民共和国海上交通安全法》所禁止，故为

违法。内河船船员持有的是内河船员证书，船员不适任，违反《中华人民共和国船员条例》；超航区经营，违反《中华人民共和国国内水路运输管理条例》。

（二）内河船参与海上运输问题是怎么产生的？为什么要治理？

2000年前后，上海开始建设小洋山港口，需要大量的砂子、石料等。该工程是当时国家、上海市重点工程，工程规模巨大，且要求的时间短，一时没有足够的适宜的海船参与运输；同时工程承包单位受利益驱动，也主张使用成本低的内河船；基于这种特殊的背景，当时通过行政渠道，对参与建设的内河船做了救生、通信等方面的简要弥补措施后，在当时的特殊背景下就开始了尝试。

随后的几年，尤其是2004年以后，沿海各地大规模的围海造地运动，以及陆地上的房地产事业的大发展对砂石料的需要，成为大规模的内河船到海上违法冒险淘金的真正动力，并且逐步形成了一个利益链条，渗透到了与此相关的各个方面。赚钱效应已经使船主、船员、工程业主等利益攸关方完全无视法规存在、漠视生命的安全。每每到台风、冬季冷空气来临，恶劣天气等，就会收到求救信息，有的内河船连求救信号都无法发送，船舶就沉没了。内河船的船员没有经过相应的海上培训，不懂得海上航行规则；夜间航行号灯号型不是海船规定的信号，或者干脆没有显示号灯号型，因而发生碰撞。由此带来的一件件死亡、失踪沉船事故，令人痛心，而后续事故处理往往引起群体事件等。如2015年5月份在天津港主航道附近发生的内河船“皖江顺1318”被马绍尔群岛籍“瑞克麦斯汉堡”撞沉事故，造成1人死亡1人失踪。该船死亡和失踪船员家属60余人在天津海事局呆了许多天。据不完全统计，仅2014年7月至2015年5月底11个月在海上发生的内河船事故总数20起，其中碰撞5起，搁浅4起，自沉10起，火灾1起；死亡8人，失踪29人。海事机构面临社会舆论、上级主管部门、局部交通环境恶化等种种压力。保护人民生命财产安全，维护海上正常交通秩序，为航运经济发展保驾护航是海事机构的神圣职责，因此海事机构在治理内河船违法参与海上运输中责无旁贷。

二、海事机构在治理中所采取的措施和效果

自2010年以来，先后在渤海湾、江浙沪水域进行了区域性专项治理活动。专项治理工作的优点是针对性强、声势大，对违规者造成高压态势，形成震慑作用，对后续长效机制的形成具有探索作用。

（一）主要采取的治理措施

1.集中力量，区域联动

对内河船违规在海上活动进行相对集中的区域进行持续的查处，与地方政府相关部门联合行动。如唐山海事局与当地的特警合作，对滞留的船舶、船员通过法律途径起诉处理，起到了震慑作用；福建海事局与福建省交通运输厅、渔业厅、公安边防总队、安全监督局共同联合行动，协同海上执法力量，收到了较好的效果。

2.源头治理，查处与宣传教育并用

主要是对辖区内的涉水工程建设单位进行规范管理，要求使用合法的海船载运的砂石料，对违规购买使用内河船载运砂石料的企业，采取暂停施工等措施。根据统计，查处的内河船来源地依次为：江苏、安徽、福建、广东、湖北、河南、湖南、山东等省份。从2014年7月以来，采取将查处信息发送到被查处的船舶登记注册地的海事机构、水路运输管理部门，由当地海事机构采取措施将查处的内河船遣返回内河水域。同时，在来源地开展法规宣传教育，预防内河船到海上经营，有效降低了海上的内河船存量，减少了增量。

3.疏堵结合，引导市场发展

海事机构采取加大海上巡航检查，主要入海通道拦截检查内河船，查处后依法从重处罚；专项治理活动持续长达1年，始终保持高压态势，这在以往是少有的。违法内河船经营者已经看到违法经营没有出路，部分公司开始建造合格的海船；部分船舶经过动员工作，主动从沿海回到内河水域；沿海的船公司看到海事机构治理的决心，也开始敢于加大投入制造更多的海船。例如浙江舟山亿海船务有限公司，投资十几亿，计划建造12条专用海船运输砂石；在江苏泰州督查过程中，也了解到1家原来使用内河船参与涉海工程砂石运输的公司，准备建造3艘

海船来替换内河船。上述两个例子说明严格执法行动已经产生政策引导作用。

4.加大信息沟通，逐步建立诚信体系

自2015年7月份开始，专门用于治理内河船违法参与海上运输的执法信息交换平台在中国海事局网站上运行。这可以将沿海的海事机构查处的违法内河船信息第一时间反馈到船舶登记注册地海事机构和水路运输管理机构，便于联合执法，尽快将被查处的内河船遣返回内河水域。

对违规的工程施工企业、内河船管理公司、经营人进行通报，使海事监管部门、水路运输监管部门、安全监管部门等都能及时得到相关信息，这些违法记录将影响到船舶经营人的经营资质审核，所属船员考试换证、公司所属船舶的重点跟踪检查等；对涉海工程施工单位违章的，将影响今后工程招投标。

（二）主要取得的治理成效

2014年7月至9月，通过在江浙沪水域3个月的治理，江浙沪各级海事管理机构共出动执法人员72 397人次，执法船艇25 299艘次，共检查从事海上运输内河船舶319艘次，拦截检查船舶2 241艘次，检查宕口、码头浮吊10 040次，处罚违法船舶257艘次，罚款297.14万元，拘留5人，已经对内河船舶参与海上运输形成了威慑。

2014年10月继续推广江浙沪区域治理的经验，在全国沿海开展全面治理内河船参与海上运输工作，建立起沿海直属海事机构与内河船来源地海事机构和运输管理部门之间的动态联络机制。至2015年10月，全国沿海共查处 1 538艘次内河船舶。召回违规的内河船舶412艘。这是以前治理活动中没有做到的，与2013年以前的做法相比有了很大进步。有效遏制了部分沿海水域内河船泛滥势头，大大减少了事故次数，降低了海上事故风险。这是专项治理活动取得的明显成效之一。

通过专项治理，基本上扭转了过去对违法使用内河船的错误和模糊认识，内河船参加涉海工程施工与海上运输的实质性质是一样的。认识到以前部分海事机构经过临时检验，允许从事施工或者限定水域进行海上运输的做法是没有法律依据的，正在采取限期退出的纠正措施。

同时还认识到，仅靠沿海直属海事机构一家治理的局限性，逐步尝试与地方政府的港口管理部门、边防公安部门、海洋渔业部门、安全生产监督部门等职能部门联合治理。

三、专项治理执法存在的难题和原因分析

尽管海事机构投入了大量的人力物力财力来治理内河船违法参与海上运输和施工，也取得了比较明显的效果，对施工单位加大了监管力度，对使用违法内河船的单位采取约谈、停工整顿等措施，但仍然存在很大的困难和法规障碍，主要有以下几个方面：

（一）对有些属于地方政府重点工程的项目依法监管难

现实情况是许多工程没有履行相关的程序，未批先建。由于资金原因或者以时间紧、海船不适合作业等理由，工程施工单位大量雇佣内河船参与运输砂石，而海事机构被以明确或者隐含的方式要求放宽要求，或者采取增加通信、救生等相关设备，进行附加简化检验的方式，允许部分内河船参加海上运输，这本身是没有法律依据的行为。这种情形过去还比较多的存在。这种现象与依法行政和依法治国的要求相悖。这种效应加上利益驱动，客观上带动、吸引了内河船更多地参与沿海违法经营。

面对当时的建设需求和压力，海事机构曾经的做法是，拟定办法，放开一定区域，允许内河船经过审批、检验后在规定期内运行。由于涉及到新的许可的设定、检验标准的制定等，与现行的技术法规冲突，与依法行政、依法治国、科学立法的大环境不符，所以该尝试就无限期中止了。

（二）违法内河船违法成本低且查处后遣返难

海事机构查处并滞留了违法内河船，依据现有的规章，只能滞留该船舶，而不能允许船舶离开，即便是内河船想回到内河水域，否则发生事故涉及责任问题。这就产生了新问题，停泊水域、停泊码头费用等。实践中有因为码头使用费，产生法律纠纷诉至法院；也有的海事机构暗示内河船自行逃离，然后海事机构发一份逃逸协查通告，不了了之，这种做法

已经成了惯例。通常这些逃逸船舶会继续违法经营，直到再次被查处。结果是违法船舶的总量得不到有效控制，执法效能降低。其根本原因是部分内河船知法违法，而现有法规的处罚力度不足以让违法者感到畏惧。而海事现有的法规也无法进一步处置。

（三）对于拒绝出示船舶登记证书、检验证书、船员证书的船舶或者没有上述证书的所谓“三无”船舶处置难

目前的法规，不支持海事机构对这些违法船舶进行拍卖、拆除等处置手段。对于违法船舶的真实所有者、经营者、幕后操纵者的查处，仅靠海事机构一家仍然力不从心，同时缺乏法律支持。根本原因是20世纪80年代制定的《中华人民共和国海上交通安全法》等法律法规，已经不适用于当前的经济社会发展，迟迟不能重新修订，造成交通运输部令级别的行政规章的制定缺乏上位法的支持。

（四）部分政府部门对内河船参与海上运输认识的不确定性也是造成内河船大量入海经营的重要原因

比如在《涉海工程施工辅助船舶安全管理规定》制定过程中，海事机构内部的不同认识，导致将内河船舶参与沿海施工与海上运输原本实质相同的行为，解读为有条件许可。这就为内河船违规参与带来某种期望，而对于合法经营者投资建造海船带来困惑。客观上造成海事机构即将允许内河船有条件参与海上运输和施工的错觉。另外，内河船登记、运输经营资质审批地的政府机关对内河船参与海上运输的默认和管理缺位，也是造成治理难的重要原因。这种管理缺位表现为对船舶经营水域的监管缺失，对管理公司的管理标准化考核没有落到实处，申报与实际不符合。这一点在江苏仪征扬州先锋船务有限公司调研时得到证实。

（五）底数尚不清楚

多年治理过程中，都是围绕重点区域进行查处，基本与内河船来源地的海事、水运管理等政府机构联系很少，对海上整体有多少船舶不清楚。根据交通运输部《国内水路运输管理规定》，内河水路运输管理部门有职责做好所辖水域的船舶运营是否出现跨水域经营监督检查。因此，直到今天，海事机构和水路运输管理部门都不掌握在海上经营的内河船总量。另外一些省份如福建，已经没有类似长江和珠江水系的大规模的内河运输市场，但拥有1 950多条内河船，而这些内河船几乎全部在海上经营，如果不做结构性改造升级，不停止继续建造和审查内河船建造申请，这种局面将继续扩大。2015年4月之前，福建直属和地方海事局一直没有清楚地反馈真实情况，直到2015年4月交通运输部海事局到福建督查治理情况时才了解到真实情况。对于福建省沿海内河船参与海上运输的治理，就要实事求是地予以特殊情况特殊考虑。如果全面停止，涉及到数千乃至上万人的生计和出路问题，涉及到稳定与法律双重挑战，要特别谨慎对待。因此如果基本情况掌握不清，在制定治理措施和工作方案时就会产生偏差。

四、治理内河船违规参与海上运输的相关对策和建议

基于过去几年治理内河船的经验、存在的问题、执法的难题，综合分析现阶段国家经济发展和地方经济发展情况，从当前亟需和今后长效机制建立角度，对今后进一步做好内河船违规参与海上运输治理工作提出对策，并从海事现有的法规建设、普法宣传、执法模式、相关部门协作执法、诚信体系建设等方面提出建议。

（一）深入开展普法宣传，提高认识、统一思想，强化安全监管职责

对于涉海工程是否可以使用内河船问题，应该从依法治国、依法行政和严格执法的高度来认识，不能以牺牲人命为代价，更不能知法违法、选择性执法。政府部门加大相关法规的宣传力度，形成全民懂法、守法的良好氛围。同时，加强依法行政意识，有关管理部门必须高度重视内河船违规参与海上运输的危害和风险，统一思想。海事机构内部应该统一思想和认识，认清参与施工的实质就是海上运输。应该耐心同当地涉海工程的地方政府进行沟通和法规宣传，获得地方政府的理解与支持，切断内河船在沿海违法经营的源头。

（二）深入调研，摸清底数

内河船舶参与海上运输的非法市场与利益链仍未打破，这一顽疾仍未破题，反弹风险极大。沿海海事机构对辖区内的涉海工程数量规模、施工进展要摸清；内河船来源的主要省份的海事机构和水路运输管理部门应加强辖区等级船舶动态监管，主动摸清多少内河船舶超航区违法经营，在什么地方；沿海海事机构与内河船注册登记地的海事机构、水路运输管理部门协调一致，主动开展查处工作。对于接受规劝、主动回到内河水域经营的船舶，给予从轻处罚，或者免于处罚。

（三）加大政策引导，鼓励内河航运企业守法经营并及时转型

加大宣传力度，海事机构和相关部门将坚决依法严格整治违法内河船参与海上运输，鼓励内河航运企业认清依法治国的大势，考虑企业转型发展，而不是继续冒险违法经营；应该建造或购买合规的海船来参与市场竞争。例如对于福建省大量内河船存在的现实，必须综合考虑，采取改造升级的途径，引入过渡期措施，采取政府补贴的形式，加快现有内河船的改造升级，达到基本适应沿海航行的条件；全面禁止新建内河船的审图、建造，避免新增内河船。逐步改造，淘汰无法升级改造的内河船，以期彻底改变福建沿海内河船参与海上运输的局面。

（四）建立信息共享和联合执法机制

内河船违法参与海上运输涉及的政府安全监管机关较多，在现有的行政框架和职责分工条件下，要充分利用信息化和大数据等现代化的信息手段，加强不同执法部门之间就内河船违规参与海上运输、沿海水运大型水上水下施工工程管理的信息共享，建立沟通机制和具体的途径。从结果管理变为过程动态监管；建立海事安全监管与水路运输管理、港口管理机关、公安边防、安全生产监管部门之间的联合执法机制，把各自独立的执法，变成综合执法，形成合力，最大程度地从不同的监管侧面限制和惩治违法者。

（五）加快诚信体系建设

建立涉水工程施工企业、水运经营企业、船员的诚信记录和失信惩处措施。建立违法企业、违法经营船舶、船舶经营人或经营公司的“黑名单”制度，将违法记录及时在相关政府网站公布。以此使违法企业、个人在参与市场竞争、船员资格证书获取等方面，受到应有的惩罚。

（六）加快海上交通安全法的修订进程

在修订过程中，结合近些年执法实践中亟需解决的问题，应该将以下内容纳入法律条款。

（1）明确规定对“无注册登记证书、船舶检验证书、国籍证书和水运经营证书的船舶，没收船舶，经法院审判，予以拍卖，收入上缴国库；其所有人、经营人、船舶操纵人员，按照以危险方法危害公共安全罪论处”。

（2）明确规定对“超范围经营的船舶，被执法部门查处后，若不能自行回到内河水域，则要到指定的区域停泊。停泊所需费用，由该船的所有者或者使用者支付。逾期拒绝支付的，海事机构可起诉至法院，依法进行拍卖，所得款项依法处理。

（3）修订相关法规，提高处罚金额。现有的海事处罚规定的金额应随着经济发展水平予以提高，罚金数额应该与违法参与船舶的价值相当，以此达到对于违法者足够的震慑。

五、结语

基于十多年来治理内河船违法参与涉海工程施工和海上运输工作实践，针对其存在的主要问题、问题产生的背景和直接原因进行了分析，结合当前经济发展转型、依法治国和建设法治型政府的大政方针进行了初步探索，从一个侧面反映了海事执法的基本状况。其核心是从大力推进海事依法行政、严格执法角度，提出需要完善海事执法的依据，同时营造全民懂法、全民守法的大环境。但依法治国，建立法治型政府的任务还非常繁重，需要从各个方面，各层级去共同扎实努力才能逐步实现。

D922.296

A

2095-4263（2015）04-0007-05

2015-12-15