付　江

(中国人民公安大学，北京 100038)

浅析农村社会地区治安治理工作的主体

付江

(中国人民公安大学，北京 100038)

摘要：当下农村社会地区出现的许多问题往往是因为政府缺少一个真正的、合理的、有说服力的基层管理者和领导者，而这个管理者和领导者应该是类似于乡约中的执行者、宗族中的家长甚至是一些“封建地主”。他们行使部门政府的职能但又不属于政府，他们可以带领大家找路子谋发展，可以组织大家进行一系列活动，共同维护本地区的利益。而从治安的角度来说，这样的管理者和领导者也可以在一定程度上带领大家维护本地区治安秩序，并担负起组织治安力量、构建地区治安防控体系和制度、惩罚破坏治安秩序者等职责。

关键词：农村社会地区；治安治理；改革

近年来，我国社会发展进入了转型时期，各种思潮翻滚起伏，这导致很多人价值观念不稳，社会形势暗流涌动，整体环境显得有那么一点点激荡。而在农村社会地区，一些不安定的因素也显现了出来，例如农村的改革发展陷入了瓶颈，与城市的发展水平差距逐渐拉大，教育、医疗、公共基础设施等配套发展的硬件条件得不到显著的改善和提高,等等。这些问题都直接或间接影响了农村地区的繁荣和稳定，亟须得到解决，广大的学者们也多方面研究农村问题，希望能找到农村改革发展的有效途径和方法。而眼下中央提出了推进简政放权、转变政府职能、加强社会综合治理的深化改革方案，恰好也为农村社会地区治安治理工作的改进提供了新的思路。

一、当前农村社会地区治安治理工作问题现状分析

近期，两组看似不怎么起眼的新闻和图片在网上被传得沸沸扬扬，一组是陕西省韩城市桑树坪镇雷岭村村民组织老、弱、孕妇等强行拦车，拦阻本村以外的车辆运输陕西兰利煤矿(桑树坪矿二号井)的煤，致拉煤车辆排成长龙，运煤车司机在雨中拉着内容为“我要拉煤，我要生活”的横幅跪求村民放行；另外一组是一网友发帖举报云南盐津县一村支书，与村总支副支书、村委委员参与嫖娼，并存在贪腐行为，并且该网友还公布了一组不雅照片。这两组新闻在网络的点击量和转载率一度占据各大门户网站的头条，引发了广泛的社会关注。而在当下国内这个并不缺乏由于利益纷争或者官员贪腐等问题引起的“新闻”的时期，如此两条本身并不是十分起眼的新闻却能在网络上掀起不小的舆论风波，这不得不引发我们的深思。通过这两条新闻的标题我们可以窥见一些原因，这两条新闻有一个最大的特征就是都与“村”这个词相挂钩，但我们在这并不是要讨论为什么与“村”有关系的新闻会如此引人关注，而是切切实实地去分析这两条与“村”有关系的新闻中所存在的关于农村社会地区治安治理中存在的问题。

第一条新闻中存在的问题是显而易见的，由于拉煤价格战而导致的利益纷争，进而引起的集群行为，这本身就已经成为该地区较为严重的社会治安问题；而第二条新闻报道的却是村干部贪腐的问题，有人不禁会问，这与农村社会地区的治安治理工作有关系吗？“村”虽然只是一级自治单位，但在当前体制下，其行使部分国家管理职能的作用已经毋庸置疑，而作为国家行政管理的边缘和末梢，其管理者的能力和素质显得格外重要。村干部作为农村社会地区最基层的管理者，其身上肯定也肩负着部分维护地区治安秩序稳定的责任，所以，其行为与作为在很大程度上都关系着该地区的社会治安状况。而该条新闻恰恰反映出了当前农村社会地区部分基层管理者存在的问题，且不讨论这些人的工作能力如何，如果长期让这样一批人来负责分管农村社会地区的治安治理工作，仅仅看其行为就会让人觉得放不下心。

透过现象看本质。以上所提到的两条新闻其实已经分别从正面和侧面部分反映出了当前农村社会地区在治安治理工作上存在的问题：一是治安问题多是由涉及相关个人利益或者财产纷争的问题引起；二是部分治安治理工作的主体自身存在着严重问题。当然，当前农村社会地区的治安问题还存在于其他很多方面，诸如刑案高发，侵财类案件居高不下；赌博、诈骗、寻衅滋事等治安问题日渐增多，封建迷信活动屡禁不止；由于拆迁、征地或利益纷争等问题引起的上访、群体性事件明显增多；部分农村基层管理组织软弱，治理能力差，地方黑恶势力时有抬头；外来人员流动频繁，特殊人群管控难度大；治安防范机制不健全，群众安全防范意识薄弱；消防监管难度大，交通安全隐患多；农村派出所警力严重不足；民间矛盾纠纷突出；“打工家庭”次生问题日益严重;等等。但通过对这些治安问题的仔细分析也不难发现，这些问题的大多数最终也落脚于以上所提到的两个方面——利益纷争以及治安问题产生后有没有人管或者说管不管得好。虽然这当中肯定也存在着体制和制度的缺陷，但那毕竟是解决问题的手段和途径，其最终还需要靠人来执行。

农村社会地区属于经济相对较为落后的地区，由涉及相关个人利益或者财产纷争问题而引发的治安问题虽然不至于严重到像“人为财死，鸟为食亡”这一说法的地步，但也确确实实存在且占据了治安问题的主要比例，而在这些问题的背后，农村社会地区的治安治理工作的主体又存在着诸多问题，这样就不得不让我们去思考到底应该如何去做好农村社会地区的治安治理工作以及如何选排好农村社会地区治安治理工作的主体[1]。

二、以史为镜浅谈农村社会地区治安治理工作的主体

长时间以来，部分社会学和历史学的研究者都有着一个想法，就是给自新民主主义革命以来被打倒的农村社会地区的地主这一阶级翻案，为这一阶级在历史上做出的贡献正名，他们反对对“地主”这一阶级彻底否定的观点，认为地主在当时的农村地区曾发挥过十分积极的作用。例如有人提到说“……地主们青少年时期大都受过严格的教育，是农村中文化素质较高的群体。他们读的是《四书》、《五经》、‘孔孟之道’、‘己所不欲，勿施于人’、‘老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼’等儒家思想深入骨髓。95%以上的地主怜贫恤老、救济鳏寡孤独、助教兴学、救灾赈灾、修桥补路、兴修水利、调解纠纷、倡导文化活动(舞龙灯、赛龙舟、唱大戏等)……举凡农村中一切需要钱、物的公益事业、慈善事业，都是由他们带头发起，热情赞助并充当捐资、献物、出力的主角……”①当然，也有很多人站出来反对这种观点，说这是封建思想的复辟。本文在此并非是想讨论什么封建思想或者阶级看法，只是在客观地分析了上述这段话后，觉得它并不无道理。

①参见信力建《地主，被打垮的农村精英》[EB/OL].2013-03-18.http://blog.ifeng.com/ article/ 24523351.html。

②参见百度百科：地主[DB/OL]，2014-12-24.http://baike.baidu.com/view/33548.htm。

地主指的是在封建社会地主制经济下，凭借土地所有权，主要以地租形式剥削农民的土地所有者，主要包括社会地位较高、享有政治特权的世族地主、缙绅地主;社会地位较低、没有政治特权的庶民地主以及封建经济下的大商贾等②。我们在这儿所提到的基本是属于庶民地主。不难看出，现在我们对于地主的定义是带有政治色彩和阶级色彩的，也明显带有一定的贬义，这与上面所描述的地主的形象可以说是截然不同的，甚至是颠倒的。但笔者认为，这二者对于地主的阐述之所以不同是因为出发点的不同，前者是从地主的外延，也就是从一些功能和作用来说的，而后者更多是从地主的内涵，也就是地主的定义(地主的存在形式)来说的。如果把两者都从政治、阶级的褒贬色彩中剥离出来的话，我们是不是可以这样来描述地主:在农村社会地区，少数一批拥有文化又掌握着土地资源及其衍生利益的人，带领(或者驱使)其他人从事农业生产以及行使部分地区公共事务管理权的人。可能笔者这种简单粗暴的说法有欠妥当，但由此我们可以看到的是，在封建时期的农村社会地区，也就是政府管理的边缘和末梢，政府管理力量的作用相对来说已经很弱小了，而代替政府在行使部分公共事务管理职能的大多就是这样一些人，比如乡规民约中的执行者、宗族中的家长以及我们所提到的这些中小型庶民地主。可能有人会觉得将这几者划分在一块不是很准确，但笔者认为这几者在以下几个方面是有相同点的：第一，他们都掌握着一定的资源并能决定这些资源的利益分配；第二，他们都在一定程度上行使着部分政府的职责；第三，他们参与主持的很多活动已经涉及了其区域的大多数人，也就是具有了公共性质。

而在现当代的中国其实也曾出现过一些与我们理想中的农村社会地区治安治理工作的主体这一角色相接近的个人和组织，其中最典型甚至也可以说是最成功的应该就是吴仁宝与他的华西村。虽然绝大多数人是在谈论吴仁宝如何带领华西村取得了举世瞩目的经济建设成就以及这一模式存在的弊端，但我们也应该从侧面看到华西村在本地区治安治理工作上取得的成绩和效果。例如在村支书吴仁宝的率领下，从20世纪80年代起，华西村逐渐形成了包括华西精神、村碑、村歌、村民誓言以及十富赞歌、十穷戒词等在内的一系列村规民约，通过这些村规民约的制定、传唱以及实施，华西村全村形成了共同维护本地区发展利益的思想，紧紧将大家的思想联系和团结到了一起，一旦有人违反这些村规民约，都将会受到十分严厉的惩罚。譬如其中一条就规定：“村民无论什么财产，一旦离开就全部收归集体。”甚至吴仁宝本人在发现村内种植的用于绿化美观的花卉被采摘的现象很严重后，制订了“一朵花，两万块”的惩罚措施。通过华西村村规民约对我们的启示，我们可以看到，想要做好农村社会地区的治安管理工作，民主的制度、共同的利益、强有力的领导者，这三者缺一不可。

所以，在对上述进行分析之后，笔者认为，当下农村社会地区出现的很多问题就是因为缺少一个真正的、合理的、有说服力的基层管理者和领导者，这个管理者和领导者应该是类似于乡约中的执行者、宗族中的家长甚至是一些“封建地主”，他们行使部分政府的职能但又不完全属于政府,有些类似于集体组织或者现代协会，他们可以带领大家找路子谋发展，可以组织大家进行一系列生活生产活动，共同维护本地区的利益。而就治安治理工作的角度来说，这样的管理者和领导者也同样可以带领大家共同维护本地区治安秩序，担负起组织地区治安力量、构建治安防控体系和制度、惩罚破坏治安秩序者(例如经济制裁、资格限制、排除活动)等职责。当然，从管理学的角度来看，这样的领导者也是有着他存在的必要性的。如果把某一农村地区比作一个团队，想要这个团队走得更远更好的话就必须有一个大家都信服且强有力的领导。而我国自古以来长时间的小农经济就已经导致了农民利益的分散性，这从效率上来说本身就已经落后了，这就更需要一个领导者来整合大家的共同利益，发挥出集体的高效性，当然，这也需要农民让渡出一部分自己的权力，因为无论多民主的社会，公共权力也始终都是存在的。而在地区治安秩序遭到破坏时，也需要这样一个领导者来行使一定的公共权威，用约定或者俗成的方法惩治破坏者，以达到维护本地区安宁的目的。试想没有这么一个领导者的话，是不是就得仅仅靠政府来解决？但在现在的体制下，各种问题的频出已经证明了我们需要有一些改革。

三、关于当前农村社会地区治安治理工作主体问题层出原因的思考

透过现象看本质，我们需弄清楚为什么会出现这些问题，如此一来才能对症下药，本文总结了以下三个方面的原因。

第一，历史原因。自新民主主义革命以来我们提倡“打倒孔家店”，各种反对封建制度，而到新中国成立前后，我们又实行“打土豪分田地”的政策，农村社会地区过往的“领导人”、“管理者”几乎统统被打倒，农村社会地区的传统体制也基本上来了一个彻底改变，这最终也导致人们在思想上的颠覆。在经过这两次大的民主运动之后，农村社会地区的人们普遍都认为“命运是掌握在自己手中的”，而拒绝再次接受带有约束性质的“乡规民约”或者“集体主义”，拒绝别人的领导，我们甚至不难看出这其中泛起的丝微“民粹”。当然，由于农村社会地区的经济发展和文化建设水平都相对落后，这种所谓的“民粹”与政治、哲学、意识形态等的关系并不大，也仅仅是作为社会在转型变革时期出现的一种社会情境，但是，这种由于历史原因造成的现实困境也已经成为了制约农村社会地区发展的重要因素[2]。所以，一旦现在我们真的需要反过来学习以前某些确实行之有效的方法或者策略时，这势必会遭到很多人的反对，而我们又应该以什么姿态、口号或者政策来实现它们，这都将成为我们面临的难题。当然，历史本身就是过去社会发展的缩影，作为原因它是显见于很多方面的，而当我们把历史作为一种文化来看待的时候，它也就成为文化原因的一个重要组成部分，所以，此处农村社会地区治安治理工作主体缺失的历史原因实际上同时也是一个重要的文化原因。

第二，现实原因。要树立一个领导者，那么这个领导者必然需要掌握一定的资源、利益以及它们的实际分配权，就类似于地主掌握土地资源及其衍生利益，否则这个领导者就失去了实际有效的控制手段。例如前文提到的吴仁宝与华西村的案例，作为村支书的吴仁宝通过行政赋予他的实际权力其实并不大，但正是由于他整合了全村的利益，手中掌握了资源以及这些资源的分配权力，所以才真正掌握了该地区诸多事务的话语权和决策权，这其中也就包括涉及地区治安治理工作的权力。而这些资源、利益一般都存在于个人权利和经济利益方面，当然，这都需要大家民主的让渡，这也是民主制度本身存在的真正意义。透过现象看本质，为什么现在很多村委会和基层自治组织通过民主选举出来的领导者没有实权，其根本原因就在这，所以这一现实原因在一定程度上也可以称之为经济原因。但值得注意的是，具体由谁来掌握权利和经济利益这些资源，我们又该如何在保持他们权威的情况下防止他们的权力滥用，这都需要我们去思考和研究，否则就会出现像部分农村社会地区存在的由于宗族势力过于庞大而形成地方黑恶势力的现象。

第三，法律原因。这一点其实也算是现实原因的一个方面，就像前文所说的，领导者要有权威，肯定就要有一定的权力，例如前文提及的一些对破坏者的惩罚权。如果以现当代文明的角度来看，这种权力更像是现在许多协会中存在的约束协会成员的权力，它们有一个共性就是都不属于法律，但在很多方面发挥着法律的作用。不过虽然二者有着这样一个共性，它们也存在着本质的区别，现代协会的权力来源于法律架构起的体制，这些法律也就是我们一般所说的私法，而宗族权力和乡规民约则基本是跨过体制，直接来源于较为原始的民主。而现在是民主法治社会，如果跨过体制直接在农村社会地区提出存在于现有法律体制之外的权力必然会遭到大家的反对，而且也是不可能的。而约定俗成又并不能等于法律，这与封建社会时期的情况也是截然不同的，比如在那个时代，涉及宗族规定或者乡规民约的问题上，很多时候连法律都要做出让步，所谓“清官难断家务事”的说法也一定程度上体现了这一点。所以，结合实际可以看到，我们当下在农村社会地区治安治理工作主体这方面本身就存在问题，而相应的法律建设也没有跟上，这就更加导致农村社会地区在治安治理工作主体问题上失位的状况。我们该如何树立起这些“约定俗成”、“乡规民约”，又该如何让大家都来遵守它、维护它，一旦我们真的面临这些问题的时候，法律也定将会是我们付诸的主要手段。

四、多角度、立体化重树农村社会地区治安治理工作的主体

其实在当下农村社会地区治安治理工作的主体中，我们有像由村民委员会主任、村支书等组成的自治委员会,基层自治单位组织的“治保会”，也有类似于“治安中心户”这样的群防群治政策方法，但笔者认为，类似前两者的工作主体实际上行政化色彩还是太浓，也没掌握真正的权益决定权，这样的权威并代表不了“权威”；而后者又太具功利性，在落实过程中也缺乏操作性和督导性。而真正的农村社会地区治安治理工作的主体首先就应该具备类似警察的形象特征，既拥有权威，又有信服力，以“威信”来树立自己的形象和地位。现在农村社会地区需要的就是树立起真正有“实权”的治安治理工作主体，具体我们可以从以下几方面展开探索。

第一，从文化建设着手，将治安文化、权威主体意识深深扎根农村社会地区。就像一个企业一样，其短期的发展和壮大靠的是纪律，中期靠制度，长期靠文化，文化的作用是难以估计的。可能在这里有人会问，这难道不是给老百姓灌输服从的奴役思想吗？其实这个问题的答案是显而易见的，这只是一种管理手段，是为了更好地生存和发展，跟封建的文化或者政策是有着绝对的本质上的区别的，况且身处现代社会的我们已经有了健全的民主法制对我们的权利进行保护。当然，文化的建设不是一朝一夕的事，而且也需要讲究方式方法，文化建设的最终目的也是使其能达到制度和规范的高度。自古以来，我国农村社会地区由于地处偏远和政府管理的末梢，其实他们很早就形成了一套自己的治安文化，目前已知最早也最典型的就是《蓝田吕氏乡约》，古人在这一乡约中已明确提出了“德业相励，过失相规，礼俗相交，患难相恤”的思想。其实正如上面提到过的历史原因，我们并不是缺少这些文化，只是我们人为地抛弃了这些东西，现在我们要建设，倒不如说是重新树立[3]。不过，传统的东西有精华，也有糟粕，而且当今社会已经高度发展，与过去有着沧海桑田的变化，我们在重树这些东西的同时也需要把握好尺度，保持好与时俱进。总之，文化的建设包括方方面面，也可以说是其他建设途径结果的总和，所以，它的建设也需要其他很多方面的支持。

第二，完善法制建设，为农村社会地区治安治理工作主体的重树提供坚实的法律支持。在治安治理工作的主体被重新树立起来之后，为了保障这一主体的有效性、合法性、权威性等，法律的支持是必不可少的。现代社会是一个讲求法律的社会，我们不可能像几百上千年前仅仅靠着一纸约定就能决定和解决所有事，而在此我们现在一般所说的私法就显得尤为重要了。私法一般就是指调整平等的民事主体之间的法律规范，比如我们的民法、商法、物权法等都属于这一范畴。而通过对这些法律的解读，我们不难发现，其中很多条款都对治安治理工作有着或大或小的帮助，比如民法中的排除妨害请求权、合伙企业法中关于违约责任的划分、物权法中关于不动产的所有权划分规定，这些都能成为解决治安问题的依据，尤其是在涉及利益和财产纠纷的问题，其作用更加明显和关键了。不仅如此，像乡镇企业在运营过程中，其在遵守公司法、企业法、劳动法的前提下制订出的相关规章制度也能为治安治理做出贡献，这就类似我们在前面所提到的行业规定对其成员的约束力。而我们需要做的就是努力完善这些法律的细枝末节，同时为法律制度与非法律制度之间构建起有效的链接机制，以充分保证发挥出二者的作用。

第三，监督和促进制度的建设，为农村社会地区治安治理工作主体的重新树立提供切实可行的操作性。为什么在这里说的是对制度建设的监督和促进?我国农村社会地区地域广袤，分布东西南北各个地方，不同地区有不同的特点，想用固定的模式来建设这一制度实际上是不现实的。而且，采用统一固定的模式去推广建设也是极可能遭到有着不同地区文化背景的人们反对的。笔者认为制度建设应该是在当地原有情况的基础下，把治安主体这一角色构建在一个十分重要但又适当的位置，但这一位置在每个不同地区都不尽相同，有的可能存在于文化地位方面，有的可能存在于经济地位方面，还有的甚至可能存在于个人道德影响力方面。政府则是站在一个监督和促进的位置来保证建设的合理合法进行，防止其成为一纸空谈或者成为少数个人或势力群体凌驾于地区之上的“帮凶”[4]。这样一来，制度建设才能让治安治理工作的主体真正在本地区发挥作用，真正能让其带领本地区更好地发展。

第四，转型经济建设，让治安治理工作的主体能起到带头作用，同时掌握一定的话语权。近些年来我们也能常常看到这样的报道，一些农民企业家因为在当地经济建设搞得好，大家也都能随之得到实惠，从而得到大家的尊敬和拥护，他们说话在当地很起作用，久而久之，无论是当地经济建设或是基础设施建设，甚至包括很多牵涉地区治安治理在内的问题，大家都习惯性地求助于他们。例如涉及经济利益和财产纠纷的问题，村委会、乡镇派出所只能解决表面，没法根除，而一些农民企业家却有能力也有资源去平衡这些问题。这都很清楚地告诉我们治安治理工作的主体掌握相关资源和利益的分配权是多么的重要。通过此途径树立起来的治安治理工作主体才是有真话语权的主体，是实实在在有着领导权力的[5]。而且经济建设也是其他建设的物质基础，做好了经济建设不仅能给农民带来实际利益，能赋予领导者“实权”，同时还能带动其他方面的建设，这也就像我们常说的经济基础决定上层建筑。不过，在经济转型建设的过程中也有很多问题需要注意，正例如前面曾提到过的谁来掌握这些资源，还有如何完善监督机制,等等。

第五，舆论的支持和个人自身素质的塑造。在几百年前的社会，可能还没有“舆论”这个词，但是也已经有了名声和口碑的说法。而在当代社会，舆论俨然已成为了衡量一些事物好坏的重要标准和尺度，很多事的兴衰成败往往与舆论的环境有着千丝万缕的关系。农村社会地区如何发展的问题其实早已成为媒体和舆论的焦点，所以其治安治理工作主体的重新树立也亟须社会舆论的支持，否则即使是有发展、能发展，可能时间也不会坚持太久。再者是村民个人文化素质的提升，因为说到底农村的构成主体还是千千万万的村民，政策的实施能不能得到他们的支持也是其能否成功的关键之处。现在农村社会地区老百姓还是存在利益分散的情况，所以往往在意见上不能达到一致，而农村地区的问题恰恰是更需要集体力量来解决的，所以努力提高大家的认识和文化水平，让农村社会地区的老百姓在共同的问题上能捏成一个拳头，这样才能尽可能把问题解决好。

通过本文我们看到，我们在把经济和民主法治建设成果逐渐深入地带到农村社会地区时，也要预防农村“民粹”思想的泛滥，无论是在城市或是农村，繁荣的背后我们更加需要的是稳定。而在当前我国社会转型的关键时期，如何重新树立农村社会地区治安治理工作的主体，这也将是在今后较长一个时期里我们对农村工作的重点研究方向，而在中国这一农村人口数量庞大的国家，做好这些关于农民和农村地区的工作也将为国家整体的发展做出大的积极贡献。

参考文献:

[1]高迎霞.社会公德视角下农村治安问题研究[D].保定：河北农业大学，2012:10-11.

[2]王培宏.毛泽东对地主的认识定位问题研究[D].曲阜：曲阜师范大学，2012:5-6.

[3]陈涌清.中国古代基层乡村治安主体的演变[J].中国人民公安大学学报，2009,(1).

[4]何军,张波.农村社区治安的路径设计[J].西北农林科技大学学报,2012,(4).

[5]白润福.治安主体要双抓——论强化非政府主体的必要性[J].吉林公安高等专科学校学报,2010,(5).

[责任编辑:陈晨]

中图分类号：D631.4

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2015)05-0127-04

收稿日期:2015-07-05

作者简介：付江(1989-)，男(土家族)，湖北恩施人， 2013级公安学专业硕士研究生，从事治安学研究。