沈君慧

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

行政机关之间纠纷的诉讼之道及其法治意义
——两个“以下犯上”案例的启示

沈君慧

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

摘要：两个难得的“以下犯上”案例为讨论行政机关之间纠纷的诉讼之道提供了契机。依据《行政诉讼法》，行政机关享有作为行政诉讼原告的主体资格。案例一与普通行政诉讼案件几无差别，而案例二因涉及行政机关之间的权限争议，超越了行政诉讼“民告官”的本义，有“官告官”的意味，可能并不是行政诉讼所能容纳的，需要通过另外的诉讼渠道得以解决。两个案例的法治意义在于，实践了依法行政的理念，彰显了司法公信和权威，也为建构权限争议诉讼提供了启示。

关键词：行政机关；纠纷；行政诉讼；依法行政；权限争议诉讼

一、两个“以下犯上”案例引发的思考

案例一：2011年，在湖南省益阳市南县三仙湖镇，6户养殖户因长期不按时缴纳承包费，被三仙湖镇政府告上了法庭。不料，在法庭上，6户养殖户拿出南县国土局2005年3月25日颁发的一份土地所有权证：他们承包的水域，所有权属于渔场村民集体，而不是三仙湖镇政府。三仙湖镇政府最后撤诉。原来，三渔场于2004年向南县国土局递交了初始登记申请和相关资料。2005年，南县县政府和南县国土局向三渔场颁发了集体土地所有权证，土地所有权人为三渔场村民集体。2013年8月7日，三仙湖镇政府与三渔场和开发公司的承包户达成协议：“搁置争议，依法界定，三渔场与开发公司组建成‘三仙湖渔场’”。从2013年5月到2014年1月，三渔场和养殖承包户轮番找南县国土局和三仙湖镇政府上访。2014年4月8日，三仙湖镇政府向南县法院提起行政诉讼，要求国土局撤销2005年向三仙湖渔场颁发的土地所有权证，三仙湖渔场为第三人。经法院审理，认定南县国土局的颁证行为事实证据不足，在申请人既未提供土地权属来源证明，又未提供土地附着物权属证明的情况下，便将讼争土地确权颁证，违反了《土地登记规则》的规定。2014年9月5日，南县法院一审判决，撤销南县县政府和南县国土局颁发给三渔场的《集体土地所有权证》[1]。

案例二：2009年10月9日，杨殿伟因宅基地纠纷与潘德然发生争执并发生殴斗。邓州市公安局经调查，于2009年11月9日作出公安行政处罚决定书，决定对杨殿伟拘留七日并处罚款200元。杨殿伟不服，向邓州市法院提起行政诉讼，一审败诉后，向南阳市中级法院提起上诉，二审法院撤销了邓州市公安局的行政处罚决定。之后，杨殿伟于2011年1月15日向邓州市公安局提出控诉，要求追究潘德然及证人的诬告陷害的法律责任。邓州市公安局作出不予处罚决定书。杨殿伟向邓州市政府申请复议，邓州市政府作出行政复议决定，撤销邓州市公安局所作的不予处罚决定书，并责令追究相关人员涉嫌捏造事实陷害他人的法律责任。邓州市公安局不服，向邓州市法院提起行政诉讼，南阳市中级法院于2012年3月1日指定镇平县法院管辖。镇平县法院认为：一,原告邓州市公安局具有本案的诉讼主体资格；二,被告作出的具体行政行为超越职权；三,被告认定事实的证据不足。最终，镇平县法院作出撤销被告邓州市政府行政复议决定的判决①“原告邓州市公安局诉被告邓州市人民政府不服行政复议决定案”，河南省镇平县人民法院行政判决书，(2012)镇行初字第010号。。

针对案例一、案例二，总结如下：差异在于，案例一涉及土地所有权争议，是民法问题；案例二涉及上下级行政机关的职权与界限，是行政法问题。共同之处是，在两个案例中行政机关都作为行政诉讼的原告，“以下犯上”均获得了胜诉。暂且不论两个案例的实质内容，单凭行政机关立于行政诉讼的原告位置这一点，便足以引发思考。那么，行政机关是否可以成为行政诉讼的适格原告，哪些行政机关之间的纠纷能够进入诉讼，以及两个案例具有的法治意义是什么？

二、行政机关是行政诉讼的适格原告

这两起案件均发生于新《行政诉讼法》颁布实施之前，依据原《行政诉讼法》第2、24、41条，行政诉讼的原告是“公民、法人或者其他组织”。法人制度，一般认为其源于罗马法，而据学者考查，“罗马法上并无法人的名称，该名称是注释法学派在总结概括罗马法的基础上，作为自然人的对称而提出来的”[2]。在罗马法上，法人的概念大致相当于团体。随着商品经济的不断发展，法人制度有了更加细化的分类。在中国法律制度中，1986年《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人，以及民办非企业单位法人。

在行政诉讼领域，公民、企业法人成为行政诉讼的原告，是我们最熟悉的。至于机关法人成为行政诉讼的原告，令人感到相当陌生。其原因在于，首先，在法理上，行政机关能否成为行政诉讼的原告，曾经在学术界产生过争论。不主张行政机关具有原告资格的理由主要是：第一,认为《行政诉讼法》的立法精神是保障人民的行政救济权，因此《行政诉讼法》是一部“民告官”的法律。如果允许行政机关作为原告，就变成“官告官”了，这势必会冲淡行政诉讼立法的意义。第二,认为我国已有的众多法律和行政法规只规定了公民、法人和其他组织对行政案件可以向法院起诉，而并没有规定行政机关可以作原告。第三,认为行政机关之间的纠纷属于内部行政行为，应由它们的共同上级解决[3]623。对此，有学者予以逐一批评：第一，要具体地分析行政机关的性质和地位，行政机关在法律上具有双重地位，既可以作为一种行政主体，也可以作为一种民事主体，存在处于被管理地位的事实。第二，我国现行法律、行政法规并没有排除国家机关作为行政诉讼的原告资格。第三，并不是所有的行政机关之间的纠纷都是内部纠纷，如果一方是以民事主体身份出现，而另一方是以行政主体身份出现，则可以提起行政诉讼[3]624。其次，在行政诉讼的历史发展中，行政机关成为行政诉讼的原告，这样的案件十分罕见，达到几乎可以忽略的地步。如此产生的效应是，它一旦出现，注定会成为社会关注的焦点，同时也构成对人们传统观念的一种挑战和突破。

实际上，《行政诉讼法》允许行政机关成为行政诉讼的原告，因其是机关法人，当然地属于法人的一种。新《行政诉讼法》颁布实施之后，为行政机关提起行政诉讼，进一步打开了通道。新《行政诉讼法》第12条第1款第(四)项规定的“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”，能够为诸如案例一这样的纠纷提供制度保障。新《行政诉讼法》第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”这里用的“利害关系”，类似于原《行政诉讼法》第27条关于第三人资格的规定。那么，原先司法实践中，行政机关一般作为第三人，而按照新法，今后行政机关有望从第三人的位置直接成为原告。此外，新《行政诉讼法》第13条第(三)项规定的是“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，没有排除行政机关成为行政诉讼原告的可能。

三、行政机关之间纠纷纳入诉讼的情形

一般而言，行政机关之间的纠纷可以分为三种情形：一是行政机关之间的财产争议；二是行政机关之间的管辖争议；三是行政机关之间因管理行为而发生的争议[4]156-159。对于财产争议，目前不属于法院的受案范围。而对于管辖争议和因管理行为而发生的争议，需要详述。上述案例一、案例二，虽然在形式上行政机关都成为了行政诉讼的原告，然而，两个案例仍然存在一些差异，实际上代表着两种不同的诉讼类型。

在案例一中，三仙湖镇政府起诉南县国土局和南县政府，从形式而言，原被告均为行政机关，兴许正是其通过法律途径“以下犯上”的做法，令人为之一振。无独有偶，2006年被称为政府“下告上”第一案的河南“城关镇政府诉郸城县政府、周口市政府案”也同样引发了社会的广泛关注[5]。从实质而言，这两起案件均因民法上的土地所有权或使用权而发生：三仙湖镇政府不满南县国土局作出的土地确权，认为三渔场归自己所有而起诉南县国土局和南县政府；城关镇政府因不服郸城县国土资源局的土地确权，和周口市政府作出的“行政复议案件终止”的裁决，提出诉讼。那么，在这种情形下，“被管理的行政机关提起行政诉讼没有理论上的障碍。被管理的行政机关在此特定情形下处于行政相对人的地位，与管理机关形成外部的行政管理关系，应视同‘公民、法人和其他组织’”[4]158。换言之，我们假设用某第三人替换这两起案件的原告，对它属于行政诉讼案件不会造成丝毫的影响。虽然两起案件都广受关注，但其争议焦点在于作为原告的三仙湖镇政府和城关镇政府是否享有渔场的所有权和土地的使用权，与普通的行政诉讼案件在本质上无异。当然，其背后仍蕴含着特殊的法治意义。

在案例二中，第一，邓州市公安局具备行政诉讼的原告资格。依据原《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”;《行政复议法》第5条规定:“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”，被告的复议决定不属于最终裁决，所以邓州市公安局具有诉讼主体资格。第二，案例二的不同之处在于，其涉及行政机关之间的权限争议。正如原告邓州市公安局所称，被告邓州市政府的复议决定有超越权限之嫌。法院在审理中对此作出了回应，依据《立法法》第8条第(五)项的规定，对于公民限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律设定，再依据《治安管理处罚法》的规定，认定本案涉及的事由只能由公安机关作出拘留或罚款，除此之外，其他任何机关对此并无任何职权。虽然邓州市政府在法理上属于邓州市公安局的上辖机构，但是法律并无明确授权其可以行使由公安机关所行使的职责权力，因而明显超越职权。

综上所述，案例一与普通的行政诉讼案件在本质上几无差别，而案例二因涉及行政机关之间的权限争议，超越了行政诉讼“民告官”的本义，有“官告官”的意味，可能并不是行政诉讼所能容纳的，需要通过另外的诉讼渠道得以解决。因此，案例一、案例二实际上代表着两种不同的行政机关之间纠纷的诉讼之道。不过不得不承认的是，它们仍无法囊括所有的行政机关之间纠纷的诉讼方式。

四、行政机关之间纠纷纳入诉讼的法治意义

行政机关之间的纠纷繁杂多样，案例一和案例二只是其中的两种情形。就案例一而言，虽然行政机关作为机关法人成为行政诉讼的原告，与普通的行政诉讼差别不大，但其仍然具有非同小可的法治意义。此外，案例二中的权限争议诉讼也应得到重视，为未来中国诉讼方式的完善提供启示。总体而言，两种案例具有的法治意义可以归结如下：

第一，实践依法行政的理念。传统上，上下级行政机关秉承着“下级绝对服从上级”的行政伦理，上级的权威不容下级挑战。上下级行政机关之间产生的纠纷往往都是通过协调解决，或相互之间，或共同上一级，而协调的方式不可避免地掺杂着人治的因素，甚至官官相护，抑或上欺下、高压低。《行政诉讼法》的颁布实施被誉为“人治时代的终结，法治时代的开始”[6]，二十多年来，行政法治不断推进，依法行政日臻完善。在《行政诉讼法》容许的情况下，行政机关之间的一些纠纷通过行政诉讼的方式得以解决，这正是对依法行政的鲜活注脚。由内部协调转为公开诉讼，对于破除官场阴暗，提升法律信仰，增强司法公信，无疑将会助益良多。

第二，彰显司法公信和权威。长期以来，中国的行政权占据着权力的中心，形成了强大的官僚体制。相比而言，立法权和司法权则相对弱小。案例一和案例二表明，行政机关之间的纠纷能够突破内部协调的桎梏，寻求司法解决，这无疑是对司法的信任，彰显了司法的公信和权威。同时，行政机关之间纠纷纳入诉讼的案件，也要求司法独立和公开。“司法的本质是裁判，只有中立、不受任何一方左右的司法才能作出公正的裁判，否则司法将堕落为有权者达到私利的工具。”[7]如果司法机关在审理行政机关纠纷时仍然接受此方或彼方行政权力的干涉，则失去了中立裁判的本相。再则，为了澄清官官相护的嫌疑，以“看得见的方式”保持司法的公开透明也是必要的。“公开、透明的司法审判可以大大减少法官滥用自由裁量权的机会，降低法官进行权钱交易的几率。”[8]此外，信访是公民的一项权利，但现实中由于信访本身的体制不足和公民滥用信访权利使得信访的功能发生了异化，其法律性质渐少而政治性质日浓。以司法的途径定纷止争，减少信访和避免群访，提升司法公信。

第三，建构权限争议的诉讼。案例二中行政机关之间的权限争议问题，虽仍在行政诉讼中一并予以处理，但其不是“民告官”，而是“官告官”，严格来说，不属于行政诉讼的受案范围。一方面，在行政诉讼中出现这样的审判，其同样具有上述两点法治意义；另一方面，它有点类似于日本法上的“机关诉讼”，可为中国未来建构权限争议诉讼制度提供启示。日本《行政案件诉讼法》第6条规定：“本法所称的‘机关诉讼’，是指关于国家或公共团体的机关相互之间权限存在与否及有关权限行使纷争的诉讼。”第42条规定，机关诉讼限于在法律规定的情况下才能够提起。不可否认的是，机关诉讼在日本司法实践中的频率不高，所发挥的作用有限，但它能为中国解决行政机关之间的权限争议提供思路。基于行政机关之间的权责不明或界限不清的情况，以行政机关内部协调的方式恐怕难以公正地消解纠纷，而诉讼方式不失为一种良好的解决之道。

五、结语

案例一和案例二是司法实践中甚为难得的以诉讼方式“以下犯上”的案件，它们为厘清或建构行政机关之间纠纷的诉讼之道提供了诸多启示。依据《行政诉讼法》，行政机关作为机关法人，享有行政诉讼原告的主体资格。行政机关之间的纠纷繁杂多样，有财产争议，管辖争议，因管理行为而发生的争议等，并非所有的纠纷均能纳入诉讼。案例一的事由是土地确权，行政机关作为被管理一方，处于行政相对人的地位，与公民一样能够提起行政诉讼。案例二中，行政机关不服复议决定，同样可以提起行政诉讼，但因其涉及行政机关之间的权限争议，超越了行政诉讼“民告官”的本义，有“官告官”的意味，可能并不是行政诉讼所能容纳的，需要通过另外的诉讼渠道得以解决。优秀的案例不仅可以成为法治成绩的有力注脚，而且也能够引领未来的司法实践。依法行政、法治政府的征途已经开启，我们在逐步地转变观念，更趋向法治思维。那么，减少不合法的行政内部协调，摒除人治因素的干扰，寻求行政机关纠纷的合法解决，值得期待。

参考文献:

[1]刘炎迅.争渔场权，镇政府告县政府：官官相告，还是官官相护[N].南方周末，2014- 08-28(A4)；曹昌,李永华,夏新田.湖南益阳：“镇政府告县政府”调查[N].中国经济周刊,2014-09-22.

[2]周枏.罗马法原论[M].北京：商务印书馆,1994：290.

[3]胡锦光，王丛虎.论行政诉讼原告资格[C]//陈光中,江伟.诉讼法论丛第4卷.北京：法律出版社,2000.

[4]何海波.行政诉讼法(修订版)[M].北京：法律出版社，2011.

[5]河南郸城镇政府不服上级决定起诉市县两级政府[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/l/2006-08-28/090410847007.shtml，2015-05-16.

[6]龚祥瑞.法治的理想与现实[M].北京：中国政法大学出版社，1993：148.

[7]周永坤.法理学——全球视野(第三版)[M].北京：法律出版社，2010：311.

[8]陈瑞华.看得见的正义(第二版)[M].北京：北京大学出版社，2013：68.

[责任编辑:郑男]

中图分类号：D912.11

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2015)05-0024-03

收稿日期:2015-06-12

作者简介：沈君慧(1989-)，男，浙江平湖人，宪法应用研究中心研究人员，2013级宪法学与行政法学专业硕士研究生。