任铭越,李洪杰

(1.黑龙江省教育法治学会，哈尔滨 150001; 2.黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

论教育法律体系的完善

任铭越1,李洪杰2

(1.黑龙江省教育法治学会，哈尔滨 150001; 2.黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

摘要：改革开放以来，我国的教育发展取得了举世瞩目的巨大成就，从上个世纪90年代开始，大力提倡“依法治教”，更是强调法律对教育的发展产生的影响。进入到21世纪，除了义务教育之外，普通高等教育、职业教育、成人教育等都不同程度的出现跨界、多元、社会参与的问题。因此，现有的教育法律规范难以对当下复杂的教育—教育法律关系予以有效的调整。所以，从教育和社会的整体发展来思考，应当进一步完善我国教育法体系，教育法体系的完善应当从中央教育立法、地方教育立法和学校章程制定三个层面进行。

关键词：教育法；法律体系；地方立法；学校章程

教育法律是我国法律体系中的重要内容，目前，全国人民代表大会及其常务委员会通过的专门教育法律主要有：《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》和《民办教育促进法》，等等，基本上是上个世纪八九十年代颁布的，最新《义务教育法》也是2006年修订的。随着社会的发展，由于立法的迟滞，教育领域的一些基本问题缺乏明确的规定，如近年来考试作弊频繁发生，对作弊行为的规制却缺乏规定。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要加强重点领域立法，完善教育法律法规。因此，应当明确我国教育法的地位，进一步完善我国教育法体系。

一、教育关系特殊性需要加强教育立法

随着教育体制改革的深入，有的教育关系消失了，有的教育关系延续下来了，但性质已发生改变，同时，又产生了新的教育关系。对教育实行法律控制，是近代公共教育制度建立的标志，其目的在于建立稳定的教育秩序。教育法治化是一个理顺教育系统内部各种教育利益主体的关系过程，通过形成清晰明确的权利和义务关系，最终推动教育系统实现依法治校和依法治教的可持续发展[1]。当下教育法律纠纷层出不穷的现实表明，随着我国教育社会关系的日趋复杂，迫切需借助法律调整国家、社会、学校、公民之间错综复杂的教育关系，以减少法律纠纷，维护正常的教育教学秩序。

在国家管理学校的过程中，学校居于什么地位？如何在国家教育权与办学自主权之间寻求和谐与平衡，既能保证国家对学校的有效管理，又能实现学校面向社会自主办学？学校与教师、学生的关系如何？是平权型的民事法律关系还是隶属型的行政法律关系？或者是既不同于民事法律关系又不同于行政法律关系的特殊的教育法律关系？当教师、学生认为学校侵犯了其合法权益，能否通过行政复议、诉讼的途径维护自身权益，即教师、学生如何实施法律救济？法院能否对高校的管理行为进行司法审查？如何处理司法审查与学术自由的关系？如何规范高校自主权的运行？等等。这些问题都是教育体制改革过程中不可逾越、不可回避的重要问题。而教育关系的法治化问题正是在这一背景下日益显现出来的。

法律规定学校具备民事主体资格，享有民事权利，承担民事义务，然而学校又不同于一般民事主体，同时拥有教育管理权，有权按照章程自主管理，对学生进行奖惩处分，颁发学业证书等。在这种法律关系中，学校与学生的法律地位是不平等的，学校的管理权力来自于法律的授权，是对公共事务进行的行政管理，具有单方性与强制性，究其本质，应属于行政权力。当学校以自己的名义行使教育管理权时，其承担了部分政府公务，是法律法规授权的组织，属于行政主体范畴，学校与教师、学生之间形成行政法律关系；当学校不行使教育管理权时，仅仅是普通的民事主体，与其他主体形成民事法律关系。可见，教育法律关系具有特殊性，既包含着行政法律关系，又包含民事法律关系。

学校与政府之间的法律关系，主要表现为各级人民政府及其主管部门依法对学校进行行政管理，学校必须服从行政命令。同时，学校依法享有自主办学权，并对政府行政行为可以进行申诉和诉讼，政府与学校在这一关系中的地位是不对等的，政府居于主导地位，学校则处于服从地位。但是，学校独特的功能、性质决定了学校与政府的关系不能简单地等同于一般行政法律关系。因此，如何规范政府对学校管理，使学校真正成为面向社会自主办学的实体，是教育关系法治化的核心问题。学校与教师、学生之间既可以形成行政法律关系，又可以形成民事法律关系。当学校以法律、法规的授权组织与教师、学生发生关系时，前者与后二者之间是行政法律关系；当学校以法人身份与教师、学生发生关系时，他们之间是民事法律关系。

《中华人民共和国教育法》第31条第一款规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”该条第二款规定：“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”《中华人民共和国高等教育法》第30条第一款规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”学校有权按照章程自主管理；组织实施教育教学活动；招生和学籍管理；颁发学业证书；聘任教师；管理、使用本单位的设施和经费;等等。虽然两部法律对学校的法人地位及其权利与义务作了明确规定，但没有对学校的法律地位,学校与教师、学生的法律关系性质，作出明确的法律规定。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》(以下简称《教育纲要》)强调：适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。而要实现教育关系的法治化，必须对教育关系作出明确的梳理：哪些教育关系要由法律调整？为什么要对教育关系进行法律调整？在此基础上，通过立法活动不断地完善教育法法律体系，使其成为独立的国家法律部门，以保障我国教育事业的不断发展，为实现中华民族的强国梦培养人才。

二、我国教育法法律体系的现状及定位

“法律部门是运用特殊的方法调整一定种类社会关系的法律规范的总和。”[2]法律规范所调整的社会关系，是划分法律部门的主要标准。教育法律关系是指教育法律规范所确认和调整的学校与其他主体之间的权利与义务关系。教育法律关系是依法形成的社会关系，是教育法律规范学校教育教学活动的体现。任何一个法律部门都是与一定的社会关系相适应的。要确立一个新的法律部门，要么是出现新的社会关系,要么是原有社会关系的性质发生了变化。教育法律部门是由调整教育社会关系的法律规范组成。

如果没有法律规范的确认与调整，学校与其他主体的关系就不是法律关系，而是一般的社会关系。可见，教育法律关系的产生以教育法律规范的存在为前提，只有适用教育法律规范调整的学校与其他主体社会关系才能转化成为教育法律关系。法律调整的教育社会关系，主要有学校与政府、社会之间的关系，以及学校与教师、学生之间的关系。上述关系就其性质而言，有的属于隶属型的法律关系，有的属于平权型的法律关系。

目前，我国教育法律法规的制定出现了与教育实践的发展脱节的现象，作为教育基本法的《中华人民共和国教育法》一直没有出台相关实施细则，教育法的原则精神不能得到具体化，进而影响了教育基本法律的贯彻执行。可以说，目前我国教育法律体系仍未形成，主要表现为我国教育立法虽然有了一定规模，但是教育法律法规不能完全覆盖教育实践活动，一些在教育实践中急需的重要教育法律法规，如“学校法”、“考试法”、“督导法”、“投入法”等需要尽早制定颁布，而已经颁布的各项教育法律法规，还没有形成排列有序的纵向层次体系，在一定程度上影响了教育法律的效力。以《学校法》为例，2010年《教育纲要》指出，《学校法》的制定应当纳入近期的立法目标之内。我国公立的几十万所中小学、万余所高中、两千多所高校和数量不断增加的各级各类民办学校等，在缺少《学校法》支持和规范的情况下，许多基本的教育和管理问题得不到解决，许多矛盾和弊病日益凸显，如重点学校与普通校问题，进城务工人员子女上学问题，以及教育乱收费、就近入学、恶性择校、学校安全责任、教师进修与发展、校舍维修与设备更新等问题。如果没有法律法规对上述问题加以调整，学校的发展势必受到影响，将会有数不清的法律纠纷纠缠着相关各方，难以正常地有序地开展教育教学工作。教育法律部门有调整的特殊的教育社会关系，有法律调整的特殊对象。但是形成一个独立的法律部门只有特殊的调整对象不行，还应该有一定数量的同类法律法规，所以我们要完善教育法律部门，因此，急需梳理教育法律问题，通过立法，规范教育公平、教育均衡发展等问题，解决长期以来一直困扰着教育界甚至是全社会的难题。

法律部门就是以法律所调整的社会关系的内容作为依据来划分法律规范的。因为这种调整社会关系的内容决定着法律规范的性质。法律之所以成其为法律，就是因为它是调整社会关系的行为准则。任何法律都有其所调整的社会关系，法律部门的形成和发展不依人的意志为转移，而与它所调整的社会关系紧密相联系。社会关系是多种多样的且复杂的，人们可以将社会关系分为政治关系、经济关系、文化关系、宗教关系、家庭关系等等，当这些不同领域的社会关系进入法律调整领域之后，它们便成了法律部门形成的基础，而调整不同领域的社会关系的法律又形成不同的法律部门[3]。但是，任何一个法律部门的形成，都有一个法律规范的量的积累过程。在一定法律规范为数不多的情况下，虽然它们有特殊的调整对象，但仍然不能成为一个独立的法律部门，而是其他法律部门的组成部分[4]。因此可以说，我国现有的教育法规量的积累还不能使得我国的教育法成为一个独立的法律部门。

三、教育法法律体系完善的三个层面

(一)教育中央立法

教育法体系的第一个层次应是中央立法，主要是指法律和行政法规。《中华人民共和国教育法》是协调教育行政主管部门与其他部门或组织之间相互关系的圭臬，也是其他教育法律、法规制定的依据。中央教育立法还包括义务教育法、职业教育法、高等教育法、成人教育法、教师法、教育经费法及考试法等具体法律。2015年1月7日召开的国务院常务会议，按照深化教育领域综合改革的需要，通过对教育法、高等教育法、民办教育促进法一揽子修正案草案，提请全国人大常委会审议。草案增加了以下主要内容：(1)现代国民教育体系、发展学前教育等基本制度的健全；(2)高校设立审批、经费投入等管理制度的完善；(3)部分高校设立审批权下放到省级人民政府；(4)学术委员会处理学术纠纷、学术不端等行为作用的强化；(5)对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校；(6)对非法招生、在国家教育考试中作弊、制售假冒学业证书等违法行为加大打击力度。教育部制定颁布了《高等学校学术委员会规程》、《普通高等学校理事会规程(试行)》两部规章，与 2011 年制定的《高等学校章程制定暂行办法》、《学校教职工代表大会规定》一起，成为系统构建教育规划纲要提出的中国特色现代大学制度的法治基础。还应由全国人大常委会制定《学校法》、《考试法》，由国务院制定《督导条例》、《教育投入条例》等法律法规。

(二)教育地方立法

我国教育法的制定，大多集中于中央层面的立法，地方很少通过教育立法来推动教育事业的发展。对于中央教育立法的贯彻实施，地方大多通过制定规章及教育厅制定规范性文件来实现，而这类文件的制定权限、制定过程是值得我们考究的[5]。近年来，地方教育立法取得了一定成绩：安徽省、吉林省制定了学前教育条例，贵州省制定了学校学生人身伤害事故预防与处理条例、职业教育条例，河北省制定了终身教育促进条例、捐资助学办法，有力促进了本地教育事业的发展，也为国家教育立法积累了经验。未来我国地方应当着重研究如何进行地方教育立法，以顺应地方教育的需要。

随着我国公民法治意识进一步增强，更加关注自身权益的保障，参与公共事务的热情越来越高，对教育立法的参与度也不断提高。另外，由于社会日益开放，价值多元化更彰显出地方教育立法的复杂性，所以在地方教育立法过程中，除了地方人大、地方政府、教育机构及学术团体外，专家学者、新闻媒体、利益团体、利害关系人，以及民众意见等都可能对教育立法过程产生重要影响。

无论是新增的教育法律法规还是修订已有的法律法规，都是为了教育法体系的更加完善，因此，应重点保证教育法的和谐统一，在保证每部法律法规地方化、个性化的同时，关注整体的统一性。其次，建立民主的多方利益主体参与的制定程序。教育问题关乎民生，教育法律法规的制定应尽量听取多方利益主体代表的意见和建议。随着网络信息工具在社会领域中的逐步深入和扩展，社会民众通过网络工具参与教育决策和教育讨论也日趋成为可能。所以，无论是中央教育立法还是地方教育立法，都应在立法程序上贯彻民主精神，实现民主立法。最后，地方教育立法还应关注立法的技术性问题，如教育法律语言运用、条款规定的前后一致、法规的名称规范等问题。一般来说，高层次的教育法原则性强，提供我国教育发展的方向性指导；下位的地方性法规则必须在原则指导基础上提出具体的实施性、操作性规定。教育法律法规不能成为空话，要改变教育法的 “软法”性质，就必须使其能够切实地在教育实践中发挥作用。

(三)学校章程

学校章程是学校成为独立法人组织的必备要件，是学校实现自主管理、自主发展及政府监督管理的基本依据，更是学校依法办学的重要保障。《中华人民共和国教育法》中首次提出“设立学校及其他教育机构，必须具备'章程'等基本条件”。“在构成国家的整个法律秩序，所谓国家的法律或国内法律秩序，和社团法人之间的那种关系是两个法律秩序，一个整个法律秩序和一个部分法律秩序之间，国家的法律和社团章程之间的关系。说得更具体一些，这是一个委托的情况”[6]。《规划纲要》)强调，“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。2012年11月22日发布的《全面推进依法治校实施纲要》(以下简称《实施纲要》)明确提出：“到2015年全面形成一校一章程的局面。”

大学章程建设成为了教育综合改革的亮点，受到了社会和高校的好评。目前，全部 985 工程高校章程已核准，211 工程高校正在抓紧核准过程中。各省(区、市)把章程建设作为重要任务，形成了许多创新举措，黑龙江探索通过省人大立法颁布章程的方式。推进高等学校章程建设，是教育部贯彻落实党的十八届四中全会的“完善教育”方面法律法规要求的重要举措。学校章程被依法核准后，对学校和学校的主管部门以及有关方面都具有相应的法律效力。尊重章程、按照章程办事、根据章程实施管理，要成为今后教育行政部门、学校和社会各方共同的观念和行为准则。长期以来，我国不断探索实践学校能够依法规范行使自主权，主管部门能够有效依法实施监管的制度与办法。章程是学校治学理念、学校规章制度的集中体现，是学校管理的基本准则，也是学校明确办学方向、 突显办学特色的重要保障。核准章程标志着学校的发展方向和定位，得到了主管部门、学校内外部的认同，科学界定政府与学校之间关系，在学校内部建立并完善自我发展、自我监督机制，有利于学校的稳定健康发展。

四、结语

推进依法治国首在立法，教育立法是完善教育法律体系的核心工作。法律是社会的最大共识，立法是引领、推进和保障教育改革发展最有力的方式。教育立法作为一种具有极强的社会性、从社会整体利益出发的社会立法，已受到中央和地方的高度重视。进一步完善教育法体系，有利于加强教育管理,使教育管理有法可依；合理组织教育资源,提高办学规模和办学效益；维护教育主体的合法权益和调动教育机构、教育工作者的办学和从教积极性,建立起有序的教育秩序。

参考文献:

[1]田晓苗.中国教育法治化：历程、问题与反思[J].国家教育行政学院学报，2015，(2).

[2]卢云.法学基础理论[M].北京：中国政法大学出版社，1994：299-301.

[3]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，1999：80.

[4]周彬.论“教育法律部门”可以缓称[J].教育研究，2000，(4).

[5]罗许生，简春林.地方教育立法过程及相关因素之研究[J].成都师范学院学报，2013，(10).

[6][奥]汉斯·凯尔森.法与国家的一般理论[M].沈宗灵，译.北京：中国大百科全书出版社，1996：113.

[责任编辑:陈晨]

中图分类号：D920.0

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2015)05-0004-03

收稿日期:2015-05-12

作者简介：任铭越(1956-)，男，山东沂水人，会长，主要从事教育法治方向研究;李洪杰(1973-)，男，河南新蔡人，教授，从事刑事诉讼法和教育法学研究。