钱　茜

(华东政法大学 法律学院，上海 200063)

村委会与农村集体经济组织职权重构
——以上海市城市化撤村为背景

钱茜

(华东政法大学 法律学院，上海 200063)

摘要：有关村民委员会和农村集体经济组织的性质认定，在我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》中均有所规定，但却又均未明确二者关系。实践过程中，经常将二者职能混为一谈。在上海城市化撤村、撤队过程中，由于二者地位不明晰，在资产处置、资产分配等方面产生了很多问题。因此试图厘清二者关系，并建议采用代理、公司治理等模式解决二者之间的冲突。

关键词：村委会；农村集体经济组织；撤村撤队

村民委员会作为农村基层治理的重要组成部分，在农村经济发展、社会稳定、农民权益保护等方面发挥了不可替代的作用。村委会作为与农民最为接近的组织，其性质与职能影响着农民的切身利益。然而，有关村委会的法律性质自其产生以来，一直存有争议,其与农村集体经济组织的关系究竟如何,今后村委会应行使何种职能,在上海城市化进程下，撤村、撤队趋势加速，在撤村改制或者撤村未改制过程中,村委会与农村集体经济组织的法律地位及其职能成为了不可回避的法律与现实问题。

一、村民委员会的性质

(一)村民委员会的法律性质

村民委员会是在改革开放后农村集体经济组织的发展过程中形成的，经由个体形态逐渐变成集体化形态，从而形成了一个具有代表性、常规性的村民委员会制度。其中包含一系列制度,如选举制度、自治性活动、非国家行政机关，均是在实践过程中自发形成的。

1982年《中华人民共和国宪法》第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。在此后的宪法修正案中也保留了此项规定。1998年全国人大颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称“村委会组织法”)第2条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。2010年新修订的《村委会组织法》继续保留此条规定。从以上立法资料来看,村民委员会在我国法律上被定性为基层群众性自治组织。1985年,政社分设工作基本完成后,相关的政权机构乡政府、村委会、村民小组建立起来了,而相应的集体经济组织或企业机构并没有建立。村委会虽然被定位为实行村民自治、协助行政的组织机构,但又赋予它经营管理集体资产的职能。村民自治组织虽然以实现村民“自治”为本职,却在很多场合下要执行乡(镇)政府的指示,具有政企合一的性质[1]。同时，村委会作为发包人,与承包人签订承包合同,对农村集体所有的土地和其他财产行使发包权。在农村土地承包经营合同中,村民委员会作为村民集体的代理人行使发包权[2]。

综上，村民委员会是以独立于集体经济组织的身份而存在的，是个独立的行政主体。村民委员会是由村民选举产生,村委会的成员代表村民处理集体经济组织中的重大事项。

(二)实践中村委会的性质

针对村委会性质问题，笔者所在项目组在2013年至2014年先后走访了上海枫泾、金山、闵行、新桥等区镇，通过一系列问卷调查与座谈会访谈，分别向村民、撤村队小组成员了解实践中村委会的地位。在针对农民的调查问卷中，反馈结果显示，村民认为村委会是一切村务的决策者与实施者，村民通过村委会了解涉及自己利益的相关政策，以之为媒介维护自己的权利。调查枫泾镇原村民时，村民告诉我们所有涉及撤村、撤队、财产分配等问题均是由村干部告诉他们，并且在村委会门口贴出公告。

由此可以发现，在实践中农民对于村委会究竟是自治性组织亦或是自治性组织的执行机构并不关注，在农民看来，村委会是与其利益息息相关的最重要机构。

二、农村集体经济组织的法律性质

(一)农村集体经济组织的法律依据

农村集体经济组织的前身为“政社合一”体制下的人民公社，20世纪80年代以来，在各农村掀起了家庭联产承包责任制的浪潮，即由农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务，集体经济组织作为发包方，农户作为承包方，形成了以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制。随后，农村中政治体制做出了相应的调整,“政社合一”的人民公社解体,代之以乡镇府、村民委员会和农村集体经济组织,至此农村集体经济组织正式亮相农村社会[3]。

1982年宪法第8条明确确定了农村经济组织存在的合法性基础，但是尚未涉及具体的法律性质规定。《土地管理法》第10条的规定确定了农村集体经济组织的经营管理职能。《中华人民共和国农业法》第10条再次确认了农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。从以上立法资料来看，农村集体经济组织应该成为农民集体财产的经营管理者，代表农民集体行使所有权。

(二)实践中的农民集体经济组织

2013年12月至2014年4月，我们就村委会、农民集体经济组织相关事宜对村干部进行调研。闵行区农委的负责人表示：“村里实际管理我们称为‘三驾马车’。支部，有的地方叫党委，或者叫党组织。然后就是我们村民委员会。还有一个就是村里的集体经济组织。集体经济组织有好多叫法，有的叫实业公司，有的叫有限公司，有的叫经济合作社，这都属于集体经济组织的范畴。”可见，在部分村干部眼中，村民委员会与集体经济组织并列。在调查虹桥镇新桥村时，由于新桥村已经被撤掉，现在的新桥实业公司(原新桥集体经济组织)的负责人告诉我们说：“村委会在实践过程中就是负责执行集体经济组织的决策，其与集体经济组织的关系就是一套人马，两套班子。”可见，在实践中，农民集体经济组织的性质很多情况下等同于村委会的性质。

三、村委会与农民集体经济组织之间的关系

(一)从立法资料角度出发

从立法上来说，法律对村委会与农村集体经济之间关系的规定主要集中在以下几个法条中，相关规定模糊不清。

在《土地管理法》第10条中规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会集体管理、经营。”这一规定好像是把村集体经济组织与村民委员会并列。然而，细细观察，首先，从文义解释来看，此条文中阐述的是村民委员会对农民集体所有的土地仅仅具有管理权和经营权，仅在这两项权能上村委会与农村集体经济组织是处于并列地位的。而在其他权能方面，二者是否并列并未表明清楚。其次，该条明文规定了农村集体的属概念为农民集体组织，因此集体土地的所有权应控制在农民集体组织手中。

在《村民委员会组织法》中规定：村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法利益。该条文中，首先肯定了集体经济组织独立进行经济活动的合法性，强调了集体经济组织的重要地位。其次，明确了村委会对于农民集体经济组织所起的支持辅助作用。村委会应保障集体经济组织的合法财产权，同时支持集体经济组织的独立自主的活动。

在《物权法》第60条中规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(1)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；(2)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；(3)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”这一条文中的第一款，把村委会与村集体经济组织处于并列地位，二者之间的区别并未阐述清楚。但是在第三款中，由于不存在村委会这一名称，则明确规定乡镇农民集体所有的财产应由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。从条文的整体解释来看，集体经济组织代表农民集体行使所有权是毫无争议的，只是由于村委会的存在，很多情况下村委会也代表了农村集体行使所有权。

从以上材料看，村委会与农村集体经济组织有时候被认为是职能交叉关系，有时候被认为是以农村集体经济组织为主，村委会为辅的关系。

(二)从历史演变角度出发

从其历史演变进程中我们不难发现村民委员会作为集体经济组织的执行机构的合理性。从村委会的发展历史来看,可以说它是特定历史发展条件下的产物,并不是天然就具有群众自治性组织的特征。从我国农村集体经济组织的演化来看,它经历了由初级合作社——高级社——人民公社、大队、生产队——乡村组的演化过程[4]，村民委员会正是在村的演化过程中逐步形成的。在改革开放以前，村一级是由生产大队统一经营、管理农民集体所有的生产资料,撤社建乡后,生产经营、管理职能由大队转向村委会。它享有村民集体所有的土地的发包权、对集体财产的管理权，可以作为诉讼主体参与诉讼活动。在这一演变过程中,村民委员会已经成为村集体经济组织的一个执行机关。

四、城市化撤村背景下二者之间的职能重构

基于村委会与农村集体经济组织在职能设置、工作安排、发挥作用等方面的交叉与重叠，在上海市撤村撤队过程中，发生了很多混乱。为了厘清两者之间区别，更好地发挥两者在农村经济发展中所起到的作用，笔者想到三个方案：

(一)村委会作为农村集体经济组织的代理人

在实践操作中，可以将农村集体经济组织作为农村集体财产的统筹者，村委会作为代理人对外签订承包协议,管理集体财产。根据我国《土地管理法》、《物权法》等法律规定，农村集体经济组织作为农村集体财产所有权人——农民集体的组织，拥有农村土地发包权、集体财产处置权以及协调分配权等。但由于村委会在实践中承担着具体的事项执行任务，与农民关系最为密切，且已经形成了村委会进行经营管理集体财产的模式。所以，为了使两者关系更加明朗化，但又不改变长久以来形成的村民习惯，法律上可以将村委会定性为村集体经济组织的代理人，适用《民法通则》第63条关于代理的规定，即集体经济组织作为本人(被代理人)，村委会作为代理人，农民以及其他主体作为第三人，形成三方结构。具体操作如下：

1.集体经济组织的合同主体地位

农民集体为农村集体财产的所有权人，而集体经济组织作为农民集体的组织，因此其理应成为农村集体财产处置的主体。在现实操作中，一般为村委会作为合同的主体方与农民签订土地承包经营合同，与第三方签订集体建设用地使用权流转合同等，而后如果产生法律责任的话，村委会却又不承担责任，而由集体经济组织承担责任。这便与法律规定产生了脱节。在城市化撤村背景下，由于村委会与集体经济组织在合同主体与责任承担方面的不一致，极易导致村委会决策的不合理性以及滋生内部腐败。为了改变这一现状，厘清责任主体，村委会应该以集体经济组织的名义对外签订承包合同、集体建设用地使用权合同等。如此一来，责任主体非常明晰，当产生纠纷时应由集体经济组织承担责任，村委会仅作为代理人辅助集体经济组织工作。

2.村委会不履行代理职责，应承担责任

村委会存在过错，不履行其作为代理人的职责，如村委会与第三人恶意串通损害农民集体的利益等，那么根据《民法通则》第66条的规定，村委会也应承担责任。同时，村委会超越职权或者代理权终止之后仍然进行相关代理活动的，例如村委会主任未经民主决策直接对外签订合同等，由村委会承担责任，此时村委会主任擅自做主则由村委会主任承担赔偿责任。

(二)运用现代化公司治理模式理顺二者的关系

在公司治理结构中，形成了股东会、董事会、监事会三方结构，对于公司的合理经营、高效运作起到了极大的作用。股东会作为公司最高权力机关，掌管着公司的核心决策。董事会作为公司执行机构，负责股东会形成的事项的具体执行。监事会负责进行监督，确保各项事项在合法合理框架下顺利进行。应将现代化公司治理模式精髓移植到农村的自治管理中。

1.将农村集体经济组织看作一个法人

根据《民法通则》第36条的规定，法人应当具备以下条件：依法成立,有必要的财产或经费,有自己的名称、组织机构和场所,能够独立承担民事责任。在城市化撤村过程中，可以将农村集体经济组织转化成为经济合作社或者实业公司，以法人的形式进行运行，将集体资产量化成股份发放给农民。

2.在农村集体经济组织中形成公司治理的三方模式

组织中的村民大会作为村民自治中的最高权力机关，通过村民会议的形式确定农村财产流转的决策，村委会作为执行机关负责决策过程中的具体事项执行，如与本村农民进行协商、确定集体建设用地使用权的交易主体等，所有村民作为监事会的成员，负责监督农村集体财产的处置与管理。三方形成共同制约、共同发展的结构，维护基层自治过程中的民主性、科学性、透明性。

(三)弱化村委会职能，强化农村集体经济组织职能

在上海市城市化进程中，撤村、撤队会产生集体财产处置、农民受益分配等复杂问题。如果此时无法分清村委会与农村集体经济组织的作用，将二者职能混为一谈，则极易出现决策不够民主、内部意见不统一、资产分配不透明等问题，在巨额经济利益面前，甚至会出现贪污腐败现象。同时，在撤村撤队过程中会出现村民资格认定问题。后来嫁入村中的人员或者移居到村中的外来人员究竟有没有资格成为村委会的一员，参与村务决策和管理？很多人认为村民资格的认定应看其是否为农村集体经济组织的成员，如果不是，则不能进入村委会成员之中。这种观点，将村委会与农村集体经济组织混为一谈，随着外来人口的增加，将不利于村务决策的合理性。因此，在撤村改制过程中，可以弱化村委会职能，逐步剥离其在农村集体经济财产处置、分配等方面的管理权能，而仅仅赋予其具体村务事项的管理权能，这样外来人员由于已经成为村务事项影响的一份子，应赋予其参与管理与决策的权利。同时将相关经济管理权能回归到集体财产的所有权人——农村集体经济组织手中，强化其职能，集中民主意志，合理分配财产，统一相关决策，使撤村、撤队过程中的关系简单化、清晰化。

五、结语

在撤村过程中，由于涉及集体资产的处置、量化；村级决策的决定与执行；村委会制度的改制等复杂工作，因此必须厘清村委会与集体经济组织二者之间的关系，明确二者的职能与法律性质。可以将村委会作为农村集体经济组织的执行机构，同时为了不改变实践中已形成的相关习惯，具体方案为将村委会作为农村集体经济组织的代理人或者将农村集体经济组织视为一个法人，村委会作为其执行机关又或者直接在实践中弱化村委会职能，将相关经济财产的处置权能回归到农村集体经济组织中。

参考文献:

[1]王春平,张立富.农村集体经济组织的法律地位与企业化改造[J].农业经济问题,2002，(2).

[2]黄彩丽.村委会法律主体资格辨析[J].云南大学学报，2004，(4).

[3]李鑫.农村集体经济组织的法律地位探析[D].太原：山西大学，2013.

[4]马汉学.村民委员会的法律地位研究[J].宁夏大学学报,2002，(5).

[责任编辑:陈晨]

中图分类号：D911

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2015)05-0016-03

收稿日期:2015-07-05

作者简介：钱茜(1992-)，女，安徽池州人，2013级民商法学专业硕士研究生，从事民法理论研究。