论按日连续处罚制度及其完善

2015-03-26杨敏

黑龙江省政法管理干部学院学报 2015年5期

关键词：期限复查

杨　敏

(苏州大学王健法学院，江苏苏州 215000)

论按日连续处罚制度及其完善

杨敏

(苏州大学王健法学院，江苏苏州 215000)

摘要：新《环境保护法》第59条明确规定按日连续处罚制度并配套以《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》，从而使得按日连续处罚制度及其实施程序都有了明确的法律依据，在打击违法排污行为方面取得了良好的环境效益。作为一项新兴制度，在法律上予以确立仅仅是一个开端，关键还在于制度本身要不断完善。按日连续处罚制度中限期改正期限的确定方式、复查的形式以及按日连续处罚的次数方面仍然有进一步完善的可能。

关键词：按日连续处罚；期限；复查

由于违法排污行为的法律责任方面存在立法上的不足和制度上的欠缺，导致实践中违法排污企业的经济收益和经济制裁之间出现鸿沟。企业经济价值的实现体现了企业“经济人”的角色[1]，作为经济人，利益最大化是驱使其做出决策的动因。环境立法中对于违法排污行为设定的法律责任过轻，违法行为预期付出的代价明显低于收益，加之企业运行环境保护设施和治理排污的成本会造成利润的削减，导致企业选择违法排污对其而言反而是一种理性的选择[2]，从而致使立法上出现“逆向导向”。对已经违法排污的企业而言，巨大的利润空间使其抱着侥幸心理继续排污，对守法企业而言，传达出“好好守法不如违法”的消极导向。为避免此种“违法成本低，守法成本高”现象持续泛滥，有效制止企业的违法排污行为，2015年1月1日生效的新《环境保护法》首次提出按日连续处罚，彰显了国家在生态文明的理念下，要严厉整治违法排污行为的决心和力度。在立法层面上率先规定按日连续计罚制度，有利于充分发挥法的指引作用和预测作用[3]。按日连续处罚势必会加重企业违法行为的法律后果，预期经济利益的丧失和违法成本的上升会使企业重新衡量自己的行为，指导企业在守法和违法之间做出正确的选择，从而促使企业主动停止无利可图的违法排污。立法上的创新为治理排污工作提供了法律依据和新的执法手段，但立法只是第一步，相关实施细则的出台和具体实施过程才是决定此项制度效果的关键因素。本文试图通过对新《环境保护法》第59条和《环境保护主管部门实施保护按日连续处罚办法》(以下简称《办法》)的研读和分析，以期为完善按日连续处罚的实施提出建议。

一、新《环境保护法》确立的按日连续处罚制度

按日连续处罚制度是为实现保护环境的目的，环境保护主管部门对违反环境法律规定的企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚并责令改正，在规定期间内仍不改正的行为，按照违法行为时间的长短，按日期连续计算罚款数额[4]。新《环境保护法》第59条明确规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”该条为按日连续计罚的实施和适用明确了两点问题。一是按日连续处罚的适用对象。按日连续处罚针对的是责令改正拒不改正的违法排污行为，但是该条并没有明确规定排污行为的具体种类。这体现了《环境保护法》作为环境基本法的性质，仅作出一般性的原则规定，充分发挥指导作用来统摄整个环境法律体系[5]，具体规则的制定和适用任务可以由环境单行法和其他环境法律法规来承担。该条第三款就授权地方性法规可以根据环境保护的实际需要增加按日连续处罚的违法行为的种类。二是界定罚款数额的计算方法。罚款数额由原罚款数额和按日连续处罚数额两部分组成。由于各个地方经济发展程度不一,有关环境法规和环境治理工作存在差异以及企业运营情况和排污情况的不同，很难确定一个具体的罚款基数适用于所有情况。所以该条为环境保护主管部门留下了很大的自由裁量空间，原罚款数额“依照有关法律法规按照防治污染设施运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定”，虽然没有规定具体的数额，但是列出了影响罚款数额的因素，总体是以过罚相当原则为基础计算违法排污行为的罚款数额[6]。但不可否认的是，该条对于数额计算的规定太宽泛，在实践中很难将防治污染设施运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素转化为货币计量并套用数学公式进行计算。因此在实践中还是要依靠环境保护部门合理运用自由裁量权以及执法经验，综合考虑相关因素去确定一个最终的数额。按日连续处罚的计算基数是原罚款数额，所以每天处罚的数额是一个确定的固定值。采取这种规定有两点益处，一是我国的按日连续处罚从性质上讲仍是一种执行罚[7]，本质上是对不履行行政决定的主体督促其履行义务，可以连续适用直至违法者停止违法行为，履行义务。比如《行政处罚法》第51条规定作出处罚决定的行政机关对到期不缴纳罚款的，可以采取每日按罚款数额的3%加处罚款的措施[8]。按日连续处罚直接按原处罚数额累计，而不是按照原处罚数额的一定比例累计，也凸显了新环保法的“史上最严”。二是对于违法企业来说，每天的罚款数额是一个固定值就能够使其预测行为可能导致的处罚数额，以及罚款和预期收益之间的差额，从而促使其主动及时停止违法排污，避免或者缩短按日处罚期间。新《环境保护法》关键是将按日连续处罚制度在立法层面上确立下来，并规定实施时的基础性一般性问题，其具体操作程序还需要在相关实施细则中进一步规定和完善。

二、《办法》确定的具体实施程序

新《环境保护法》在立法层面上确立了按日连续处罚并且明确了适用对象和处罚数额的计算，进一步落实了按日连续处罚制度的实施程序。结合《办法》，可以将按日连续处罚实施程序分为以下三个步骤：

1.环境保护部门组织初次检查，发现违法排污的，进行调查取证并作出行政处罚决定，并且责令改正，送达责令改正违法行为决定书。

2.环境保护主管部门在送达责令改正决定书之日起30天内组织复查，发现排污者已经改正的，不启动按日连续处罚；发现排污者拒不改正的，环境保护主管部门再次作出责令改正决定书并启动按日连续处罚的计算期间，按日连续处罚的计罚周期为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起至环境保护主管部门复查之日止；复查已经改正的排污者再次违法排污的，环境保护部门应当重新作出处罚决定，按日计罚的周期也重新起算。

3.期限届满，环境保护部门再次组织复查，合格的停止计算按日连续处罚期间，仍拒不改正的，处罚期间累计计算直至违法排污企业纠正了自己的行为。

整个过程环环相扣，衔接合理，能够有效保障按日连续处罚制度在实践中的运行，从而使其由立法上的确立转为执法上的实施。一方面，程序的完备使该项制度不至于沦为没有牙齿的“纸老虎”，计罚天数和处罚次数累计叠加，可以真正做到对违法排污行为重拳出击。另一方面，《办法》明确了罚教相结合的原则，比如给予排污企业限期改正期限，如果其能在规定时间内完成整改，就不会启动按日连续处罚。一个有层次的处罚体系既能够达到制裁违法者的目的又不过度损害其合法权益[9]。在整个程序实施过程中，环境保护部门每一次连续处罚和责令改正都会出具处罚决定书和责令改正违法行为决定书，告知违法企业相关事实理由、权利和义务等信息，体现了行政法的正当程序原则，一定程度上有利于企业有效表达自己的愿望和要求，保护其合法权益，也有利于避免环保部门和企业间的误会和摩擦[10]，最终也是为了保障按日连续计罚能够稳步高效的在社会上推行。总体上，按日连续处罚制度的实施期间还是取决于企业自身的行为，按日连续处罚的适用和计罚期间与违法者的排污持续时间是正相关的关系，这也契合环境责任原则中的污染者负担原则[11]21-22。自按日连续处罚制度实施以来，各地纷纷开展专项活动，并相继开出首张“按日计罚”罚单。2015年4月20日常州开出新环保法实施以来江苏最大的一张罚单，针对违法企业废气超标的违法行为，以10万元的罚款数额进行按日计罚，违法天数为27天，最终罚款270万元。借助高额罚款给企业带来的巨大压力，扭转了长期存在的“违法成本低，守法成本高”的不合理格局，并且能够促使企业主动纠正违法排污行为。但是按日连续处罚的最终目的并不只是罚款，实施效果也不是看收取罚款数额的多少，而是通过增加罚款数额提高违法成本，从而促使企业主动及时的纠正自己的违法排污行为，最终是为了实现治理污染，恢复和提高环境质量，促进人与自然和谐发展和持续发展的目标。基于此，虽然《办法》构建的程序框架整体上十分合理完备，但是抱着精益求精的想法，对其中一些细节还是值得进一步探析的。例如，按日连续处罚中限期改正的期间是否有必要限定为一个固定值？《办法》在实施过程中考虑到要让企业表达诉求，但是在复查这块却只规定由环保部门组织复查，企业能否在提前完成整改任务时主动申请复查？在整个连续处罚过程中，并没有规定连续计罚次数的上限，一旦有证据表明企业不会改正，是否有必要循环计罚？

三、按日连续处罚实施上的三点思考

(一)限期改正的期限

限期改正是在实行按日连续处罚之前的一段过渡性期限，企业在这段期限内完成了治理目标,按日连续计罚就不会启动,因而对企业来说是相当重要的，也是实行按日连续处罚制度的关键一环。期限规定的过长可能会使企业消极对待污染治理，产生拖延心理，这种效应是与此项制度设立初衷相悖的。期限规定的过短，超越了企业的能力范围，对企业而言又会显得过于苛刻，所以期限设置的合理可以使该制度的效果最大化。《办法》第10条规定:“环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起30日内，以暗查方式组织对排污者环境违法排污行为的改正情况实施复查。”从中可以看出限期改正的期限是送达责令改正违法行为决定书之日起30日内。基于我国目前的经济技术水平以及排污现状，法律明文规定限期改正的期限并把它限定在30天内，一定程度上减少了限期治理的不确定性，防止环境主管部门滥用职权。如果仅仅规定“应当限期改正”，这样的规定赋予了行政机关过多的自由裁量权[12]。全部交由执法者裁量，主观色彩太浓厚，容易导致因时因地因人而异，相同污染企业由于所处区域不同或者执法者考量因素的差异受到不同处理，从而违背了公平执法和公平竞争[11]289。但是一个固定期限对于不同排污情况的企业而言又会是显失公平的。由于各个地方环境污染程度不同、企业治理污染的能力存在强弱，将一个硬性指标普遍适用于各方面情况都有所差异的独立个体，难免会脱离实际，从而忽视环境问题的地区性与特殊性。假设一个企业由于各种原因从一开始就知道根本不可能在30天内完成整改，那是否意味着它就只能进入下一个30天的整改期限并开始按日连续处罚的计算周期？既然如此就没有达到在计算按日连续处罚之前给予企业自我纠正的机会的目的，势必会挫伤排污者治理的积极性，因此这个固定期限并不具有科学性。一个理想化的限期改正期限应该是在考虑到限期治理项目的规模和污染的严重程度以及排污者的资金、技术等因素的前提下，由环保部门组织、召集企业负责人、环境治理专业人员、相关环保组织以及公众共同参与下确定。为了防止企业在期限讨论过程中大肆排污，环保部门可以督促企业采取初步治理措施并将确定期限的这段时间计入限期改正的期间。通过听证会、论证会等形式由排污企业提出整改方案和计划，具备专业治理知识的人士，环保组织以及受影响的相关公众共同探讨企业提出的期限是否合理，环保部门在听取了企业和其他参与人的意见之后再予以参考并作出最后的结论。以此方式长期实践，环保部门对那些排污情况和治理能力相差不大的企业就可以总结出一个合理的期限，也可以防止对这种相似情况的重复听证。一方面可以保障公民的知情权和表达权，新环保法单列一章规定信息公开和公众参与传达出国家对公众参与的关注和对公民权利的保护，因此在实践中应该通过各种途径鼓励和支持公众参与环境管理，从而不断提高公众参与的水平和能力。另一方面，最后确定的期限是企业自己同意并在其能力范围内可以完成的，一定程度上可以避免重复送达责令改正违法行为决定书和重复计算按日连续处罚的周期，如果企业最终未能在期限内实现相关治理目标，再实行按日连续处罚也更能让它没有任何借口去逃避罚款。

(二)企业主动申请复查

企业在规定期限内的改正效果需要环境保护主管部门给予评价，并以评价结果作为是否启动按日连续计罚的依据，复查结果对于企业来说至关重要，也只有通过及时复查才能达到限期治理的目标。《办法》第10条规定环境保护主管部门在送达责令改正决定书之日起30日内对排污者环境违法排污行为的改正情况实施复查。为了避免企业消极懈怠排污治理工作，环境保护主管部门在期限届满后主动组织复查并对限期治理的效果进行检验。一旦发现违法企业拒不改正的情形就可以启动按日连续处罚，在“守法成本”难以控制的情形下，牢牢把握住可控的“违法成本”[13]，通过提高违法成本降低企业通过污染环境赚取的收益，使其利益期待可能性落空，促使企业主动停止排污行为。但是该条只是单向规定环境保护主管部门有权组织复查，进行复查的控制权掌握在环境保护主管部门手中，企业主动作为的情况就被忽略了。虽然第11条规定了排污企业可以向环境保护主管部门提交整改报告，但这也只是企业提供有关整改情况的文件，并没有赋予企业在收到责令改正违法行为决定书之日起30天内提前完成整改的情况下，企业可以主动申请复查的权利[14]。在深圳按日计罚的实践中有规定企业可以主动申请复查的相关条款，“当事人申请查验的，环保部门应当自受理之日起三个工作日内实施复验”。《办法》可以借鉴该条补充完善有关企业申请复查的规定，例如：环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起30日内，组织对排污者环境违法排污行为的改正情况实施复查，企业提前完成治理工作的，可以主动申请复查，环境保护主管部门应当在受理之日起3天内组织复查。这样就可以在环境保护部门和企业之间形成一种双向互动的关系，企业在规定的整改期限内的表现由环保部门给予评价，主动积极纠正违法行为，短期高效完成整改目标的企业，允许其自行向环保部门申请复查，环保部门可早日解除相关限制措施让企业恢复正常运转甚至通报表扬。在责令改正的期限内未停止违法行为的，环保部门在实施按日连续处罚的同时还可以通报批评。对企业而言，扭转了环保部门在整个程序中的主导地位，可以刺激它们尽快对违法排污行为进行纠正，对于整改符合要求的就可以提前恢复正常的生产经营，在保护环境的同时对企业自身的损失也可以降到最小。另一方面对于环保部门来说实施按日连续处罚的目的已经达到，而且不论是环境效果还是社会效果都比预期的要理想。之所以在这里强调“通报表扬”和“通报批评”是因为企业虽然是“经济人”，但不可否认同时也是“社会人”，其能够接受社会的影响以形成自己的行动目标，还会追求安全、自尊、情感、社会地位等等社会性的需要[15]。将企业整改完成情况向社会公开，让公众了解企业承担的和没有承担的社会责任，从而就会对企业的声誉产生影响。一旦公众知悉相关情况就会给违法企业带来相当大的压力，而对于及时停止排污的企业来说一定程度上也是对其声誉的挽救。激励和惩罚措施对比明显，可以刺激排污企业之间形成一种积极主动治理污染的氛围。

(三)对企业复查的次数进行限定

《办法》第17条规定:“再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行”。按日连续处罚的严厉之处就在于企业限期拒不改正的，依照原处罚额按日累计计算罚金，从而扭转违法排污取得的收益和承担的法律责任严重不对等的现状。一方面企业的违法成本明显提高，企业对自己的污染行为负责，从而刺激企业及时整治排污行为。另一方面，继续违法排污面临的高额罚款会对企业产生震慑作用，从而使其不敢排污或者缩短排污持续时间。这种不设限的计罚周期给予了排污企业多次复查机会，但是这种对按日连续处罚不加以限定的方式也有其弊端，只要违法行为还在继续，就一直不停地计算连续处罚的周期。对环境保护主管部门而言这样的做法自然是省事不少，但是这种一罚了之的做法其实是间接放纵排污企业继续违法排污。环境问题一旦产生就是不可逆的，最后真正损害的是自然环境和生态平衡，危及的是人在健康舒适的环境中生活的权利。而且还要考虑到一种极端情况，企业明知拒不改正会导致连续处罚，也知道自己无力承担高额的罚款数额，仍旧我行我素的继续排污，面对企业这种拒不配合的做法，按日连续计罚的目的是很难实现的。因此如果违法企业在一段时间内没有改正迹象，就应该责令停产、停业甚至取缔许可证等[12]。到底“一段时间”是多长或者说“复查机会”是多少次，笔者认为两次复查机会比较合理，整个按日连续处罚的流程大致就是：发现违法排污行为的，环境保护主管部门送达责令改正通知书责令改正，企业在改正期限内未能停止排污行为的，期限届满环境保护主管部门再送达责令改正通知书并启动按日连续处罚的计算周期，期限届满再次复查，仍不合格的，再次送达责令改正通知书，按日连续处罚的天数累计计算，期限届满再复查，仍未停止违法行为的，不再责令改正，按日连续处罚的天数也停止计算，转而对违法企业采取强制措施制止其违法排污行为，比如责令企业停业关闭[16]。分析这个流程，可以发现其实加上责令改正期限，总共是给予了企业三次自我纠正的机会，不管企业是主观不愿意治理还是客观上能力有限，这时候继续采取按日连续处罚企图在经济上遏制企业违法排污的动机可能实在难以取得预期效果。既然按日连续处罚对排污企业失效，环保部门和政府就应该采取更有效的措施对违法排污进行治理。毕竟违法排污的时间越持续，对生态环境和人们正常生产生活产生的影响就越持久。所以,实践中在按日连续处罚无法发挥作用时需要其他更有效的手段对排污企业进行规范，而且立法层面也不排斥该制度与其他治理手段同时适用。《办法》第20条规定了“环境保护主管部门针对违法排放污染物行为实施按日连续处罚的，可以同时适用责令排污者限制生产、停产整治或者查封、扣押等措施，因采取上述措施使排污者停止违法排污行为的，不再实施按日连续计罚”，该条是认可按日连续处罚和其他治理手段之间的并用关系的，所以在《办法》中可以向前更进一步对按日连续处罚的次数予以限定。

四、结语

新《环境保护法》规定的按日连续处罚在我国还是一个新生的制度，而制度的产生仅仅是一个开始，关键还是在于制度实施过程中的不断完善以及相关配套设施的配合。按日连续处罚对于引导和督促排污者及时改正环境违法行为会发挥重要作用，但归根结底是一项事后治理措施和行政处罚措施，它要与源头控制、过程控制措施以及刑事责任措施相结合，共同施力于遏制环境恶化的趋势，从而创造治理环境问题和保护自然生态的最佳效果。

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