宋丽丽

(扬州大学，江苏 扬州 225009)

法治中国进程下的城市管理问题研究

宋丽丽

(扬州大学，江苏 扬州 225009)

摘要：城市管理执法依据的缺失以及执法体制的混乱，使城市管理执法者陷入尴尬境地，由此引发一系列群体性暴力事件。分析我国城市管理过程中存在的法律困境，加快制定我国城市管理方面的法律法规，理顺我国城市管理的体制，推进综合执法，倡导文明执法，是城市管理者解决执法困境难题的途径。

关键词：城市管理；相对集中执法权；执法体制

2013年11月12日，党的十八届三中全会提出:“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”；2014年10月23日党的十八届四中全会再次提出:“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。中共中央对于城市管理的重视程度可见一斑。随着我国城市化进程的加快，城市生活不仅给人们带来了便利，也带来了不利影响，如城市交通拥堵、环境恶化等突出问题。因此，如何有效地运用法律手段进行城市管理是中央及各级政府亟待解决的重要问题，也是推进我国法治进程的重要措施。

一、我国城市管理的发展历程

(一)1949—1976年:城市管理的起始阶段

新中国成立初期，城市规划及城市建设等方面刚刚起步，城市管理处于市容环境卫生管理的萌芽阶段。文革期间，城市管理停滞甚至中断，市容环境“脏、乱、差”和私搭乱建、违法建筑等严重问题普遍存在。

(二)1977—1995年:城市管理的起步阶段

党的十二届三中全会出台《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确要求“城市政府应该集中力量搞好城市规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治”。全国各地相继建立城市建设管理临时机构，从整顿市容环境卫生，治理脏、乱、差入手，逐步扩大到城市建设综合性管理。1990年，建设部下发《建设部关于进一步加强城建管理监察工作的通知》，要求各级城市建设行政主管部门加强对城建管理监察工作的领导，城建管理监察队伍由城市的建委或管委、市容委统一归口管理；城建管理监察队伍的工作范围，原则上应当与各地城市人民政府对城市建设行政主管部门及规划、市政、公用、园林、市容环卫等专业行政主管部门规定的职责范围相一致。1992年6月建设部颁布《城建监察规定》，明确规定全国的城建监察执法主体及其职责范围等，实现了全国城建监察行政执法队伍名称、执法主体、执法内容、执法体制、服装标志、归口管理“六统一”。该阶段，各级城市人民政府相继组建城市建设监察队伍，从事城市建设管理行政执法工作。全国形成了较为完整的城建监察制度和城建执法队伍组织体系，但也出现了分散执法、多头执法、委托执法、野蛮执法等问题。

(三)1996—2007年：城市管理的进一步探索阶段

该阶段主要是相对集中处罚权的确立与发展阶段。为解决在城市管理起步阶段出现的问题，中央有关部门决定改革传统行政执法体制，实行相对集中处罚权。1996年10月1日，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施。该法规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这是我国第一次以法律的形式确立相对集中处罚权制度，它为我国行政执法体制改革提供了法律依据。

2000年9月8日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)，此后，国务院法制办又先后批准了65个设区的市开展试点工作，试点主要在城市管理领域开展。依据该文件，全国相对集中处罚权工作迅速扩大。根据全国大范围试点城市的成效和经验，国务院于2002年8月22日下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。该《决定》的颁布，标志着相对集中行政处罚权试点工作结束。从1996年相对集中处罚权的确立到2002年相对集中处罚权试点工作的结束，共经过六年的时间。在此阶段，城市管理领域的相对集中处罚权在全国范围内推开，执法主体、执法人员明显减少，执法效率显著提高，初步形成新的城市管理行政执法体制，初步解决了委托执法、多头执法等问题。但是，城市管理立法工作进程缓慢，城市管理者执法依据不充分，执法者与被执法者矛盾不断，执法者陷入执法困境。随着城管执法冲突的不断升级，各地开始探索新的城市管理模式。

(四)2008—至今:城市管理的发展阶段

党的十七届二中全会召开，通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，从此开启了以政府职能转变为核心的新一轮行政管理体制改革。在此轮改革中，大多数城市的城市管理部门增加了市容环卫、市政公用、园林绿化、城市风景区和公园管理等城市建设管理领域的相关管理职能，形成了服务、管理、执法相结合的城市管理模式。例如，2011年5月25日，杭州市组建城市管理委员会，加挂市城市管理行政执法局牌子,成为国内少数既实行管理与执法相结合的城市管理模式，又实现高位管理的城市。2011年7月1日，武汉市掀起以城市综合管理和文明城市创建为主要内容、为期三年的“城管革命”，迅速成为全国关注的焦点。2013年5月2日，武汉市成立武汉市城市管理委员会，加挂城市管理行政执法局的牌子。经过全国各大城市的实践探索，服务、管理、执法“三位一体”的观念深入人心，城市综合管理模式成为全国城市管理者的共识。但是，随着法治中国进程的加快，法治观念深入人心，城市管理由于缺乏法律依据或者法律依据不充分使管理者陷入执法困境[1]。

二、我国城市管理存在的法律困境问题

在城市管理探索阶段确立的相对集中处罚权制度取得了很大的成效，例如，初步解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题,明显地提高了行政执法的质量和水平；在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索,为改革现行行政管理模式积累了一些经验。但是，在城市管理发展阶段，相对集中处罚权制度弊端逐渐显现出来。主要体现在城市管理执法者与市民的冲突不断，有关暴力抗法、暴力执法的报道事件频频出现在各大媒体上。类似事件发生后，人们在谴责执法者暴力行径及要求追究相关法律责任之余，更是将焦点指向城市管理行政执法的执法依据及其机构设置的合法性。

(一)城市管理行政执法部门设置的法律效力问题

在城市管理探索阶段，国务院法制办以复函的形式将法律法规规定属于城市规划管理部门、绿化管理部门和市容环境卫生管理部门的规划、绿化和市容环境卫生方面的行政处罚权,划转给实行相对集中行政处罚权的行政机关，即城市管理行政执法部门。但是，根据我国法理中的上位法的效力高于下位法的效力原则，国务院法制办复函的效力应当低于法律法规的效力。那么，国务院法制办试点复函集中的城市规划、园林绿化和市容环卫等相关部门行政处罚权,不符合职权法定原则。因此，城市管理行政执法部门的设置本身不合法，这也是当前阻碍相对集中处罚权制度发展的一个瓶颈。

(二)城市管理行政执法的法律依据问题

城市管理行政执法依据可以用“错综复杂”来形容。其中，既有全国人大及其常委会通过的法律，国务院制定的行政法规及其部委制定的规章，也有省级人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件，行政执法人员在具体执法过程中还要考虑地方人大、政府、部门的有关规定。另外，部分法律、法规不完善，并且相互矛盾[2]。例如，实施相对集中处罚权的行政机关行使强制拆除权的法律依据问题。根据国务院法制办的复函，实施相对集中处罚权的行政机关一般享有强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑物或者设施的权力。但是，我国《城乡规划法》第11条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区内的城乡规划管理工作”。该法表明实施城乡规划管理和对呈现规划违法行为的处罚机关是城乡规划部门，并非城管行政执法局。国务院法制办赋予行政执法部门拆除违法建筑的权力与此相矛盾，因此城管行政执法机关在行使该项执法权时缺乏法律依据。

(三)城市管理行政执法与其他政府执法部门存在权责交叉、界限不清等问题

行政执法机关之间的权责交叉、界限不清等问题主要是政府有关职能部门行政处罚权被分割后，行政执法机关各自承担的任务不同，管理的权限存在差异所造成的。例如，把公安交通关于道路侵占的处罚权划归城市管理行政执法机关，而公安交警部门继续行使其他的公安交通处罚权；把工商管理部门对无照商贩的行政处罚权划转到城市管理行政执法机关，而工商行政管理部门则继续行使其他方面工商管理行政处罚权；环境噪声管理权，此项处罚权已经分属于不同执法部门，存在职责交叉、多头执法等问题，又将该处罚权赋予城市管理行政执法机关，进一步增加治理的成本。上述这些行政处罚权的部分划转,违反了行政处罚权不能分割理论,进一步造成各部门之间权责交叉、界限不清等问题，增加执法成本[3]。

三、完善城市管理行政执法的路径

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。随后,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出：“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。根据中央文件所做的顶层设计以及结合当前法治中国建设的进程，完善城市管理行政执法的路径主要可以概括为以下几点：

(一)加快城管立法，理顺城管执法体制

在当前国家有关城市规划、建设和管理方面法律法规不改变的情况下，要实现党的十八届三中全会决定的关于“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”的顶层设计目标，就必须要加快城管立法，为城管执法和理顺体制提供法律依据。扬州大学城市管理研究中心主任王毅教授主持起草的《中华人民共和国城市管理法》(专家建议稿)已列入十二届人大二次会议立法议案，王毅教授(系本文作者导师)在该建议稿中，提出理顺城管执法体制的构想是：在国家有关城市规划、建设和管理方面法律法规不改变的情况下，由国务院在国家住房和建设部内，将现有的“城建监察办公室”更名提升为城市管理执法总局(正司局级),负责全国的城市管理行政执法领导工作。住房和建设部城市管理执法总局同地方省住建厅、地级市、县(市、区)城市管理局的关系仍然是垂直领导、分级管理的关系。具体来说，应当根据城市的规模和行政级别区别情况设置不同的城管行政执法体制：

1.在直辖市、省会城市和国务院批准的较大的市，应当实行二级城管执法主体体制，即市级和所属区、县级两级城管行政执法主体制度。实施这种执法体制，区、县级城管执法主体应当是在一线执法的主体，大量城市管理领域内的行政违法案件，主要由区、县城管执法主体进行查处并实施行政处罚；而市级城管行政执法主体主要以业务指导为主，同时，负责检查区县城管行政执法主体依法行政的情况和行政复议等工作，这样有利于提高城管行政执法效率。

2.在中等规模的地级市、县级市和县应当实行一级城管行政执法主体体制。中等规模的地级市、县级市和县，由于城市规模和人口相对较少，与大城市相比有利于管理。因此，适宜采取一级城管行政执法体制。特别是设区的中等规模的城市，各区的城管行政执法机构可作为市城管行政执法机关的派出机构在各区执法。这样，便于城市市级城管执法主体集中优势执法力量对城市的重点部位实施强化管理，以避免分散执法、执法力量不足的情况发生，有利于强化城市管理行政执法工作。

另外，加快城管立法，有利于明确城市管理部门的法定职责，确定执法范围，解决城市管理者在现实执法过程中遇到的法律瓶颈等问题。

(二)整合执法主体、内容及权力，推进综合执法

中共中央在《关于深化改革若干重大问题的决定》中提出：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”；在《全面推进依法治国若干重大问题的决定》中再次提出：“加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。由此可以看出，城市管理发展的走向是相对集中执法权，推进综合执法。推进综合执法在城市管理领域应当综合以下内容：

1.执法主体的综合。在许多市县区城管、住建系统内还存在着多支专业执法队伍共存的情况，导致各部门之间权责交叉、界限不清等问题[4]。例如，有的县区在住建系统内还有市容环卫、园林绿化、市政公用、房产管理等多支专业执法队伍分别执法的现象，这种多头执法扰民的情况继续存在，因此，按照中央两次《决定》的精神，要在城管、住建系统内整合执法主体，在系统内综合组建一支执法队伍，以解决职能交叉、多头执法问题。

2. 执法内容的综合。这种综合就是在现有国家法律法规没有改变的情况下，将城管、住建系统内有关执法的内容交由一支综合执法主体行使。例如，在住建系统可以组建住房和城乡建设综合执法局，将法律法规规定的由住建系统行使的执法内容交给该局统一行使，这就是执法内容的综合。

3.执法权力的综合。执法权力的综合即相对集中执法权，就是在一个行业系统内将若干个执法机构行使的执法权力，集中交给一个综合执法机关行使。

(三)规范执法裁量权，严格文明执法

近年来，在我国倡导和谐社会的背景下，商贩与城管之间的暴力冲突却屡屡发生，如何通过改善城管执法方式化解两者之间的矛盾，一直是媒体、社会和理论界关注的热点和焦点。党的十八届三中全会的决议中明确提出要完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，做到严格公正文明执法。笔者认为，文明执法应当做到以下几点：

1.依法执法。执法主体应当符合法律规定即实施文明执法的城管应当是正式人员，而非所谓的“临时工”。执法依据合法即文明执法应当依据法律的规定，符合法律优先、法律保留的原则。

2.秉公执法。文明执法要求执法人员禁止恣意，城管人员在做出处罚时，应当同等情况同等对待做到执法公正。在执法过程中应当严格执法程序，做到身份公开、依据公开、标准公开、法律公开，对相对人做出处罚决定前充分保障当事人的参与权，做到执法公开。执法过程中应当尊重相对人，严禁暴力执法。

3.执法与教育相结合。城管执法过程中应当坚持执法与教育相结合的原则，教育相对人自觉守法。对于情节较轻的行为，给予说服教育即可。对于情节较恶劣的行为，教育应以执法为后盾，不能代替执法。

4.执法与服务相结合。法是人民意志和利益的体现，从而法律的执行也应当符合人民的利益。在政府职能转变的背景下，服务的理念更应贯彻到执法当中。文明执法应当始终与服务相结合，本着为人民服务的理念维护社会秩序。

四、结语

正如莫于川教授所言：“城市作为人类文明的结晶，其治理水平关乎经济发展、政治稳定、文化传承、社会和谐。适逢中国现代化、法治化转型的关键时期，城市管理模式的反思与重构已是亟待解决的难题”。随着我国法治进程的不断推进，运用法治思维和法治方式进行城市管理是破解城市管理难题的突破口。当前，应当按照十八届三中、四中全会精神，加快城市管理立法工作，全力深化城市综合执法体制改革，确保广大市民和社会组织参与城市治理工作，推动法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。

参考文献:

[1]吴晓鹏.中国城市管理大事记[N].中国建设报(中国城管专刊)，2005-03-02.

[2]王仰文.城市管理行政执法实践难题的化解之道[J].前沿，2011,(15).

[3]马怀德.健全综合权威规范的行政执法体制[J].中国党政干部论坛，2013,(12).

[4]夏正林.城管执法权的法制化问题研究[J].学术研究,2011,(9).

[责任编辑:郑男]

中图分类号：D912.1

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2015)05-0027-03

收稿日期:2015-06-12

基金项目：扬州大学学术科技创新基金项目(x2014140)

作者简介：宋丽丽(1990-)，女，山东临沂人，2013级宪法学与行政法学硕士研究生。