刘华超

(信阳师范学院,河南 信阳464000)



近代政府演变与联合政府思想的形成

刘华超

(信阳师范学院,河南 信阳464000)

摘要：联合政府思想是以毛泽东为代表的中国共产党人经过长期的政治实践,并结合特定时期的中国国情提出的重大政治主张,是对已往政府与政治思想的选择性继承和发展。辛亥革命前后的百余年间,不同政治势力对建构中国政权组织形式的种种政治尝试和经验教训,为联合政府思想的形成和发展奠定了理论和实践基础。

关键词：联合政府；政治变革；民主共和

一种新的政府与政治思想的形成和发展,都是对已往政府与政治思想的选择性继承和发展。联合政府思想是以毛泽东为代表的中国共产党人经过长期的政治实践,并结合特定时期的中国国情提出的重大政治主张,旨在废止一党专政、成立具有新民主主义性质的民主联合政府,建立独立、自由、民主、统一和富强的新中国。联合政府思想是中国政府与政治思想的重要组成部分,同样遵循政府与政治思想形成和发展的规律。辛亥革命前后百余年间,不同政治势力对建构中国政权组织形式的种种政治尝试和经验教训,为联合政府思想的形成和发展奠定了基础。

一、辛亥革命前被动效仿西方的失败

(一)士大夫官僚阶层被动变革的失败

中英鸦片战争是中国与西方国家在政治、军事、文化上的第一次真正较量,在这次惨痛的较量中,不管是在器物层面,还是在制度层面,中国都是完败。但是,这次较量在某种程度上警醒了自大有余、实力孱弱的中国统治阶级,促使部分有识的官僚士大夫成为中国变革图强的先遣力量。他们探寻着政治变革,具体的模式有以下几种。

1.设置新的政府机构与变革传统军事制度

鸦片战争改变了东西世界的政治经济格局,西方列强利用强大的军事、政治实力撬开了中国封闭已久的大门,强迫清王朝与其进行不对等的贸易通商。为管理通商事务,清政权设置了五口通商大臣等新的职官衙门。“五口通商大臣的设置,在清朝政治体制中打开了一个缺口”[1]49。1861年,清政府又设立了总理衙门,并于1901年改称为外务部。

19世纪50至60年代,以曾国藩、李鸿章为首的湘、淮军首领即汉族士大夫官僚阶层掌握了地方军事政治实权,开启了以督抚专权逐渐代替满洲贵族专权的政治运行模式。据统计,同治皇帝以后,“湘军将领中就有13人作了总督,13人做了巡抚”[1]77。政治军事实权转移带来的直接后果是,军事制度由“募兵制”转向了“世兵制”,“兵为国有”被“兵为将有”代替。针对这种军事制度变革,范文澜认为,湘、淮军的出现即挽救了清王朝,也客观上削弱了清王朝,“从此满清政权,逐渐向汉族军阀转移”[2]432。同时,这种军事制度的变革也成了“民国时代军阀割据的诱因”[3]91。

2.洋务派求富图强效仿西方的失败

鸦片战争的结束是中国模仿效法西方的开始,它的真实动机是“以夷制夷”。魏源曾在他所著的《海国图志》序言中说：“是书何以作？……为师夷之长技以制夷而作。”对此,李剑农则认为“师夷长技以制夷,便是西法模仿的动机”[3]98。鸦片战争战败的惨痛教训,英法联军侵入北京的耻辱,镇压太平天国时西方列强的援助和干涉,使清朝统治者见识到了西方的船坚炮利的威力。特别是依靠军事实力崛起的地方实力派,在镇压太平天国的过程中更是青睐于西法。

洋务派效仿西法的范围不外乎是修筑军港、造船、设立矿务局、织布局等具体事务,概括起来主要是军事、经济两个方面。归结到政治制度层面上的变革,则几乎没有涉及。梁启超在批评洋务派中坚人物李鸿章时说：“则以知有兵事而不知有民政,知有外交而不知有内务,知有朝廷而不知有国民。”[4]63也正是因为这个原因,清政府30年求富图强的洋务变革,经甲午战争一役,艰辛取得的变革成果顷刻间毁于一旦。自此之后,清政府的王权统治进一步走向没落,新兴知识分子阶层登上了中国政治的历史舞台,开始从深层次的政治体制层面寻求变革出路。

(二)知识分子探求温和政治变革的失败

中国近代最早一批知识分子是从洋务派当中渐进分离出来的,以“求富图强”为目的的洋务运动的失败,促使他们初步提出政治体制变革的诉求。这一时期,最具代表性的人物有郑观应、薛福成、何启等人,他们提出了大量关于外交、行政、法制、教育等方面的变革方案,但是变革的重心都放在了重商和实现君民共主的政治制度上。变革的终极目的在于维护传统的专制君主制度,变革的具体手段则是“中学为体、西学为用”。早期知识分子寻求政治体制变革的缺点是：政治体制变革的方案只是扭转政治、军事、经济颓势措施的简单拼凑,难以形成具有核心指导作用的政治纲领和系统完备的变革主张。

随后,代之郑观应、薛福成等人而崛起的知识分子是以康有为、梁启超为代表的维新派知识分子。不同于早期知识分子的是,维新派知识分子把立宪法、改官制作为变革的突破口,他们认为维新中国,“必以立宪法,改官制,定权限为第一义”[5]546。他们维新改制所模仿的对象是采用君主立宪制度的日本,指导思想则是孟德斯鸠的三权分立思想,改制立宪的武器是赋予新解之后的儒学。维新派知识分子认为,当时“吏治坏滥极矣”,并且存在的主要问题是立法、司法、行政三权不分,维新变革中若官制不改、宪法不立,即使学有所成也无所用处。维新派甚至认为,即使是铁路、制造等“庶政”交给当时的官吏去做,他们也不可能“奉行尽善”。这些官制变革主张在维新派的变革理论中随处可见,如康有为认为应把官制分为“议论之官”“司法之官”和“行政之官”,以加强对政府官员的监察,提升政府的办事效率,增强官员之间的相互制衡。梁启超也认为：“而一切要其大成,在变官制。”[5]10直至维新变法失败,梁启超仍然坚守着他的“变法必先变官制”的政治主张。

林代昭等人认为：“‘变官制’的问题实质上是一个‘权’字。‘变官制’的目的就是要剥夺旧大臣的权力,实现资本主义的君主立宪制度。”[1]149但是,在当时的中国,这种意图在王权专制政体下寻求建立君主立宪制度的政治设想,如同与虎谋皮,维新变法只能持续百日就被镇压即能说明一切。同时这也说明,维新派知识分子企图运用温和的政治变革手段谋求政治权力,变革专制王权,在中国是根本行不通的,即使它已经孱弱不堪。当温和的手段难以奏效时,暴力革命也就成了理所当然的最后选择。辛亥革命爆发,士大夫官僚阶层所代表的地方势力派、新兴知识分子所代表的温和立宪派以及激进的革命派都被卷进了革命风潮,中国开启了一个新的政府与政治时代。

二、辛亥革命后艰难的民主共和之路

(一)南京临时政府时期民主共和体制的初建

地方实力派官僚阶层、温和立宪派、激进革命派及革命新军等各股政治势力联合,共同造就了辛亥革命的胜利。所以,胜利后从湖北军政府的成立到南京临时政府的建立,所组建的政府都具备联合政府的性质。但是,此时所组建的联合政府,守旧政治势力掌握着军事政治实权,是极度不稳定的。1912年1月1日,参与辛亥革命的各派政治势力联合组建了南京临时政府,临时政府设9部[7],各部设总长、次长各1人,临时政府组建原则是“部长取名,次长取实”,实行总统共和制。各省代表选举孙中山为临时大总统,他在就职宣言中指出临时政府要“尽扫专制之流毒,确定共和,以达革命之宗旨”[6]1-2。后增设副总统职位,选举黎元洪为临时政府副总统。另临时政府9部总长当中6人为旧官僚和立宪派,3人为同盟会成员,各部次长当中8人为同盟会成员。南京临时政府是中国历史上第一次由选举产生的具有联合性质的政府。

(二)北洋政府时期民主共和体制的反复

1.责任内阁制转变为专制帝制

南京临时政府北迁,袁世凯出任临时大总统,为限制袁世凯的权力,南方革命党人制定《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》),改总统制为责任内阁制。根据《临时约法》及《国务院官制》规定,内阁定名为国务院,职责是辅佐大总统执行具体国务,负实际政治责任。还规定凡是大总统发布的法律命令,都要由相关国务院部门签署,大事项必须由国务总理副署,才能生效。国务院设置国务总理1人,下辖10部,后农林、工商2部合并变为9部。当时,在军事实力决定中国最终政治走向逻辑下,以孙中山为代表的南方革命党人试图通过《临时约法》这一纸空文来约束和限制袁世凯个人政治野心的想法是根本行不通的。袁世凯就任临时大总统之后,凭借其强大军事实力不断破坏约法,私造宪法,逐渐变责任内阁制为个人独裁的总统制,最终又转向专制帝制。但是,各派军阀反对袁世凯在中国推行帝制。袁世凯死后,在民主共和之名的庇护下,各派军阀割据统治中国。

2.专制帝制转变为责任内阁独裁制

复辟帝制失败,段祺瑞组阁,黎元洪出任总统之职,恢复第一届被解散的国会及《临时约法》,中国的政府与政治体制由帝制转向内阁制,段祺瑞掌控北京政府大权。当段祺瑞再次组阁,解散业已恢复的旧国会,成立临时参议院,组建御用的“安福国会”,安福国会的所有内阁成员全部都是段祺瑞豢养的交通系和研究系成员。民主共和又一次受到践踏。

3.形式责任内阁制转变为军事独裁制

在段祺瑞之后,直系和奉系军阀联合执政,政府体制实行的是总统领导下的内阁制,也即是半总统制。第一次直、奉军阀战争,奉系战败,直系独自掌控北京政权。此时的政制体制为《临时约法》规定的责任内阁制,内阁形式上对国会负责。但此时的国会已无任何战斗力,只是直系军阀首领曹锟当选所谓中华民国总统的专用工具而已。曹锟通过贿选,当选为中华民国总统,颁布《中华民国宪法》,在政府组织形式上仍采用责任内阁制。宪法规定,重大政务全部都要经国会同意；同时规定,对一经弹劾去职的官员,不经参议院同意,不得复权。从法律文本的意义上来说,作为中华民国的第一部宪法,在法律条文上限制了总统的权限, “行政权由大总统以国务员之赞襄行之”,总统不能总揽一切政务,这对中国政府的法制化进程来说,是一种进步。第二次直、奉战争,奉系战胜直系,入主北京,在北京设立临时执政府。临时执政府是介于总统制与内阁制之间的过渡政府。随后,奉系军阀掌控北京大权,张作霖自任陆海军大元帅,在北京建立军政合一的元帅府,除此之外,不再设置任何形式的民意机关。作为大元帅的张作霖不对任何机关负责,成了名副其实的军事独裁者。

4.南北对抗时期南方多变的政治体制

护国战争时期,广东设立军务院,军务院设抚军长和副抚军长各1人,军务院设置抚军,人员不定,“以合议制裁决军国重事”[8]123。在抚军之下,设置政务委员会,督办一切政务；梁启超以抚军的身份兼任政务委员长。同时,军务院还设置秘书厅、参议厅、两广都司令部等机构[1]291。护法战争时期南方相继成立了护法军政府、正式政府和大元帅府,这三个政府是由孙中山联合南方军阀而建。护法军政府是军政合一的政府。军政府通过国会非常会议分次选出孙中山为大元帅、另选元帅3人。军政府下设6部,由国会非常会议选出各部总长,咨请大元帅任命。“各部总长辅助大元帅执行职务”[9]251,军政府实行大元帅独任制。随后修订《军政府组织大纲》,政府组织结构由大元帅独任制变为总裁会议合议制。也即是说,积极意义上的军政府名存实亡,军政府“名义上实行集体领导”[1]329,实际上则把孙中山排挤在领导的政府实权之外。

“第二次护法”运动时期,南方各军事政治势力召开由参众两院合并的“国会非常会议”,会议制定了《中华民国政府组织大纲》,并宣告成立正式政府,正式政府改总裁制为总统制,下设6部。总统由国会选出,称非常大总统,总揽政务,统率陆海军队,对外代表中华民国,对内发布命令、任命文武官员。陈炯明叛乱之后,正式政府垮台。随后,孙中山自任大元帅,在广东建立军政合一的大元帅府。大元帅总揽一切军政大权,既是政府首脑,又是最高军事长官。1924年,在大元帅府的庇护下,国民党召开第一次全国代表大会,力除旧弊,吸纳共产党员加入国民党,全面改组国民党。另创建黄埔军校,培养党军,建立国民党自己的军事力量,巩固广州革命根据地。这些都为创建第一个具有国共联合性质的广州国民政府铺平了道路。

(三)民主共和观念下政府频繁更迭的根源

在民主共和观念之下,民国政府频繁更迭,一是因为民国早期所有的革命运动和政党活动都缺乏广泛的群众基础,致使革命运动和政党活动都如无根浮萍,飘摇不定。二是因为中国传统民众大都置身于积极的政治活动之外,小富即安,长期处于政治冷漠状态,不可能在短期内有所转变。所以民国所有的政治团体,都是没有民众基础的政治团体,“政团不过是读书绅士阶级的专用品”[3]284。三是孙中山从创立同盟会开始,领导革命几十年,自己却从未创建过一支真正具有革命性的军队。他所采用的革命方法,要么是让革命党去动员固有的军队,要么渗入固有的军队,使其为革命党所用。所以在民国,革来革去,“只革出无数的小军阀来”[3]489。

三、百年政府演变对联合政府思想形成的影响

(一)民主共和观念下初现联合政府雏形

专制帝制被辛亥革命摧毁,民主共和成为中国政府与政治的新标签,整个民国时代,几乎所有成立的政府都要披上民主共和这张外衣加以粉饰,否则就要尝到群起而攻之的苦果。袁世凯尝到了这个苦果,他后来的各派军阀势力也尝到了这个苦果。其根本原因是“政争与党争往往都是以军事力量为强大后盾,且以军事力量作为解决政治问题强大后盾”[10]1-2。民国的政府特别是早期的政府在组建时都具有联合政府的性质,但却是假民主共和。

辛亥革命胜利后,南京临时政府是由地方实力派官僚阶层、温和立宪派、激进革命派及革命新军等各方政治力量联合组建的,实行的是总统共和制。临时政府北迁,通过政治博弈,袁世凯当政,革命派为限制袁世凯的权力,国家政体由总统共和制变为责任内阁制,中国进入了北洋政府统治时期。北洋政府统治中国长达16年之久,据不完全统计,在这段时期有7人出任过国家元首,其中5人冠名为总统,1人担任临时执政,1人自命为陆海军大元帅；另外,还有13人出任过国务总理。与之对应,在南方出现了与北洋政府对抗的护法军政府、正式政府和大元帅府三个政府组织。在这段时期,中国几乎尝试了所有近现代民族国家所采用的政体形式：内阁制、总统制、专制帝制、委员会制和军政合一的独裁制。在军事决定政治的民国时代,联合执政是一种必然,在政府组建上已初现联合政府的性质,只是这时的执政主体是封建军阀。

(二)政党的出现是联合政府思想形成的前提

政党是西方资产阶级政治发展的产物,中国专制帝制几千年,从未出现过政党,辛亥革命后,中国政坛上短短几个月内瞬间出现300多个政党,一时间,民国政党林立、化分与整合频繁、纷争连连。虽然从严格意义上来说,民国初期的政党都不是真正意义上的政党,各政党政纲交叉模糊,成员以投机官僚政客为主,跨党现象严重,参加党派的真正目的几乎都是为了谋官而不是谋政。但是,政党的出现是中国政府与政治发展过程中的一大进步,它是中国走向政党政治的第一步,它为国民党的发展与成熟、中国共产党的形成与发展、中国民主政治党派的出现与发展奠定了基础,也是各种政治思想形成和发展的组织前提。

联合政府是多党联合执政的政府,政党的出现和不断发展进步是联合政府思想得以形成的组织保障和前提。随着中国政府与政治发展的不断推进,政党得以孕育并走向成熟。经过几十年的不断发展,民国时期,特别是南京国民政府统治时期,中国政党发展迎来了一个崭新的时期,国民党、共产党的重要作用自不必说,国民党是当时的执政党,掌握着国家统治机器,共产党是当时拥有强大军事实力的第二大党,是创建民主联合政府的提出者,在两大党政治之争和军事之争的漫长过程中,中国政团同盟(1944年更名为中国民主同盟,包含中国青年党等“三党三派”)形成并作为第三种政治势力斡旋于国共两党之间,为促成国共两党合作,举行政治协商发挥了重要的作用。多党联合、民主执政是联合政府的实质,而联合执政的主体则是政党。抗日战争时期,中国共产党领导建立的“三三制”政府为联合政府思想的形成提供了实践依据；中共七大毛泽东的《论联合政府》报告是联合政府思想形成的理论总结；国民党、共产党、第三政治民主势力共同参与召开的重庆政治协商会议是联合政府思想试行的政治努力。由此看来,中国政党的出现和发展成熟是联合政府思想得以形成的重要组织前提。

(三)人心思定是联合政府思想形成的动力源泉

近代中国,中外民族矛盾日渐加深,内部民众之困苦日益加深。辛亥革命之后,清政府政权坍塌,中国由一统天下的传统中央集权帝制走向了军阀割据称雄的混乱政治体制。当时,在缺乏统一力量支配下,军阀之间相互攻伐,传统势力和新生势力相互争斗,广大民众深受战乱之苦,颠沛流离。后又经八年之久的抗日战争和国民党长期的一党专政统治,中国民众更是苦不堪言。抗日战争胜利之后,民族矛盾基本解决,人心思定,中国将走向何处,成为广大民众和各派政治势力关注的焦点。此时,深受专政和战乱之苦的广大民众,渴望在战后建立一个独立、自由、民主、统一和富强的新中国,废除一党专政,建立民主政府。1944年9月,中共在国民参政三届三次会议上正式提出成立民主联合政府的政治主张,1945年4月,毛泽东在中共七大上作《论联合政府》的政治报告,从政治理论层面上,对民主联合政府的基本架构、组成方式、政府性质以及政府的未来发展方向进行了详细阐述。这一政治主张,受到了各界民主人士和广大民众的热烈拥护和支持,同时,这种强烈的政治反响又为民主联合政府思想的形成与付诸实践,提供了不竭的动力。

近代中国政府与政治发展纷繁多变,辛亥革命前士大夫官僚阶层、知识分子阶层在政治、军事、经济、社会等各个层面上推动的变革都意在维护没落的王权,期冀在旧有的体制下获取新生的力量,保护既得利益集团。辛亥革命爆发,给予垂死的中国皇权致命一击。中华民国建立之后,民主共和观念渐渐兴起,但新的政治制度、政治观念尚在萌芽状态,旧的政治制度、政治观念未完全破除,中国政治进入了极度混乱时期,革命派、改良派、封建军阀、地方实力派粉墨登场,他们围绕民主共和、依托政治军事实力展开政争、党争和军事对抗。但这种特殊的政治背景却为中国政府与政治思想的发展迎来了一个难得的机遇期,各种政治思潮相互碰撞、重组、融合形成中国化的政治思想,毛泽东联合政府思想的孕育、形成、发展和运用从中汲取了丰富的营养。

此外,毛泽东以及与他同时代的中共党人是近代中国政府与政治发展的见证者和亲历者,他们熟知近代中国政府与政治发展的轨迹和弊病所在,致力于改造中国政府与政治的落后现状,致力于建构独立富强文明的新中国,联合政府思想的形成与发展是中国政治思想史不断发展的一个必然阶段。

参考文献：

[1]林代昭,陈有和,王汉昌.中国近代政治制度史[M].重庆:重庆出版社,1988.

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[4]梁启超.李鸿章传[M].北京:东方出版社,2006.

[5]梁启超.饮冰室合集(第1册)[M].北京:中华书局,1989.

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[7]宋教仁,章士钊,等.南京临时政府内阁简任员名单[N].民立报,1912-01-05.

[8]梁启超.饮冰室合集(第3册)[M].北京:中华书局,1989.

[9]杨幼炯.近代中国立法史[M].台北:台湾商务印书馆,1966.

[10]邓野.民国政治逻辑[M].北京:社会科学文献出版社,2010.

(责任编辑：蔡宇宏)

·政治学研究·

The Modern Government Evolution and the Formation of the coalition

Government Thought

LIU Huachao

(Xinyang Normal University, Xinyang 46400, China)

Abstract:The government and the political thought are all with the inheritance and development. The MAO Zedong coalition government thought is an important part of Chinese government and political thought in its development. So it follows the same rules. Before and after the revolution of 1911, different political forces tried to build a Chinese government. Their attempts and failures established a theoretical and practical foundation for the formation and development of the thought of coalition government.

Key words:the coalition government; political changes; democracy and republicanism

作者简介：刘华超(1985-),男,河南淮阳人,助教,主要从事中国政府与公共政策研究。

基金项目：教育部人文社科重点研究基础重大研究项目(14JJD810016)；信阳师范学院青年教师科研基金支持项目(2014-QN-039)

收稿日期：2014-12-15；收修日期：2015-03-25

中图分类号：D621

文献标志码：A

文章编号：1003-0964(2015)04-0035-05