徐 泉

(南通市建设工程质量监督站，江苏南通226001)

当前，随着建设市场的规范化，政府投资工程建设管理工作日臻完善。政府投资工程代建制已在全国很多城市全面推行，工程质量监督经过多年的探讨与实践，也逐步摸索出了一些行之有效的管理方法，积累了一定的管理经验，政府投资工程总体质量水平有了大幅度提高。但是，客观地说，政府投资工程及其质量监督管理仍然存在诸多不容回避的问题。深入研究并逐步解决这些问题，进一步提高政府投资工程质量水平，是建设管理工作者义不容辞的责任。

1 政府投资工程的主要特点

政府投资工程是指由中央或地方财政性资金、国家政策性贷款、外国政府贷款和国际金融组织贷款的资金进行的固定资产投资工程。其绝大多数是公共建筑、保障性住宅和市政公用工程。当前，政府投资工程的主要特点为：

(1)投资大。近几年，随着我国国民经济的飞速发展，政府投资工程的规模越来越大，一般项目的投资额至少几百万元人民币至几千万元人民币，有的动辄达到上亿元、甚至数十亿元人民币。

(2)较强的地方政策性。由于政府投资工程大多是为社会发展服务、非盈利性的公益项目，具有较高的政治影响力与广泛的社会受益性，有部分项目关系到地方政府或其部门的工作目标与工作任务，关系到相关领导的领导水平与工作业绩，因此，这些项目的政策性很强。

(3)较高的综合目标。这种综合目标被施工单位概括为“质量要优、进度要快、造价要低、资金要垫”，亦即所谓的“优质高效”。由于政府投资工程的固有属性，其建设质量直接关系建设业主的工作业绩，关系建设各方的社会信誉与经济利益，因此，质量目标成为衡量工程建设成果的一个最重要的指标。

2 政府投资工程的主要问题及分析

目前，政府投资工程管理存在的主要问题有：

(1)在项目实施前期有关城市规划、建设用地(包括前期拆迁问题)、环境保护、项目评估等论证有待完善，且耗时过多。

(2)在项目组织实施过程中，不能严格执行基本建设程序，急于破土动工，普遍存在“先开工建设，后补手续”现象。未能起到政府投资工程的示范作用，如无用地规划许可、未办理施工许可即提前开工、施工图审查滞后、边施工边审图等问题突出。

(3)在工程施工阶段，不能科学地计划施工工期和竣工时间，任意缩短工程施工周期，施工合同工期一般只有国家定额工期的60 %，有的甚至更低。建设、施工方在未采取相应措施前提下而盲目赶工期，不严格按程序进行工序验收，部分项目未经竣工验收投入使用，这种违反客观规律的现象，导致了工程建设质量下降，增加了因工程质量问题引起的纠纷与投诉。

(4)监督与执法手段单一，没有形成政府内部综合监管的制衡约束机制。

3 政府投资工程存在问题的主要原因

政府投资工程存在问题的主要原因是管理体制、监督机制等方面不完善。主要有五方面原因：

(1)政府投资工程项目由于资金来源于财政，并且一般总体投资规模较大，对社会、环境的影响也较大，前期需要进行大量的论证工作，因此，项目从计划立项到通过审批实施的周期一般都较长，并且通过审批后，要求实施完成的时间往往又是非常紧迫，这是大部分政府投资工程提前开工的主要原因。

(2)部分工程项目不能严格按照基本建设程序的要求进行组织实施，前期准备工作不充分，对勘察设计文件审查不严，设计深度不够，工程仓促上马，造成施工阶段管理混乱，设计变更频繁，乃至出现边设计、边变更、边图审、边施工的现象，容易产生质量隐患。

(3)工程施工阶段，因“形象工程、政绩工程、献礼工程”的需要，盲目压缩施工工期，使得工程质量与施工进度的关系无法得到正确的处理，迫使工程压缩必要的工序技术间隙，搞人海战术，抢工赶工，给工程质量埋下了严重的隐患。

(4)当前建设市场自行调节机制尚未完全形成，市场竞争机制、价格机制、供求机制尚不健全，对建设市场主体行为缺乏足够的制约。

第一，一些建设单位不按工程建设程序和科学规律办事，任意压级压价，肢解工程，拖欠工程款，强行施工企业垫资、带资施工，不仅严重扰乱了建设市场秩序，造成施工企业之间的恶性竞争，在一定程度上引发施工企业粗制滥造、偷工减料等现象的发生，以致造成质量安全事故或质量隐患。

第二，施工企业在激烈的市场竞争中，为迎合建设单位的各种不正当的要求，压级压价，违法分包、转包，少数工程存在施工队伍自接工程、挂靠资质等多种不正当竞争行为时有发生。

第三，施工企业管理不到位，未按相关要求建立企业质量保证体系或不能有效运转、形同虚设，企业承接项目后，以包代管，工程的质量靠项目部或项目负责人个人自律，施工现场的质量管理处于松散的组织状态，质量意识差，施工技术含量低，创优意识薄弱，不能严格按照规范和标准组织施工、检查和验收，工程质量得不到可靠保障。

第四，不少监理单位制度执行不严，履约能力低，监理收费压价竞争的现象严重影响了监理效能的发挥，造成了监理人员素质低，行为不规范，监理工作不到位，同时监理单位从开发商直接取费的机制，使监理单位和人员听命于建设单位的要求，独立于“第三方”地位得不到有效保障。

第五，少数商品混凝土、沥青混凝土企业质量管理松散，质量保证体系运转不畅，导致商品混凝土、沥青混凝土质量不稳定。

第六，个别检测机构未能真正落实见证取样、来样封存制度，检测行为不规范，存在弄虚作假，甚至检测报告不真实，出具虚假报告。

(5) 政府投资工程管理体制也存在一些问题，各管理部门条块分割，沟通、协调和监督机制没有形成。监督部门之间的监督力量缺乏整合，未形成合力。

4 政府投资工程质量监督面临的主要困难

目前，由于政府投资工程的特点及其存在的问题，“三不”状况(管不了、管不住、管不好)虽然有所好转，但是尚没有彻底改变。政府投资工程通常由政府内设机构进行建设管理工作，因此质量监督管理机构事实上是以小管大、以下级管上级、以兵管将的情况，因此，质量监督机构对政府投资工程的监督管理工作仍然面临很大困难。当前，质量监督机构面临的主要困难有：

(1)违规建设程序的政府投资工程，质量监督机构不应管。少数政府投资工程不办理施工许可证、不办理质量监督手续，却可以堂而皇之地进行建设活动。按照我国有关建设法规，这类不纳入建设管理的项目本应受到相应的行政处罚。但现实情况是，由于这些工程是政府投资的，往往是重点项目，因此，不但相关管理部门不能对其实施行政处罚，而且质量监督机构还必须做好相关的技术指导与服务工作。

不应管却不得不管，这是质量监督机构对于政府投资工程面临的第一个尴尬问题。它给质量监督机构管理带来诸多无奈，也给质量监督人员带来诸多管理不安。对质量监督机构而言，如果拒绝介入管理，则显然是违背行政命令，导致政令不通、管理不畅；如果介入监督管理，则明显是违反国家有关建设法规，导致不作为或乱作为。对质量监督人员而言，由于现在要求介入管理的行政命令大多数是口头指示，缺乏介入管理的文字依据，因此，质量监督人员普遍感到惶然与不安，抵触介入与消极管理现象并不鲜见。

虽然违规建设的政府投资工程的数量有限，但是其造成的社会影响却是极其恶劣的。不但严重扰乱了建设市场秩序，有损于政府在人民群众中的形象，而且也极大地削弱了质量监督管理工作的公正性与权威性。在政府投资工程建设中，慎用行政命令，规范建设行为，净化管理环境，已经刻不容缓。

(2)部分政府投资的工程，质量监督机构不敢管、管不了。在政府投资工程中，多为“政绩工程”、“献礼工程”。这些工程的最大特点是抢进度、赶时间，同时，领导意识浓厚，从工程设计、招标、材料选用均带有明显的首长意志，施工随意性大，因此，野蛮建设施工的现象时有发生，而且质量监督机构对其缺乏有效的制约手段。质量监督人员只能采取丢卒保车的策略，确保工程无重大质量问题，退一步对于不合标准要求的不予通过，以求自保。

不敢管却不得不管，这是质量监督机构对于政府投资工程面临的第二个尴尬问题。它促使质量监督机构不得不深刻反省管理责任问题，也促使质量监督人员不得不严肃思考管理风险问题。质量监督机构及其人员的核心职责是保证工程质量安全，放任实体质量问题、漠视违规质量行为，就是质量监督机构及其监督人员的严重失职。失职行为的后果，不但是导致国家财产贬值，甚至是损失与浪费，而且也严重危及公共利益与公共安全；失职行为的代价，不但是管理公正与权威的丧失，而且相关人员也必将面临法律的追究与惩罚。

因此，在政府投资工程建设中，充分保障质量监督机构及其监督人员合法、有效地行使管理职能，真正发挥质量监督机构应有的作用，显得越来越重要。

(3)政府投资工程建设不能严格执行基本建设程序。建管、规划、城监等执法部门不予查处已成为业内共知的默契，默契建设的政府投资工程，质量监督机构不好管、管不好。默契建设的共同点是运用行政资源，采取变相方法解决有关建设程序问题。其核心是人治而非法治，是滋生建设管理腐败的一个重要原因。非常态的管理方式，造成了管理工作的不对称性，不但严重影响质量监督机构的工作质量，而且也极大地降低了监督管理的严肃性与权威性，给监督管理全局工作带来很大困难。

不好管却不得不管，这是质量监督机构对于政府投资工程面临的第三个尴尬问题。它使质量监督机构在建设法规与行政管理的夹缝中难以抉择，使质量监督人员在原则性与灵活性之间难以判断。选择坚持，则意味着与上级或平行管理部门和人员的对抗，造成管理关系的不和谐；选择妥协，则意味着与建设法规或标准的冲突，且造成对其他管理对象的不公平。质量监督机构对这类工程的管理工作可谓进退两难。

(4)“优质高效”的政府投资工程，质量监督机构不易管。建设工程作为一种产品， “慢工出细活”是产品生产过程中的基本常识；“既要马儿跑，又要马儿不吃草”有悖于生产及生活常理。没有合理工期与合理造价，工程质量很难达到优质标准。政府投资工程管理是质量监督机构的工作重点，政府投资工程质量倚重于质量监督机构，但是，面对政府投资工程优质高效的目标，面对质量、工期、造价之间的碰撞，质量监督工作谈何容易?

不易管却不得不管，是质量监督机构对于政府投资工程的第四个尴尬问题。它过度地消耗了质量监督机构有限的监督资源，极大地增加了质量监督人员的工作强度与工作内容。优质监督资源向政府投资工程倾斜，对量大面广的非政府投资工程不公平。即便如此，也只能缓解一些暂时的矛盾，而对于建设基本常识问题与生产常理问题，仍然是无法解决的。政府投资工程建设呼唤科学发展，政府投资工程质量管理需要理性思考。

(5)工程质量监督资源薄弱。政府投资工程建设任务重、规模大、工期紧、质量要求高、专业涉及面广，再加上非政府投资工程项目，形成目前我省建设工程质量监督人少任务重的局面。据统计，我省监督员人均监督面积达百万平方米，苏南地区及部分苏中地区更甚，远超过国家规定监督员人均监督面积3 000～5 000m2，同时各站监督经费紧张、职工待遇低，造成专业人员外流，高素质人才引进困难，监督资源难于满足当前工程质量监管需要，质量监督员疲于应付，一定程度上将影响政府投资工程质量监管。

5 加强政府投资工程质量监督管理的思考意见

针对政府投资工程的特点及其存在的问题，如何解决质量监督工作面临的困难，以提高政府投资工程质量监督工作水平与效果，核心问题是解决好法治问题。当前，要树立系统工程的观点，采取标本兼治、综合治理的方法，重点做好以下几方面的工作：

(1)要继续开展整顿与规范建设市场工作，进一步净化建设市场环境。虚假招标问题是市场混乱的源头，合同问题与造价问题是市场混乱的核心，无证施工基本上是政府投资工程的专利，建设市场决定施工现场，这些建设市场混乱的表象问题，其最终造成的后果必然反映到工程质量上。整顿与规范建设市场秩序，净化建设市场环境，政府投资工程责无旁贷，甚至责任更大。只有规范政府投资工程建设行为，质量监督机构才不会面对 “不应管却不得不管”的尴尬问题。

(2)要加强行政效能监察，防止行政资源滥用。行政权力需要约束，需要制衡，更需要监督。没有约束与制衡的权力，是十分危险的。在政府投资工程管理中，国家有关部门要制定、完善相关监督工作规定，同时，加强综合监督稽查与专项执法检查工作。地方政府及其相关部门要完善监督机制，加强各级行政监督工作，切实贯彻执行国家有关行政监督工作规定，坚决惩治滥用行政资源的部门与人员，提高自我监督能力与监督效果。只有这样，质量监督机构才能避免“不敢管”、“不好管”的问题。

(3)要探索差别化管理办法，提高监督管理工作实效。在当前，针对政府投资工程建设与管理现状，质量监督机构应积极探索差别化管理方式，重点做好三个方面的工作：一是监督资源适度倾斜。要抽调一批思想素质高、专业技术能力强和行政执法水平高的人员，组成工程质量监督小组，保证监督工作质量。二是监督工作程序适度灵活。要在坚持核心工作职责的前提下，尽力妥善处理建设法规与行政命令、原则性与灵活性、全局性与局部性之间的关系，简化程序、优化程序，努力做好监督与服务工作。三是监督工作深度适度拓展。要适当加大监督频度与工作深度，以日常巡查和验收相结合的方法，确保政府投资工程质量。

(4)要充分运用综合监督资源，促进政府投资工程建设发展。要充分运用群众监督、行业监督、舆论监督等社会监督手段，强化对政府投资工程建设的全方位监督，增强工程建设的透明度。要建立政府投资工程建设信誉档案，通过质监网站等传媒，建立公示、通报机制，倡导诚信守法建设，曝光违法违规行为，保证政府投资工程依法建设与依法管理。