恽伟杰

江苏省女性社会组织发展研究

恽伟杰

随着社会的转型和改革的深化，政府对公共服务的重视程度逐步加大，应运而生的女性社会组织在参与社会管理和服务基层妇女的舞台上扮演着重要的角色。江苏省女性社会组织成长较快，数量逐年稳中有增，参与社会服务领域较广，在缓和社会矛盾、提供公共服务、保障妇女权利等方面发挥了独特的作用。但同时也面临着制度不健全、管理不规范以及各种资源严重匮乏等困境。女性社会组织必须通过规范化的管理和运作，积极整合组织内外资源，改善生存和发展环境，以促进自身的发展和完善，更大限度地发挥在社会公共服务中的积极作用。

女性社会组织；组织发展；公共服务；社会管理

近年来，随着社会管理方式的创新，政府加大了对公共服务的购买力度，许多社会组织应运而生。其中，江苏省女性社会组织也发展迅猛，它们在参与社会管理、提供公共服务、保障妇女权利、培育妇女自主意识、构建和谐社会等发面发挥了积极的作用。与此同时，女性社会组织在发展过程中还存在着管理不规范、存活率不高、影响力较小等问题。本文对江苏省女性社会组织的发展现状进行了调查研究，在此基础上，对女性社会组织如何突破各种困境、更好地发挥作用进行了深入思考，以期对促进女性社会组织的发展和完善，提高其参与社会管理、服务妇女群体的水平有所裨益。

一、江苏省女性社会组织概况

目前，女性社会组织在社会各界尚未有一个明确统一的定义。江苏省妇联与江苏省民政厅共同出台的《关于进一步加强女性社会组织建设的意见》将女性社会组织定义为：以女性为主体、由女性担任负责人（秘书长），或是以妇女儿童及家庭为主要受益群体，为女性参与社会活动提供服务，且女性成员占一半以上的社会组织。本文所述的女性社会组织皆以此概念为准，主要包括女性社会团体、民办非企业单位等。

2013年12月，江苏省妇联、江苏省女性社会组织服务中心对全省女性社会组织进行了摸底调查，通过对调查数据的汇总、统计，初步摸清了江苏全省女性社会组织的发展状况。

1.基本概况及主要构成

数据显示，截至2013年12月31日，江苏全省共有女性社会组织38680个，其中省级女性社会组织16个，市级女性社会组织142个，县级女性社会组织1410个，县级以下女性社会组织比重最大，共37112个，占95.96%。全省县级及以上女性社会组织中，2011年成立的有126个，2012年成立的有277个，2013年成立的有308个，女性社会组织数量逐年稳中有增。

全省县级及以上女性社会组织中，社会团体1223个，占78.8%,其中市级社会团体117个，县级社会团体1106个。民办非企业单位（以下简称“民非组织”）329个，占21.2%，其中市级民非组织21个，县级民非组织308个。

2.主要类别及服务形式

女性社会组织按照不同的标准有不同的分类方法。我们在摸底调查过程中，为便于后续统计分析，依据女性社会组织在参与社会活动中的服务形式进行分类，主要分为行业协会类、技能培训类、扶贫助困类、联络联谊类、文体活动类、儿童教育类、权益维护类、环境保护类、提供支持类和就业创业类等。相信随着社会领域的不断拓展，社会分工将更加精细，女性社会组织的类型也将呈现出更加多元化的发展趋势。

表1 江苏省女性社会组织参与社会服务类别统计

从上述统计表中可以看出，女性社会组织参与社会管理、提供公共服务的类别形式多样，涉及的范围较广，志愿服务、文体活动、权益维护、扶贫助困和助老服务是参与相对较多的几个方面，女性社会组织在倡导团结互助精神、丰富居民业余生活、构建和谐邻里关系等方面发挥了积极的作用。

二、女性社会组织的主要功能

女性社会组织既不同于政府部门，又承担了政府以往的许多职能，如在参与社区共治、化解基层矛盾、舒缓就业压力、开展行业自律及服务民生领域等方面，极大地弥补了政府公共服务的不足。

据统计，2013年，江苏全省女性社会组织共实施开展了305个社工项目，其中志愿服务类109个，教育培训类95个，助残助老类31个，邻里调解、生活帮扶类27个，就业创业类23个，文体活动类11个，权益维护类9个。

在全部项目中，以儿童为主要受助对象的项目137个，占44.92%；以妇女为主要受助对象的项目86个，占28.2%；以老人为主要受助对象的项目42个，占13.77%；此外，还有以其他社区居民、危机家庭等为主要受助对象的项目44个。

从女性社会组织具体开展的公益服务活动，可以初步分析出其主要有以下几个方面的功能。

（一）参与社会管理，促进社会和谐

图1 江苏省女性社会组织开展的社工项目服务类别比例

成立女性社会组织是实现妇女参与社会管理的一条有效途径，其组织成员大多来自基层一线，具有广泛联系群众、直接服务群众的特点和优势，可以在政府与个人之间形成一条“缓冲带”，从而化解社会矛盾，促进社会和谐。女性社会组织开展的邻里调解、生活帮扶类社工项目，就是协同政府参与社会管理、提供公共服务的具体体现。如，在江苏省妇联组织开展的“苏馨港湾”——妇女儿童之家公益社工服务项目中，无锡市申报的“凤栖梧桐”外来媳妇家庭融入项目，就是帮助服务对象建立社区支持网络，促使她们更好更快地融入新的环境，为维护社区稳定发挥了积极的作用。摸底调查的所有305个社工项目中，女性社会组织直接参与社会管理的项目达167个，占总数的54.8%。

（二）减缓就业压力，提供增能服务

由于女性社会组织不以营利为目的，同时又比政府机构更贴近服务对象，所以它们在帮扶失业女工转变观念、掌握知识和技术、实现就业创业等方面往往具有更大的优势。如，南京仁爱职业发展中心在雨花台社区开展的“幸福女性加油站”项目，旨在帮助失业女性更好地认识自己、发现自己，转变就业观念，主动创业就业，提高幸福指数。根据数据统计，女性社会组织开展的就业创业类社工项目占全部项目的8%，这些项目不仅为女性提供了就业技能培训，还组织专场招聘会提供就业岗位，为有创业意愿的对象链接免息或低息贷款，提升了妇女就业、创业的信心，为就业中的女性增加了正能量。

（三）维护妇女权益，推动男女平等

女性社会组织作为独立运作的服务主体，其主要任务之一就是保障弱势妇女的权益，通过开展专业性服务为特殊妇女群体排忧解难。如，向遭受家庭暴力的受害妇女提供法律咨询和援助，帮助婚姻走入困境的妇女争取应有的权益等。[1]2014年3月，江苏省妇联在全省启动了“百团四送进百家”活动，通过各级妇联上下联动，组织妇联团体会员、女性社会组织深入基层妇女儿童之家开展结对服务，帮助妇女儿童增强维护自身权益的意识和能力。在2013年江苏全省女性社会组织提供的专业服务中，以妇女为主要受助对象的占28.2%，为边缘妇女群体争取到了更多的权益，激发了她们参与各种社会活动的潜能，也从另一个层面上推动了男女两性的平等。

三、江苏省女性社会组织发展中存在的问题

随着女性社会组织参与社会管理的逐步深入，女性的社会地位得到了提升，但与男女平等的根本目标还存在着一定的距离，女性社会组织的发展现状与女性的实际需求之间仍存在着较大差距。

（一）内部因素

1.人、财、物等资源严重匮乏

资金短缺是影响女性社会组织发展的最主要的共性因素。绝大多数女性社会组织的经济来源靠自筹，以会员会费或企业、社会捐赠为主，这些微薄的收入完全不足以让一个组织正常定期地开展活动，使得很多女性社会组织的负责人不得不自掏腰包往里面贴钱，而且真正能拿到政府购买项目的女性社会组织数量极少，这成为限制女性社会组织发展的最大难题。[2]调查显示，江苏全省县级以上女性社会组织共计有具体需求及意愿420个，其中希望提供资金、物资、项目的有237个，占总数的56.43%。

专业人才资源匮乏也是影响众多女性社会组织成长的重要因素。许多基层女性社会组织规模小，专业化程度不高，以兼职人员居多，并不拥有组织活动的社会资源，特别是项目管理或组织内部管理方面的专业知识尤为缺乏，通常只能满足于开展一般的交流联谊活动，在参与政府创投项目时显得力不从心，造成了人才缺乏与资金短缺的恶性循环。数据显示，在县级以上女性社会组织提出的420个需求中，希望能够提供综合、业务知识培训及专业人士指导（师资力量）、技术支持的有95个，占总数的22.6%。

2.管理机制、制度等不够科学规范

任何一个组织要发展、壮大并能发挥持续有效的作用，离不开科学的管理机制和规范的组织制度。全省县级及以上女性社会组织中，已在民政部门登记（备案）的共804个，仅占51.8%，县级以下女性社会组织登记（备案）率则更低。这一方面是受之前的注册条件限制，许多有意注册的女性社会组织未能正式注册，成为游离于监管部门之外的组织；另一方面是由于一些女性社会组织扎根于最基层，其成员只是因为共同兴趣爱好等而聚集到一起，没有规范的组织章程与制度等，并且不愿意因注册而受到约束。

因为缺乏政府的监管，又没有组织自身制度的约束，这些女性社会组织开展活动的随意性较大，组织成员也往往只是将其作为联谊活动的场所，流动性较大，并不一定认同组织的宗旨与使命，这也在一定程度上限制了组织的发展与作用的发挥。女性社会组织自身制度的不规范和不健全，还间接影响到其公信力问题，可能引发公众对组织的质疑。[3]

（二）外部因素

1.社会认同度不高

随着社会各领域全面深化改革，新旧两种社会价值体系和道德伦理观念发生强烈碰撞，原有社会公益观念还未站稳脚跟，适应时代发展要求的新的公益观念还有待培育。一般民众参政议政的热情并不高[4]，很多人还不知道有女性社会组织，更不了解女性社会组织的工作，也就不可能加入到女性社会组织中去，甚至还可能对女性社会组织提供的服务做出抗拒或抵制的反应。

2.行政干预痕迹明显

现行法规对社会组织管理确立的是“归口登记、双重负责、分级管理”的制度，目的在于规范社会组织的管理格局，有利于对社会组织加强管理。[5]根据登记制度的相关规定，民间自发组织起来的女性社会组织都需要寻找挂靠的业务主管单位。据统计，江苏全省县级及以上的女性社会组织以各级妇联为主管部门的共有503个，占32.4%。这些业务主管单位通过掌握的资源间接控制或影响各类女性社会组织，女性社会组织对业务主管部门也不可避免地存在较强的依赖性。即使现在政府不断加大了购买公共服务的力度，不断去行政化，但当这些业务主管单位“过问”具体事务时，女性社会组织还是会受其影响，不得不“照章办事”，导致其在某种意义上丧失了民间性、独立性和自治性的特点。这种状况不仅束缚了女性社会组织的手脚，也不利于政府的有效监管，影响了女性社会组织的发展。

3.监督监管力度不够

与行政干预同时并存的，是对女性社会组织监督监管力度不够的问题。一方面，女性社会组织发展迅猛，但其对应业务主管单位和负责登记、指导、监管的民政部门工作人员并没有相应增加，他们往往忙于应付日常事务，一定程度上削弱了监管的力度和深度。另一方面，作为公益事业的“卫道士”，媒体对公益行为的正面宣传和对相关社会组织行为的第三方监督还存在缺失，间接影响到女性社会组织的健康发展。

四、对策与建议

（一）加强能力建设，完善保障机制

1.建立健全组织规章制度

女性社会组织要健康发展，就必须充分发挥制度的约束和激励作用，通过建立和完善以组织章程为核心的内部管理制度，健全民主选举、民主决策、民主管理的运行机制，推进组织的可持续发展。如，采取理事会管理模式，实现组织内部治理，不断增强其自我管理、自我服务、自我监督的能力，以实现组织治理的规范化、科学化和民主化。

2.提高骨干成员管理水平

女性社会组织未来的发展如何，由其解决实际问题的能力来决定，而要提高女性社会组织解决实际问题的能力，最关键是人才问题。女性社会组织应按照自身的特点、需求和愿景制定人才培养计划，将优秀的女性人才、专业人才吸引到组织骨干队伍中来，通过人才引进、学习培训等多种形式，打造女性社会组织职业管理团队，提高女性社会组织提供公共服务、满足社会需求的水平，从而真正获得生存与发展的空间。

（二）整合内外资源，创新合作平台

1.拓宽资金筹集渠道

尽管女性社会组织近年来获得了蓬勃的发展，但大多数还处于起步阶段，很多女性社会组织因规模小、影响力不足等方面的原因无法承接政府转移的职能。因此，女性社会组织在加强自身能力建设的同时，还要通过各种方式拓宽资金筹集的渠道。外部援助是女性社会组织筹集资金的重要来源。首先，要大力争取政府的支持，利用政府对公益事业的扶持热情，争取获得资金、减免税费的优惠政策、免费或低价提供的物资及场所。其次，可以加强与营利组织的联系，利用自身公益身份与企业进行多种形式的合作，取得对方捐助，实现与捐助企业的“双赢”。第三，可以借鉴国内外相关公益组织的筹资经验，通过与媒体互动来开展公益传播，扩大影响，与公益社团、专业机构、爱心企业联动开展活动，争取更多的外部援助。

2.协调好与妇联及其他女性社会组织之间的关系

妇联组织是国内最大、最有实力的女性社会组织，自上而下有自己严密的组织网络和强大的资源动员能力，可以利用自己准官方的优势地位，合理分配社会资源，成为其他女性社会组织的有力支持者。[6]女性社会组织要通过与政府、妇联寻求一种平等的合作关系来保持自身的独立品质，通过与其他女性社会组织加强交流与合作，挖掘新的活动项目和服务内容，特别是应当主动开展妇联组织无法顾及或不方便开展的工作，使自身成为妇联组织有益且必要的补充。如此，才能使女性社会组织的触角延伸更广，覆盖面更宽，影响力更大[7]，共同形成一个资源共享、优势互补、良性互动的协作关系。[8]

（三）改善外部环境，加强社会监督

1.营造女性社会组织良性发展的公益环境

党和政府在营造良好的社会公益环境上责无旁贷。政府要逐步转变职能，减少对女性社会组织的行政干预，弱化女性社会组织的行政色彩，通过不断完善相关法规、条例，为女性社会组织成立、发展降低门槛，如，下放审批权限，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等四类社会组织实行直接登记等。这些具体举措是政府顺应管理方式改革，以组织实际需求为导向，探索高效、便捷地服务于社会组织的尝试，既可以解决困扰一些女性社会组织的合法性身份问题，同时也有利于政府掌握充分的信息并实施监管，促进更多的女性社会组织顺利进入各个社会领域，发挥其在服务妇女儿童、建设和谐社区中的作用。

江苏省妇联把“主动联系服务女性社会组织”作为全省妇联组织的四项重要任务之一，在全省开展了“百团联建”活动，推动各地多样化培育、联系、拓展女性社会组织。省妇联加大了探索和实施“苏馨港湾”——妇女儿童之家公益社工服务项目的力度，通过打造一批社工项目服务品牌，凝聚更多的女性社会组织参与到服务妇女儿童的事业中来。各级妇联也与时俱进，力争在社会管理创新中发挥妇女组织的独特优势，把妇联打造成妇女及女性社会组织联系党和政府、服务基层妇女儿童的枢纽性组织，为女性社会组织开展公益服务营造良好的环境。目前，江苏全省共成立各级女性社会组织服务机构54个，其中省级女性社会组织服务机构1个、市级14个、县（市、区）级37个、乡镇（街道）级2个，共125人具体从事女性社会组织的引导、服务、培育工作，为女性社会组织从筹备到成立、从成长到成熟一路保驾护航。

2.建立第三方监督与评估机制

2010年12月20日，民政部部务会议通过了《社会组织评估管理办法》，要求各级民政部门牵头组建社会组织评估委员会，对社会组织进行等级评估。评估委员会主要成员包括有关政府部门、研究机构、社会组织、会计师事务所和律师事务所等，这对提高社会组织的公信力，增强其社会服务功能，促进社会组织健康持续发展具有积极的推动作用。这项工作目前是由行政主管机关推动并组织实施，其评估结果与由独立的第三方组织实施评估的结果肯定存在差别，建议今后有更多的第三方专业组织参与进来，以更加全面、客观、公正地评估女性社会组织。

社会公众也应当成为女性社会组织的监督者与积极参与者。女性社会组织要立足于社会，真正做到“公益”、“无偿”、“志愿”，首先要得到社会的认同和信任。女性社会组织的资源主要来源之一是社会捐赠，主要的活动是通过运作公益性资源为社会提供各种服务。因此，女性社会组织要向社会负责，其核心就是保障和实现社会公共利益。[9]应通过社会公众的广泛参与和监督，切实提高女性社会组织的诚信度和社会公信力。

女性社会组织在社会管理和公共服务中具有独特的功能，加强对它们的研究、规划和指导，有利于促进其健康发展。尽管目前从整体上看，女性社会组织还不是很成熟，面临着各种发展困境，但却有着较大的发展空间和极强的发展潜力。相信随着我国改革的不断深化和政府的日益重视，各类女性社会组织将更加规范化、科学化、效率化，在参与社会管理和公共服务中发挥更积极的作用，成为妇女走向主流化的一种重要力量。[10]

[1]庄平.非政府组织与妇女发展[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2004，（2）.

[2]张钟汝，程福财.民间妇女组织的兴起与妇联组织的回应[J].中华女子学院学报，2002，（10）.

[3]崔月琴.转型期中国社会组织发展的契机及其限制[J].吉林大学社会科学学报，2009，（3）.

[4]谢莉，毕霞.女性社会组织在社会管理中的作用研究——以江苏省为例[J].社团管理研究，2012，（2）.

[5]谢海定.中国民间组织的合法性困境[J].法学研究，2004，（2）.

[6]肖扬.对妇联组织变革动因及其途径的探讨[J].妇女研究论丛，2004，（4）.

[7]金奕.我国女性社会组织发展问题研究[D].上海交通大学硕士学位论文，2009.

[8]杨怡然.群团组织参与社会管理的思考[D].内蒙古大学硕士学位论文，2012.

[9]文军.中国社会组织发展的角色困境及其出路[J].江苏行政学院学报，2012，（1）.

[10]张草燕.当代中国妇女NGO研究[J].海淀走读大学学报，2004，（2）.

责任编辑：董力婕

Research into the Development of Women’s Social Organizations in Jiangsu Province

YUN Weijie

With the deepening of social transformation and reform,the government is putting greater emphasis on public service.As a result,the social organization of women is appearing more frequently on the stage and playing an important role in social management and basic services for grassroots women.The social organization of women is annually steadily increasing in quantity.Women are participating extensively in social services fields,and playing unique roles in easing social conflicts,the provision of public services and protection of women’s rights,but still facing difficulties springing from inadequate systems,management and resources.Organization should develop and improve itself by standardized operation,integrating resources both internal and external,and improve survival and the developmental environment in order to play a more important role in participation in public social services.

female social organization;social management;public service;organizational development

10.13277/j.cnki.jcwu.2014.04.008

2014-05-13

C913.68

A

1007-3698（2014）04-0052-06

恽伟杰，男，江苏省妇女干部学校、江苏省女性社会组织服务中心经济师，主要研究方向为非盈利组织、妇女社会工作。210017