课题组

（中共南京建邺区委党校 江苏 南京 210004）

社会组织，泛指在一个社会里由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式。当前我国由民政部门登记管理的社会组织类型，主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会。社会组织作为联结各类社会主体的重要纽带，是社会成员自我组织的基本方式，与政府、企业共同构成现代社会的三大组织支柱，在完善市场机制、保障改善民生、繁荣发展文化、扩大公众参与、激发社会活力等方面具有不可替代的重要作用。近年来，南京市建邺区认真落实中央和省、市有关部署，紧密结合社区管理体制改革和社会管理创新，不断提升社会组织管理和服务水平，促进了社会组织加速发展，取得了明显成效。本文主要阐述了建邺区社会组织发展的概况和主要做法，分析了存在的差距和不足，并提出了进一步推动社会组织培育发展的对策建议。

一、基本概况

截至2013年12月底，建邺区登记的社会组织504个，占全市社会组织注册登记数6.9%，其中社会团体33个，民办非企业单位471个，每万人拥有11.38个社会组织。2009年10月，建邺区政府联合南京市民政局和爱德基金会共同发起成立“南京爱德社会组织培育中心”，它是首家政府与民间合作举办的社会组织孵化器，南京爱德社会组织培育中心在2010年获得首届中国社会创新奖。建邺区的社会组织近年来发展较快，年均增长30%，内容覆盖了政治、经济、文化、科技、教育、卫生、体育、社会保障、社会救助、社会公益慈善事业等各个领域，尤其是建邺区作为现代服务业集聚区，伴随着区域金融和科技企业的蓬勃发展，服务于金融、计算机服务和软件业的行业协会明显增加，目前有4家。全区社会组织从业人员已达4567人，其中社会团体从业人员158人，民办非企业人员4409人，总资产已达16586万元，年度总收入8564万元。初步形成覆盖广泛、门类齐全、层次有别、作用明显的社会组织网络体系，扩大了群众参与、激发了社会活力、促进了社会转型，较好地发挥了提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用。

二、经验做法

建邺区顺应新城建设发展要求和人民群众在政治、经济、文化和社会生活多元化的需求，强化社会服务的新理念，丰富服务的新路径，创建服务的新平台，走出了“四社融合（社区、社工、社会组织和社区事务）、三级联动（区、街、社区）、双轮驱动（服务项目需求对接、政策资金支持帮助）、项目引领（征集社会工作项目并纳入公益创投管理）”的社会组织发展路径，在加强社会建设、创新社会管理、加强社会服务等方面发挥了积极的作用。

（一）优化环境，促进社会组织发展

1.简化登记程序。一是除政治法律类、宗教类社会组织和明确规定需有关部门前置审批的外，对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织实行直接登记，将业务主管单位改为业务指导单位。二是除依据国家法律法规另有规定外，将社会团体申请筹备成立环节与成立登记环节进行合并。三是减少核准事项，登记管理机关在民办非企业单位核名时，仅对民办非企业单位名称进行审核，有关材料不符合规定的，由登记管理机关给予指导，一次性告知改正。

2.放宽登记条件。一是降低开办（注册）资金要求。成立社会组织，开办（注册）资金由30000元以上降至2000元以上。二是降低住所要求。在不影响业务活动正常开展的情况下，允许若干社会组织申请登记同一活动场所。三是降低人员配备要求。允许配备兼职的具有从业资格的财务人员。四是放宽社区社会组织登记条件。社区社会组织的业务主管单位由区的相关部门担任，也可由区政府委托街道办事处担任。五是允许同一行业根据需要成立多个行业协会。

3.缩短登记时限。一是进一步完善社会组织等级评估工作，对在我区登记的社会组织可评定3A（含3A）以下评估等级。二是对社会组织申请成立、变更、注销登记，要求在10个工作日内办理完毕;对社会组织申请换发、补发登记证书，应在5个工作日内办理完毕，材料准确、齐全，当场办理。三是办理社会组织成立、变更、注销、备案等手续全部免费。

（二）政策支撑，驱动社会组织发展

1.密集出台支撑文件。建邺区先后制定了《建邺区“百万彩虹”社区福利发展计划》、《建邺区社区资源共享计划》、《建邺区关于促进社会组织发展的实施意见》、《建邺区社会组织孵化中心建设意见》等培育发展社会组织的相关文件。为促进社会组织的发展，强化区、街和社区的管理责任，营造培育发展的良好氛围。区、街、居三级分别在房屋租赁、场地使用、设施配备等方面对社会组织给予大力支持和帮助。多个街道先后免费为“南京协作者社区发展中心”、“南京爱德社会组织培育中心”提供办公场所。

2.推进政府购买服务。逐步将政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会组织提供的公共服务，以授权、委托等适当方式，依法交给具有相应资质的社会组织承担。通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式，建立健全政府购买服务机制。对新建的社会福利机构，每张床位一次性资助2000元，每收住一名本区户籍老人，给予每月80元的补贴。重视培育居家养老服务专业社会组织，区财政每年投入140余万元购买社会组织居家养老服务，将享受“政府购买服务”的老人覆盖到全区60周岁以上的独居老人和65周岁以上的困难空巢、残疾、重点优抚对象、市级以上劳模及社会知名人士，目前共有700余名老人受益。

3.建立公益创投基金。对“建邺区社区志愿者服务中心”和“建邺区社工协会”等新成立的社会组织拨付5－10万元开办资金，“南京协作者社区发展中心”换址装修，先后资助60万元。2013年筹集200万元专款，建立建邺区社会组织公益创投基金，用于区社会组织孵化基地的日常支出，补充市、区公益创投项目的投入，资助、补贴和奖励公益性的社会组织，扶持社会组织发展参与社会管理和服务。

（三）项目运作，引领社会组织发展

1.搭建融合发展平台。对原区社区服务中心三楼800平方的办公场地，按职能重新划设、物理空间重新布局、管理流程重新规范的思路，制定了提升方案。内设公益创投指导站、社会组织促进会、民生事务服务站。将培育、孵化驻区社会组织，公益创投项目的梳理、供需的对接和项目实施与宜居幸福服务热线平台三个方向的职能整合在一起，既独立负责，又融合运作，充分发挥了联动的优势。

2.征集社会工作方案。2010年3月，建邺区面向全区所有在职社工和在区注册（备案）的社会组织开展社会工作方案有奖征集活动，广泛征集结合区社区管理体制改革、紧贴群众公共服务需求、秉承社会工作理念的项目方案，邀请政府官员、学界专家、业务骨干组成评审小组，通过书面评审、群众评议、现场答辩的方式，对所征集方案的针对性、可行性以及投入产出的效率进行评估。从61个方案中，评选了22个获奖项目，给予108万元专项资金扶持。督导评估组，对项目实施全程跟踪、督导，经过中期评估，其中21个项目进入二、三期实施，为政府购买服务、开展公益创投先行开展了探索。

3.实施公益创投项目。2012年，建邺区投入50余万元，资助8个公益创投项目。2013年，鼓励社会组织跟进区社会管理创新、宜居幸福圈建设的契机，围绕公共服务需求，征集为老、帮小、扶残、环保等56个公益项目，经过多轮筛选和竞标，14个项目得到市、区财政142万元的资助。公益创投项目的实施，对于强化推广社工理念、充分挖掘和培养社工人才、促进社会组织发展、激励和调动社会组织广泛参与社会建设方面产生了良好的引领作用。

三、存在问题

总的来看，建邺区社会组织的培育和发展虽然开展了一些可取做法，取得了一些成功经验，但具体来看，与区经济发展要求和社会需求之间还有一定的差距，主要存在以下三个方面突出问题:

1.社会组织发展相对滞后。建邺区作为南京市重点打造的现代化国际性城市中心，社会组织的规模、数量、结构和素质与区经济社会发展的要求有差距。一是数量偏少。建邺区万人拥有的社会组织数量为11.38个（按统计部门口径44.29万人计算），虽然高于全国万人拥有的社会组织数2.7个和南京市万人拥有的社会组织数，但与中等发达国家相比还有差距，发达国家每万人拥有社会组织数量一般超过50个，如法国每万人110个，美国每万人52个;发展中国家一般每万人拥有社会组织数量10个以上，如阿根廷每万人25个，巴西每万人13个。建邺区社会组织数量总体偏少，发展空间还非常大。二是自身建设比较薄弱。多数社会组织法人治理结构不健全、经费不足、人才缺失、行业服务规范滞后、效能评估不及时，缺乏社会影响力和公信力，难以有效承担应有的社会服务和管理功能，有些社会组织承接事项贪多求全引起“消化不良”等。三是社会组织发展不平衡、结构不合理。建邺区登记的社会组织，公益慈善类数量偏少，占注册登记数1.1%;民办非企业单位主要集中于教育、养老、社区服务等行业;传统型社会组织多，高层次、现代服务型社会组织少。四是中大规模社会组织不多。目前，全区总资产超过1000万元的仅2家，占总数的0.4%;总资产100万至1000万元的仅35家，占总数的6.9%，总资产低于100万元的467家，占总数的92.7%。

2.服务能力和服务水平有待进一步提高。一是多数社会组织专业运作水平低，缺乏优质项目支撑，寻求社会支持、政府扶持等方面能力不强，许多组织在经费、资产、人才、项目、职能等多个环节上都比较薄弱。二是服务效能较低。社会服务创新不足，服务方式单一，服务层次不高，多数社会组织的绩效滞后于当前经济社会发展需要。有的社区社会组织在社区建设中介入不深，对居民需求呼应、对居民群众吸引力有待加强。三是社会服务类社会组织行政色彩较浓，参与不足，社会动员能力较弱。

3.制度建设和制度监管有待进一步加强。一是我国目前仍未出台关于社会组织制度建设方面的法律，仅以行政法规规范社会组织的活动，相关法律体系不完善，社会组织承接政府转移职能缺乏足够的法律依据和政策支持。二是2012年南京市出台公益创投文件后，建邺区制定了《建邺区公益创投管理办法》，开展公益创投活动，在政府购买服务方面的实践探索取得明显进展，但在政府购买服务的相关配套政策，比如税收优惠政策、政府购买服务过程中竞争机制的建立等，都需要加以制度规范。三是由于监管机制不健全、评估机制不完善，有些社会组织在项目实施过程中，没有达到预期效果也能通过评估，甚至有些社会组织拿着政府支持的公益资金，却很少提供居民服务。

四、对策建议

党的十八大明确提出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，为我们进一步做好社会组织培育发展工作指明了方向。社会组织的发展离不开政府的培育与扶持，在“培育”与“扶持”中蕴含了“合作”与“管理”，只有发展环境不断优化、发展力度不断加大、监管机制健全落实，社会组织才能健康有序发展。

1.进一步优化社会组织的发展环境。应着眼于整合资源，进一步优化社会组织的发展环境，加大对社会组织的培育扶持。一是加快制订完善各类型社会组织内部治理规章制度和相关的配套政策，推动建立现代社会组织制度，健全社会组织治理结构。二是制定和完善配套政策。从财政、税收、社会保障等方面研究出台一系列扶持社会组织发展的配套政策。探索研究制定社会组织自身收入免税和资格认定的政策，初步建立以年检、评估为依托的各职能部门相互配合的社会组织税收优惠和监管体制。三是加快推进社会组织去行政化、去垄断化改革，保障社会组织的民间性及独立性;政府部门不直接干预社会组织业务活动，保证社会组织开展活动的自主性;建立健全社会组织内部激励和约束机制，发挥从业人员的工作积极性和主动性。四是不断深化社会组织登记审批制度改革。进一步简化手续，继续开展社会组织直接登记试点，对公益慈善类、社会服务类、社会福利类等类型的社会组织调整登记政策，开展直接登记注册，同时降低登记门槛，推动社区备案类社会组织转为正式登记。

2.进一步加大社会组织培育发展力度。一是大力推进政府向社会组织购买公共服务。要结合《南京市民政局购买服务实施办法（试行）》（宁社管［2014］1号）精神，建立跨部门工作协调机制，探索定向委托、公益创投、公开招标等多样化购买服务方式，拓宽资金渠道，扩大购买服务范围，加强资金监管和绩效评估，同时实施政府购买服务项目的动态管理，根据社会组织提供的服务产品质量，对社会组织实施优胜劣汰，使群众享受优质高效的服务产品。二是加大社会组织服务平台建设。继续做好区社会组织孵化基地建设，为社会组织提供公共产品推介、信息发布、政策咨询、培训交流等集约式服务，搭建社会组织与政府、社会、企业、民间资本和境外资本的合作平台。三是加强社会组织的人才队伍建设。按照职业化专业化要求，加大人才引进和培训力度，创新社会组织人才引进和使用机制。

3.进一步健全并落实社会组织监管评价机制。加强对社会组织的规范管理，切实改变“重登记、轻管理”的倾向，逐步由重入口登记向重日常监管、服务评价转变，改进监管法规，取得监管实效。一是着力建立健全相关部门各司其职、协调配合的综合管理服务体系。二是加快社会组织自律监管的制度制定。通过培育枢纽型社会组织，诸如各类社会组织联合会、街道社区社会组织联合会等，发挥其协调指导、行业管理和自我服务作用，让社会组织自己管理自己，政府进行宏观调控。三是积极推进社会组织等级评估。积极推动由政府、企业、公民、专业评估机构、社会组织共同参与的社会评估体系建设，设立科学合理、方便易行的评估指标体系，客观科学公正地评估社会组织，把社会评估结果作为社会组织获取政府支持的有力评价标准。四是推进社会组织管理信息化建设。逐步建立集信息查询、互动交流、社会监督和行政管理等功能为一体的社会组织登记管理系统和信息披露平台，采用现代化信息技术改进服务管理工作，全面改变基础数据统计困难、信息更新不及时、日常管理不到位等落后状况，提升社会组织服务管理的效率和实效性。畅通登记管理机关、行业管理部门、相关部门及社会组织之间的电子信息沟通渠道，实现信息共享和数据交换，全面提升社会组织管理信息化水平。