郝继明

（中共南京市委党校教务处 江苏 南京 210046）

截至2013年底，我国网民数量超过6亿，互联网普及率45%，手机即时通信网民规模5亿人。全国有103家网站提供微博服务，微博账号总量已达到13亿，新兴的微信用户也已经5亿。

在这种网络环境下，我国社会转型中的某些社会问题与矛盾容易引起网络媒体的关注、炒作和与传统媒体的互动，并快速形成网络公共事件。所谓网络公共事件，是指围绕现实中的某个社会事件产生，而在网络空间引起网友广泛讨论并进而形成强大网络舆论，影响党和政府决策或造成重大现实影响的公共事件。

网络公共事件的井喷式发展，给党和政府工作带来了极大的挑战和压力。现实中一些基层党委政府对网络事件总是被动应对、匆忙应对、紧张应对甚至胡乱应对，严重损伤了党和政府的公信力。

习近平总书记指出:做好网上舆论工作是一项长期任务，要创新改进网上宣传，运用网络传播规律，把握好网上舆论引导的时、度、效。

所以，对迅猛发展的网络公共事件和网络舆论，我们必须进行管理理念、方式方法和管理机制的创新:要将对网络公共事件爆发后的“应急管理”前置到减少公共事件爆发的“前瞻管理”，更加突出预防性;要将原先政府部门习惯的对网络事件的“应对管理”推进到全新的“综合治理”，更加突出科学性;要将“简单被动”的应对管理推进到“快速主动”的应答管理，更加突出主动性;要将“单兵作战”的应对管理推进到“多兵作战”的协作管理，更加突出协同性;要将“自说自话”的“灌输式”管理推进到“摆事实、讲道理”的“说理式”管理，更加突出回应性;要将任凭网络事件“自生自灭”式的放任管理推进到“为我所用”式的引导管理，更加突出引导性。

一、南京市网络公共事件的易发领域

网络公共事件的发生是有规律可循的。科学分析网络公共事件的易发领域，分门别类总结网络公共事件的易发重点，对于我们针对性预防、前瞻性治理网络公共事件意义重大。

总体来说，公共事件是与大量公众的利益或价值相关的、属于社会大众共同所有或者共同关心、造成社会影响较大的事件，绝大多数都与政府有关，要么是政务机构、政务活动，要么是政务人员、政务行为，或者是政务结果、政务影响。

从近十年南京市发生的较大网络公共事件来看，易发领域除了执法不当、司法不公、权钱交易、政府不作为、乱作为、慢作为外，就业、就医、就学、收入分配、社会保障、住房、弱势群体帮扶等民生问题处置不当，环境保护、安全生产、食品药品、投入产出等发展问题协调不好，企业改制、各类改革、创新举措等政策方案措施考虑不周，官员个人在工作和生活中的言行失当以及社会中的合法不合理、合理不合法、合法合理不合情等各类事情都容易通过网络传播及炒作成为网络公共事件。有时候，一句话、一次发言、一个不经意的动作、一张照片、一张招待发票、一次形程单、一次活动、一首打油诗、一个很小的强弱纠纷、一次偶然的意外事故、一份文件、一次通知、一封答复信、一个预测都可能成为网络公共事件的诱发因素。具体来说，可以从以下几个方面进行分类。

（一）从事件的“引爆点”或“导火索”看

一是外交和国际重大事件，如南京代表团访问名古屋市时代表团负责人笑赠礼品给否认南京大屠杀的日方市长，日本经营委员“不存在南京大屠杀”演讲事件。

二是对各种管理制度的反思，如南京渣土车的频繁“新政”、中山植物园内高档餐饮会所难清理等案例。

三是医疗问题，如处长与护士事件、妇产科男医生被打重伤等。

四是教育问题，如玄武区小学合并引发上访、东南大学男版罗彩霞、连夜排队上幼儿园、南京高校学费齐上调等事件。

五是民生事件，如地铁调价、出租车双计费、桥脆脆、楼歪歪事件、龙虾门事件等。

六是文化事件，如法拉利跑车开上中华门城堡、质疑明城墙上开放黄包车、政府部门“向人民汇报”述职市文广新局“倒第一”等。

七是打击犯罪事件，如三桥人质事件、南京6·30酒驾事件、1·6抢劫事件等。

八是官员腐败事件，如季建业被查、国土局长套房风波等。

九是权力滥用事件，如高淳副科级干部开60万元奥迪、城管队员自己盖违建等事件。

十是公私对比或强弱反差明显的事件，如六合官员公车扫墓、豪车飚车引发车祸等。

（二）从事件的发生类型看

一是经济发展类，如江北发展严重滞后、化工等污染大户都迁往江北引发江北网民的激烈讨论。

二是深化改革类，如南京的综合改革引发很多政府机关网民的讨论、南京版调控细则只有132个字被广大网友集中吐槽等。

三是民生权益类，如莫愁湖公园门票涨价、南京的雾霾天、堵车及主城区停车难、打车难等。

四是事故灾难类，如放射性物体丢失以及滞后的消息发布被众多网友集体责难。

五是政府创新类，如整治屋顶、更换路牌，甚至为迎接青奥开展的“大干一百天”也被众多网友讽刺挖苦。

六是官员言行类，如周久耕的“谁低于成本价卖房我就查谁”、高淳干部的“开破车出去丢人”等话语都招致了网友的人肉搜索。

（三）从事件的发生主体看

一是党政部门。南京的网络公共事件60%与党政部门有关，如南京环保局干部公款旅游、浦口变味的“小康调查”、南京政协委员人手发一台PAD等。

二是事业单位，约占网络公共事件的20%，如六合航运管理所所长被网络曝光公款考察美国赌城、儿童医院医生打游戏致患儿死亡、副教授换妻、美龄宫婚宴门等。

三是企业及其他单位，约占20%。如钢铁、化工企业的污染问题，江宁企业送礼清单，无良司机抢着送少女上大桥自杀等。

（四）从事件的活动环节看

一是决策、政策失误型，如南京的雨污分流急着抢工期。

二是行政执法失当型，如玄武区报刊亭拆除事件。

三是政府行为失公型，如城乡收入的差距、学区划片导致的上名校难，群众都将不满发泄在政府的不公平和不公正上。

四是信息、事实失真型，如南航学生围观城管查处无证摊贩事件、处长与护士的纠纷事件。

五是效果、价值失偏型，如南京的幼女饿死事件、施工不当导致的停水停气停电等。

（五）从网民的行为模式看

一是“回应型”的意见表达行为。主要是以跟帖、评论为主要形式，这在网络公共事件中最为常见也最为普遍。严格说来，网民个人意见的表达并不足以成为事件，但是回应时间上的连续性和针对客体的一致性，使得单一网民的单独行为在一种并不紧密的聚合下成为了一种群体行为。如鼓楼公安分局“天罗地网抓小偷”引发正反明显的评论。

二是“主动型”的信息采集行为。主要是积极主动地就事件中未公开的信息或者不清楚的信息进行收集与探究，包括运用搜索引擎对网络上已有信息的收集和以人肉搜索和破解密码账号为代表的对他人隐私的曝光。如“天价烟”事件、“你是哪个单位的?”等直播事件。

三是“外显型”的网络外行为。主要表现为网络外的实际行动。比方对事件当事人或者家人、单位以电话、去访等形式的实际打搅和有组织的集体围堵抵制行动。如浦口垃圾发电厂选址，部分网民动不动就去围堵市政府等。

（六）从讨论热烈的论坛、网站和官方微博看

一是首先曝光问题的论坛和网站，尤其是首发帖文。比如周久耕事件中，网民“华阁”在天涯社区一经济论坛上首先发帖披露“天价烟”问题。虽然天涯社区最热门的板块是天涯杂谈，但天涯上关于此事件的讨论大多集中在“华阁”的帖文中。

二是一些在全国有重大影响力的论坛，这些论坛资历老、人气旺，聚集了众多资深网民。典型的如凯迪——猫眼看人、西祠胡同、人民网强国论坛等。南京女童饿死事件在天涯论坛的点击数和转发数一周就高达455万。

三是依附于门户网站或新闻网站的论坛，这些论坛大多与其依附的网站有互动关系，热门帖文会在第一时间被推送到网站首页。如网易论坛、新浪社区等。

四是网络事件责任主体所在地的政府网站或重点新闻网，如龙虎网、南京发布、钟山清风等。南京地铁的移栽梧桐树就引起多次激烈的讨论。

（七）从事件的后果对政府形象的影响看

一是影响政府管理形象的公共事件，如征地拆迁事件类的江宁野蛮拆迁邮局、城管暴力执法事件类的扯断老太手指事件等。

二是影响政府安全形象的公共事件，特别是政府的准备不足、应对不力。如南京的“7·28”爆炸事件、南钢铁水外泄事件、暴雨淹城等。

三是影响政府服务形象的公共事件，特别是医患关系、警民关系、消费者权益、民生保障方面的事件，如指责南京的便民公共自行车“不便民”，出租车司机在禄口机场路边用餐导致食物中毒拷问政府不作为等。

四是影响政府改革形象的公共事件，如瘦肉精事件，四区并二区文件泄密以及由此引发的的争论，高淳、溧水两县改区引发房价暴涨的议论等。

五是影响政府媒体形象的公共事件，如南京代表团出访名古屋事件。

上述领域里易发的事件，随着网络媒体的炒作，容易将简单问题复杂化、经济问题政治化、历史问题现实化、个案问题普遍化、区域问题全国化、国内问题国际化、新老问题交织化、个人问题社会化，处理起来会非常棘手和复杂，必须找准科学有效的治理路径。

二、南京市网络公共事件的防范对策研究

（一）要切实转变观念，变应急为治理

“应急”这个词本来就有紧急应付、急切对付之意。应付，会使人认为政府不但怠慢、敷衍，而且是在不得已的情况下才被逼做的;对付，会使人认为政府高调、强势，高高在上，居高临下;如果再加上个别地方政府和工作人员在实际工作中确有应付、对付之嫌，就更加固化了部分网民和群众对政府的习惯性“成见”，带来网络负面舆论暴风骤雨式的指向政府。

网络舆论治理绝不仅仅是一种事后控制行为，不能在出现舆论热点事件并造成一定社会影响之后才被列入政府的议事日程，匆忙应急。当某一社会事件成为网络舆论热点并已经造成广泛社会影响时才考虑如何治理，就显得滞后和被动了，治理的努力也会事倍功半。鉴于此，必须抓好以下几项工作。

舆论来源于现实的社会生活又会影响社会生活的发展走向，网络舆论是社会转型的心理和情感在网络社会的反映。比如对于“谣言”，传统的应对观念要么是埋怨，要么是压制，其实这两种观念和做法在新形势下都是不对的。因为这样做的结果往往是越压，谣言越多，演变越广、流传越快。最根本的方法在于研究谣言背后的深层次社会问题并加以整治。在西方学者眼中，谣言早已不是邪恶的洪水猛兽，而是具有研究价值的社会舆论。领导干部必须正视，这是一种社会情绪的发泄，是舆情负面的反映，是当前中国社会日趋“常态化”的畸形舆论表达，是一种特殊的信息形态的舆论。如果只去追查谣言的始作俑者，而否认谣言的本质是一定群体的社会舆论活动，就必然只会应急。

所以，各级政府特别是党员领导干部要增强舆论意识，提升舆论敏感性，自觉接受舆论监督和舆论批评。不惧怕，不作秀，真正在平时的工作中把网络作为预防、发现、查处问题的有力工具;要坚持注重实效、不图形式，注重节俭、不讲排场，注重利民、不扰群众，注重责任、不搞应付的导向，免得让现实社会中偶然出现的老无所安、弱无所助、急无所济、危无所帮一再成为网络舆论炒作的焦点。

正面舆论正面强化，负面舆论正面引导，才能掌握舆论的主动权、制高点。要学会做好解释和说明工作。一项政策和决策的出台、实施有一个过程，人们对公共事务的参与也有一个过程，其间难免因各种因素而导致事情一波三折，结果与预期不符，甚至大相径庭。这就需要政府做好解释、说明、沟通工作。特别是在当前“习惯性质疑”成常态的情况下，更要强化政府对公共政策和公共事务的解释力。人民网“强国论坛”设置了一些国内著名专家、知名学者的个人网页，将他们的理论观点录入其中，定期不定期让他们在网上与网民见面，回答大家普遍关心的问题。新华网在“新华评论”栏目，针对社会上存在的容易误导人们思想的理论热点问题，设置专门的辩驳性网页，邀请理论专家、学者到网站做客，从学理上予以透彻阐释，分析要害所在，解疑释惑，效果都很好，值得借鉴。

（二）要抢好第一时间，变时机为先机

目前，国内已有不少单位对网络时代舆论引导的“第一时间”进行了具体时间的量化规定。2011年6月，南京出台了《关于进一步加强政务微博建设的意见》，其中明确规定，对于灾害性、突发性事件，要在事件发生后的1小时内或获得信息的第一时间，进行微博发布。

抢抓第一时间，变时机为先机，要把握好第一时间说什么，如何说的问题。这是最为重要，最为关键的核心。表态得当，就能将舆论第一时间引导到自己有利的位置，否则，就会给自己带来无穷无尽的麻烦。如果抢第一时间是为了说假话、推卸责任或高调对抗则反而会加深危机。因为互联网是纸包不住火的时代，说谎马上就会有人揭穿。特别需要注意的是谎话往往需要无数拙劣的谎言来圆，直至最后败露。如果由于情况不明发布了错误的信息，事后也应该及时纠正，不能企图蒙混过关，因为虚假信息迟早会大白于天下。在第一时间的表态还要凸显出坦诚的态度，让网民或公众在第一时间看到一个真诚的、有人情味、对公众负责任的政府形象，才能增强公众对政府的信任，才能避免网民情绪化发泄，也才能避免或平息危机。

（三）要注重统筹协调，变“散力”为“合力”

网络时代的舆论引导，单靠政府的单兵作战，力量已经显得微薄。而单靠传统的单一的新闻发布方式也已经过时。政府必须懂得用治理的方式来引导舆论，不仅要学会利用网络、微博等新平台第一时间快速进行新闻发布，还同时需要打出组合拳，即引进专家学者等第三人或者中间人机制、网络评论员机制，再加上传统的新闻发布会等，多头并进，才可能有效引导舆论和进行危机公关。

政务微博一定要与政府网站不同。既要比政府网站反应快，更要比政府网站生动、形象、有可读性。要坚决杜绝部分政务微博官话套话多，公文式语言多的“高不可攀”或者仅将政府网站简单套上微博新外套的“缩写版网站”做法。对网民的批评、质疑甚至谩骂，不能动不动就删帖或拉黑，更不能关闭评论功能，这样不仅平息不了网民的批评和质疑，只会引发更大的舆论关注。

在用好政务微博的同时，政府部门要统筹协调，尝试开通微博群，使政务微博从独唱变为合唱，改变个别账号单兵作战的格局，创建多部门在微博矩阵中联合办公的新时代。2011年5月25日，南京在全国建立第一个“微博城市广场”，实现电子政务微博化。下一步要进一步整合南京微博资源，合力提高传播力，发挥整体效应。

（四）要坚持公开透明，变缺位为到位

以往，有些地方习惯以“报喜不报忧”或“轻描淡写”的方式进行信息处理，要么封锁消息不发布，要么选择性发布，要么滞后发布，要么前后不一。这些“缺位”“错位”的表现在“眼球经济”凸显、粉丝成为“资源”、话语更加精辟的网络和微博平台中，必然会使一部分受众产生逆反心理。现在的政府必须彻底明白，网络是一个透明的时代，蒙混是很难过关的。如果情况存在不确定性，也应该告诉公众，这样才能赢得公众的信任。杭州“飙车案”和云南“躲猫猫”事件中，网民强烈质疑的不仅是事件本身，更在于相关部门没有告诉公众真相。所以，“躲猫猫”关键错在“躲”真相。“躲”真相也“躲”伤了政府公信力，降低了网民的政治信任感。

越是领导干部，听到的经过过滤的好情况、好消息越多，而对偏于负面的消息知之甚少，使得他们往往对流言闭目塞听。还有的地方信奉“沉默是金”的信条，对流言不屑一顾，采取“鸵鸟政策”，任由各种小道消息肆意传播，结果“自己不说别人说，干部不说群众说，当地不说外地说”。还有的地方压、堵、删、封，人为制造没有“网络”的情形。实际上，网络能产生谣言，也能“自净”谣言，关键看你怎么看、怎么想、怎么用。必须做到习近平总书记所说的那样:共产党要容得下尖锐批评。

（五）要做到低调坦诚，变被动为主动

舆论危机发生后，虽然无法改变事实，但可以用坦诚的态度改变公众的看法。大多数网民基于其“草根”的特性，比较在乎的是尊重和态度。很多网友参与网络热点讨论主要目的就是为了满足成就感和“被重视”的感觉。在目前这种媒体环境下，一个事件在网民的关注和参与下，瞬间就能形成舆论风波，最后形成舆论审判。舆论审判不重证据，采用的是道德标准，而非法律标准。这就要求我们在态度上不能斤斤计较，不见得非要把是非辨得清清楚楚。另外，舆论审判习惯性地对被告进行“有罪推定”，不容被告解释，举证。针对这一特点，在出现危机后，我们就不能过多地辩解、喊冤或简单地迅速采取强硬手段，还是必须着眼用坦诚的态度来感化网民。

要改变对抗式的回应方式，对抗不是公关，是挑衅。负面报道出来后，当务之急是要尽快消除负面形象。只有说服公众或网民有关媒体的报道或说法是不符合事实的才能消除负面影响，说服人不是比嗓门，并不是谁表现更愤怒，谁嗓门高，谁就有说服力。反驳对方只会拉大双方的差距，加大裂痕。相反，放下身段，低调、心平气和、坦诚相待往往更能打动人，更能改变人的看法。网络里，许多网民容易情绪化，非理性色彩浓厚。他们虽然在乎事实，但更在乎的是态度。即使自己冤枉，也不要急于执着自辩清白。要千方百计先把公众情绪理顺，先平息公众怒火再说道理。

（六）要着眼平时预防，变应对为回应

回应是一个具有连续性特征的社会科学范畴，是指多元主体在一定的社会结构中，基于共同利益诉求的应答、认同及实践的互动过程。互动有利于化解由于政府和大众之间的信息不对称造成的误解，从而协调各方关系，提升人们对公共权力和公共政策的认同感。一种良性的互动状态，必然要求参与互动的主体相互之间能够有一种理解和认同。

一些地方政府将网络概括为:基层组织进不去，思想政治工作进不去，国家强制力进不去。之所以如此，是没有一个好的舆情治理机制。舆情往往是内隐的，需要载体和渠道来抒发和表达，网络就是理想的表达渠道。网络舆情集中体现了网络民意动向和潜在的政治热点，对领导干部来说，提早把握网络舆情，可以与网民进行更好的政治互动。所以，构建网络舆情收集、分析、研判与回应机制就显得非常重要。

首先，政府网络主管部门要对容易引发公众舆论爆发的社会热点问题有高度的敏感性，要成立专门的组织，建立健全网络舆情收集渠道，强化新闻网站的舆情监测功能并进行重点收集，收集尽可能多的前瞻性的信息，及时洞察网上舆论苗头，了解网民动向。其次，采用科学的方法对舆情进行分析研判。重点把握舆情涉及的具体社会问题，舆情表达的具体内容，反映出的公众情绪、态度和意见，舆情表达的人群结构和地区分布，舆情发布者的意图和倾向性、导向性，判断出舆情产生和变化走向及趋势。舆情研判应当吸纳各种专业力量参与，包括各领域专门人才，如社会科学院的专家学者、政府政策研究室、宣传部门舆情专家、资深新闻从业人员等。再次，要加强相关部门的沟通和联系，及时反映和回馈相关舆情信息，加强合作，防微杜渐，防患于未然。第四，对可能引起网络事件的各种要素及其所显现出来的信号和征兆随时能进行严密的动态监控，对其发展趋势、可能发生的类型及其影响程度做出科学合理的评估，并向有关部门发出警报。舆情收集、分析、预警、研判与回应机制是一项综合性工作，绝不是单单一个计算机系统或者一套班子人马就能顺利实现，它既要求有一系列严密的网上检测体系，也需要一系列的组织、人员、经费、制度等保障。

（七）要提升治理能力，变教导为引导

舆论治理能力既不能简单地理解成党和政府的执政能力，也不能简单地理解成新闻媒体的传播能力，而应该理解成在舆论的形成、发展和消亡过程中，各主体之间相互作用、相互影响，最终形成和谐共振的能力。舆论治理不仅是全方位的，而且是全过程的。

在我国现阶段的舆论引导实践中，追求轰动效应而忽视远期效果的问题较为严重。比如某些政策性内容，如果不顾及受众的关注点，总是习惯地把与群众生活不相关的领导活动、会议新闻放在头条位置上，往往会引发群众的不满，导致相反的舆论出现。议程设置理论强调整体影响和总体效果，特别强调在很长一段时间内对公众意见的影响，从而形成良好的舆论氛围。这就为“舆论导向”的实践提供了一种新的思路。一些“正确”的舆论引导当时看起来效果不错，但若放到中长期的媒介议程设置效果中考察，就可能是一种误导。如对某些领导为民做主的频繁报道，表面上看实行了良政，而从长远来看是在渲染一种封建意识，因为它不能启发群众“当家作主”的意识，而是在宣传“非法治”、“非制度”的做法。

从心理学出发，公众能否接受外在信息，除了合理的逻辑外，还取决于接受时的心理状态，如受众的心理需要、自我形象和心理平衡的状况等。如果能够满足公众的“价值感”需要，或进一步满足“自我满足感”需要，就会对信息产生认同。利用这两种心理需要进行的说服，能够稳定公众的行为，满足公众的精神需要。说服的过程也是一个传播的过程。

说服即用充分理由劝导，使人心服，这是舆论引导的基本方式。所以，引导要善于小中见大，由微知著。注意对典型个案的剖析，将其放在社会大背景下研究、解剖，既能反映问题，引起重视;又能有理有据，解决问题。要注意媒体报道的科学性与慎重性;注意报道的宽泛性与接近性;注意报道的权威性与指导性;注意报道的“人性化”和“理性化”。做到不过誉、不诋毁，实事求是。

要关注网民心理，培养和形成网络社会的理性情感和道德规范。为此，要在互联网开展中国特色社会主义理论体系的宣传普及活动，把马克思主义理论研究和建设工程的成果及时推向各大新闻网站，抢占网络制高点，增强中国特色社会主义理论体系的说服力、凝聚力、感召力和战斗力，使这一思想理论体系贯穿于网络社会各组织、各阶层，落实到网络经济、网络政治、网络文化发展之中，形成为网络社会的思想基础、意识形态、评价依据、情感导向和行动指南，并融入网民群体的精神之中，成为网民的行为导向和“主心骨”。要经常在互联网上倡导文明办网上网，净化网络环境;动员各类网站开设未成年人思想道德教育的网页、专栏，为广大未成年人创造良好的网络文化氛围;有组织地建设一批非营业性的互联网上网服务场所，为未成年人提供健康有益的绿色网上空间。此外，还应要求学校加强对校园网站的管理，规范上网内容，积极防范和最大限度地化解互联网给青少年带来的负面影响。

［1］邹建华.《微博时代的新闻发布和舆论引导》，中共中央党校出版社，2012.

［2］姜胜洪.《网络谣言应对与舆情引导》，社会科学文献出版社，2013.

［3］李伟权.《政府回应轮》，中国社会科学出版社，2005.

［4］高红玲.《网络舆情与社会稳定》，新华出版社，2011.

［5］杜骏飞等.《政府网络危机》，中国发展出版社，2011.

［6］毕一鸣 骆正林.《社会舆论与媒介传播》，中国广播电视出版社，2012.

［7］叶国平.《舆情制度建设论》，天津人民出版社，2013.

［8］聂方红.《涉政公共事件:地方政府行为新挑战》，人民出版社，2012.