刘德权，汤银玲

(1.黑龙江大学，哈尔滨150080;2.哈尔滨商业大学，哈尔滨150028)

据统计，自“天保工程”实施以来，林区就业率逐年下降，失业率逐年攀升，就业率从1998年的37.5%下降到2006年的17%，失业率从1998年的10%上升到2006年的18.5%。在林权制度改革的背景下，急剧攀升的失业率导致富余职工待安置的数量也在大幅度增加，其主要来自于原木材生产领域和依托林木资源相关产业转移人员、林企改革中为减员增效的下岗人员、原富余待业人员以及新待业人员。极低的就业率和较高的失业率给林区职工的生活带来很大的压力。虽然2006年国家出台了待业职工的安置政策，解决了80%左右职工的就业问题，但是，其中也包括一些隐性就业率，大部分职工不能够享受全年带薪就业，从而产生巨大的劳动力剩余，林区职工的生活依然非常艰苦。解决国有林区就业问题是林权制度改革顺利推进的关键环节。

一、黑龙江省国有林区就业现状

黑龙江省是林业大省，随着工业化、城镇化不断加快，黑龙江省林区就业压力日益增大，大量的高校毕业生、没有继续升学的初高中毕业生、农转非人口和转业退役军人、下岗失业人员及历年登记在册的失业人员存量，加之农村富余劳动力转移，导致劳动力供求总量出现严重的失衡。

自国有林权改革实施以来，黑龙江省国有林区大部分被纳入生态保护区，全面禁止采伐，从事运输、采伐、工业生产等行业的企业停产或改制，产业结构趋于单一。据有关调查显示，1997—2004年男性就业率下降的幅度为6.05%，女性为5.86%，同期男性失业率上升的比例为8.05%，女性上升的比例为5.84%;相对比较，2004—2007年就业率降低的幅度男性为36.91%，女性为10.68%，同期，失业率上升的比例男性为36.91%，女性为10.68%。由此可见，男性就业率下降的比例和失业率上升的幅度远远高于女性。

林区职工受教育程度相对偏低，劳动技能单一，就业观念落后、保守，有些人员甚至没有受过基本的义务教育，即使是“60后、70后”，也对就业的内容、形式缺乏了解，自主创业意识不高，难以形成多元化的、竞争的、动态的就业观念，加之技术水平较低、人力资本价值较低和扶持资金不到位，造成林区就业形式更加严峻。

二、黑龙江省林区就业问题的影响因素

1.产业结构

产业结构升级需要大量的高素质人才推动，促使就业结构随产业结构的变化而变化。但是由于黑龙江省各产业之间的劳动力存在质量和数量上的差异，从而导致一些行业出现劳动力短缺和剩余的现象，造成黑龙江省国有林区就业困境。据中国林业统计年鉴数据显示，2006年第一产业的产值为1388 321万元，2009年黑龙江省林业系统第一产业的产值为2176 103万元，年平均增长率为16.17%;而在林业系统中第二产业的产值从2006年的1350 139万元上升到2009年的2063 741万元，年平均增长率为15.19%;第三产业的产值从2006年的496 596万元上升到2009年的911 146万元，具体如图1所示。可见，随着经济的发展，黑龙江省林业系统中第二产业的年平均增长率虽然有所下降，但是仍然处在较高的水平，稳中有升，由此产生国有林区产业的单一性状况以及对木材采运业的高度依赖性。相对而言，第一产业和第三产业产值的比重虽然略微上升，但依然很低，主要表现为传统产业比重较大，高新技术产业比重偏小，新兴接续产业规模不大，对林区经济起重要支撑作用的特色企业不多。

图1 黑龙江省林业系统各产业产值动态柱形图

2.社会保障机制

随着社会转型和产业结构调整，失业群体将不断扩大，社会保障制度尤其是失业保险对失业者的基本生活来源显得尤为重要。良好的社会保障制度能够确保失业者有一个良好的最低生活保证，提高失业者的就业能力，从而重返劳动就业市场。自“天保工程”实施以来，社会保障制度尚未覆盖黑龙江省全部国有林区，国有林区下岗职工享受不到城镇最低生活保障的待遇。在医疗保险方面，黑龙江省国有林区职工的医疗保险只局限于全民所有制职工和部分集体所有制职工，参保职工还不到1/3，职工看病难、看病贵的现象依然存在。在社会失业保险方面，失业保险所能提供的保障也非常有限，国有林区大部分劳动者没有被制度化的失业保险所覆盖，还存在覆盖范围狭窄、保障水平偏低、政策随意性大等问题。因此，社会保障制度是影响当前国有林区就业问题的重要因素之一。

3.公共政策落实

从一定意义上说，公共政策的落实是过程和结果的统一，公共政策只有落到实处才能达到政策目标。黑龙江省国有林区在就业扶持政策方面，不是无法可依，而是有法不依，政策的功能没有得到很好的发挥，从而严重地影响了黑龙江省国有林区的就业率。首先，在政策资金方面，按现行政策，天保工程的人员分流安置资金80%来自中央财政拨款，20%来自地方财政，但是由于黑龙江省国有林区地处贫困地区，财政吃紧，地方财政资金很难得到落实。据中国林业统计年鉴记载，2009年黑龙江省林业系统森林公园国家投资金额为10 241万元，地方自筹资金为55 884万元，资金不足导致富余职工人数不断增加，从而待安置职工的实际需求远远大于政策一次性安置的指标。其次，在扶持政策方面，国家已经制定了一系列的扶持政策，大到社会保障体系建立，小到自主创业，政府都给予了明确规定和优惠政策，但是在政策落实方面，地方政府落实还不到位，政企、政事、政社不分现象严重，政出多门，互相推诿，职能交叉的现象屡见不鲜，已经严重影响了国有林区职工的就业与再就业政策的实施。

图2 黑龙江省地市级林业工作站管理人员教育程度

4.受教育程度和专业技能

人口的受教育程度和专业技能是实现充分就业的关键因素。良好的受教育程度和专业技能能够有效地促进劳动力的转移，从而减少劳动力过剩的状况。自天保工程和国有林权制度改革实施以来，到2009年黑龙江省地市级林业工作站管理人员仅有50人接受过大专以上教育，有中专学历的有6人，中专及中专以下学历人数达到了80.55%，具体如图2所示。如此低的受教育水平，严重影响了国有林区职工的劳动生产率，降低了国有林区人力资源的水平。加之国有林区生活艰苦，基本工资水平偏低，机械设备较落后等原因，从而导致高新技术人才缺失。据中国林业统计年鉴数据显示，2009年黑龙江省地市级林业工作站管理人员具有初级职称的11人，高级职称的8人，具体如图3所示。近年来，国家积极鼓励大学生到贫困的黑龙江省国有林区进行就业，但是由于政策没有很好地落实及生活环境比较艰苦，导致大学生仅工作一年甚至几个月就放弃了这一就业机会。

图3 黑龙江省地市级林业工作站技术人员数量

5.黑龙江省林区人口数量

黑龙江省是资源大省，不仅具有丰富的林木资源，而且还拥有巨大的劳动力资源，丰富的劳动力资源也带来了沉重的就业压力。2010年11月1日第六次全国人口普查，黑龙江省总人口为38 312 224人，表1是黑龙江省2005至2011年的人口总量和人口年平均增长率。其中，伊春国有林区人口总数为1 148 126人，同2000年第五次全国人口普查相比，十年共增加了1 418 648人，增长率为3.85%，平均每年增加1 41 865人，年平均增长率为0.38%。可见，随着时间的推移，国有林区适龄劳动者、即将适龄劳动者以及就学适龄者，即将涌入就业市场，对国有林区就业造成了巨大的压力。

表1 黑龙江省人口发展

三、基于AHP法的影响因素权重分析

1.指标的选择与确定

本文采用层次分析法，对黑龙江省国有林区就业问题的影响因素的重要性进行排序，为黑龙江省国有林区实现充分就业制定具体措施奠定了科学基础。

本文在广泛调查、座谈会、论证的基础上，由专家对黑龙江省国有林区就业问题的主要影响因素进行了分析，同时结合黑龙江省林区的具体情况，最终确定采用五大类指标:林区人口状况、受教育状况、产业状况、社会保障制度、政策状况。其中，林区人口状况指黑龙江省国有林区人口基数以及包括流动人口在内的人口增长程度;教育水平指个人接受教育的年限和层级以及职工的技术等级;产业结构指各产业的产值及各产业之间的联系和比例关系;社会保障制度主要是指最低生活保障，即对本辖区内常驻人口，家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的城乡居民发放最低生活保障救济金的一种方式;政策主要是指就业、创业与再就业安置政策的落实状况。

分析运用yaahp软件，建立如下层次结构模型，主要分三层对黑龙江省国有林区就业问题的影响因素进行评价。第一层是决策目标(黑龙江省国有林区就业问题)，第二层是中间层要素(黑龙江省林区人口数量、受教育程度和专业技能、产业结构、公共政策、社会保障机制)，第三层是备选方案(控制人口增长和提高人口综合素质、加强下岗职工再就业培训、调整产业结构、推进国有林区城镇化、确保政策扶持力度和落实、完善社会保障体系)，如图4所示。

图4 层次结构模型

2.分层次构造比较判断矩阵

经整理，关于黑龙江省国有林区就业问题所

涉及矩阵汇总表表2至表8所示。

表2 黑龙江省林区就业问题A矩阵汇总表

表3 产业结构B3矩阵汇总表

表4 黑龙江省林区人口数量B1矩阵汇总表

表5 受教育程度和专业技能B2矩阵汇总表

表6 公共政策的落实B4矩阵汇总表

表7 社会保障机制B5矩阵汇总表

单一规则下关于黑龙江省国有林区就业问题的影响因素的相对权重，通过yaaph软件得出计算结果如表8所示。

表8 备选方案相对权重计算结果

图5 影响因素相对权重计算结果

3.结果分析

从备选方案的排序结果来看，调整产业结构和完善社会保障体系的比重远远大于加强下岗职工再就业培训政策，而政策扶持力度和落实以及推进国有林区城镇化、控制人口增长以及提高人口综合素质居于中间位置，可见，在有限的资源环境下，政府在黑龙江省国有林区就业问题的解决上，应着重以调整产业结构和完善社会保障体系等为主要措施。从影响因素相对权重计算结果图可知，黑龙江省国有林区就业与再就业问题影响因素依次为:产业结构、社会保障机制、公共政策落实、受教育程度和专业技能、国有林区人口数。可见，在国有林区职工就业问题中产业结构和社会保障机制是主要影响因素。

四、促进黑龙江省国有林区就业的对策

1.调整产业结构

根据AHP法的定量分析及评价结果可知，调整产业结构在解决黑龙江省国有林区就业问题中是重要的影响因素。为减轻就业压力，提高国有林区经济效益，推进国有林区产业结构转型升级，应大力发展第三产业，以促进林区的充分就业。第一，大力发展林上和林下经济。促进林下产业升级，从而吸纳国有林区庞大的劳动力就业大军。例如，加强发展特色山野菜、野生果品、特种经济动物养殖业以减轻国有林区就业压力。第二，大力发展生态旅游业。完善景区景点和旅游基础设施，突出开发国有林区特色旅游资源，加大与各知名旅游公司的合作，开发国有林区特色精品旅游路线，打造国有林区自主旅游品牌，建设国内外知名的休闲生态养生旅游胜地，最大可能地吸纳待业人员参与旅游服务业。第三，大力发展北药产业。在继续发展本土医药制造产业的基础上，重点研发珍贵医药品种的科学化种植和养殖，加大野生药材保护力度，研发具有黑龙江特色的医药品种。

2.完善社会保障体系

通过APH定量分析，完善社会保障体系作为改善黑龙江省国有林区就业问题的重要举措，其所占的比重为0.2304，可见，改善民生才是政府职能的本质所在，一个国家的幸福指标不仅仅是实现充分的就业，而是在此基础上减少人员的失业恐慌。因此，完善的社会保障体系显得尤为重要。首先，要坚持把构建日趋完善的社会保障体系作为促进国有林区就业的首要任务。努力扩大社会保障覆盖范围，将国有林区下岗职工和居民纳入五险的范围。提高最低生活保障额度，确保国有林区低保对象的正常生活，加大国有林区特困户、残疾人等弱势群体救助力度，通过优惠政策鼓励私营企业优先接收弱势群体就业。建立主要由社会组织自主经营的福利机构，实现老年人养老社会化，同时也能够为待业人员提供关于服务行业更多的就业机会。建立完善的医疗卫生服务体系，确保乡、村、林场诊所拥有基本的医疗体系，对基层医疗卫生服务机构提供正常运营的经费保障。从根本上解决职工看病贵、看病难的问题，提高国有林区职工及家属对政府的认同感、归属感。

3.推进国有林区城镇化

城镇化有利于提高国有林区职工的收入、改变国有林区职工的生活方式，同时还可以转移国有林区富余劳动力，从而提高国有林区的就业率。结合黑龙江省近期泥草房改造政策，把黑龙江省国有林区林场、村屯重点撤并，并将相邻贮木厂、木材加工厂进行合并，按城镇化的发展格局组建国有林区新的社会体系。推进产业园区建设，为大企业、大项目顺利入驻黑龙江省创造良好条件，从而增加就业率。强化黑龙江省政府就业服务体系的建设，建立覆盖城乡的失业登记制度。此外，户籍制度的改革方面，放宽林场、农村人口进城镇落户的限制，消除城乡之间的就业条件制度性差异，对于在城市中具有稳定收益的居民准许转成为城市户口，并和城镇居民享有同样的权利和义务，例如在公共物品使用和医疗保障方面，真正地实现人人平等，促使城镇化先从规模扩张逐步走向质的提高。

4.确保政策扶持力度和落实

首先，为了促进就业、鼓励创业应制定一系列方针政策文件，在就业资金管理、四项补贴、小额贷款等方面形成一整套积极的就业政策体系，为形成新的市场导向就业机制奠定良好基础。在实际工作中把帮扶困难群体就业作为保障和改善民生的重要内容，注重政策执行的可操作性。其次，为实现国有林区充分就业，要帮助就业困难人员实现就业，尤其是特困、残疾等弱势群体，建立完善的公益岗位安置计划;建立就业信息服务中心，确保失业群体获得最新的就业信息，针对企业新增的就业岗位，采取短信或电话告知的措施，使失业人员实现稳定就业;不定期监察就业援助活动，为积极开展“再就业援助日”、“招聘会”等活动打好基础，以促进其就业。

5.控制人口增长和提高人口综合素质

控制人口增长和提高人口的综合素质对黑龙江省国有林区的就业问题具有至关重要的作用。首先，在黑龙江省国有林区加大落实计划生育的基本国策，强化优生优育政策，通过宣传引导即将结婚的对象积极进行婚前检查，接收免费的健康教育和咨询;对计划怀孕者接受免费的孕前优生健康检查;进一步开展产前筛选和诊断，产后访视以及新生儿先天缺陷健康恢复等工作，从本质上改变人口的素质。其次，黑龙江省资源丰富，尤其距离俄罗斯很近，因此可通过调整产业吸纳大量的高科技人员，改变现有的人口资源受教育结构。用政策吸引人才，用情感留住人才，用科研激励人才，通过资金投入、环境改善、人才培养等措施把高素质人才吸引到黑龙江省国有林区来，实现人口素质的提升。第三，在国有林区周边城镇开设图书阅览室、组织专家学者公益演讲，提高国有林区居民的整体素质。

6.加强下岗职工再就业培训政策

提高国有林区下岗职工的再就业能力，要求政府必须以市场需求为出发点，对黑龙江省国有林区失业人员开展针对性较强、多层次、多形式的再就业培训，充分发挥政府职能部门的作用，建立健全的长效工作机制，完善各项工作制度，统筹规划、指导就业和再就业培训工作。依托大学进行联合培养专业技能人才，强化其专业技能，建立现代的职业培训制度，以适应经济发展的需求。尤其是要围绕林上林下作物养殖、医药研发、旅游管理等相关专业进行专业培训。同时，针对自愿创业的人员开展创业培训，着力训练其综合素质及开拓创新能力。鼓励职工建立多元化的就业理念，丢弃“等、靠、要”的就业观念，树立适合社会发展的就业观念，如流动性就业也是就业的观念，积极开拓多种就业渠道。把就业培训与资格鉴定、就业培训与就业安置等紧密的结合起来，实现国有林区就业培训资源高效利用，促进国有林区就业培训政策的良性循环，从而实现国有林区充分就业。

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