检察权视角下的社会管理模式创新研究

2013-04-02梁鸿飞戴云飞

常熟理工学院学报 2013年3期

梁鸿飞，戴云飞

（扬州大学法学院，江苏扬州 225100）

一、社会管理模式创新之法理解读

当下，市场经济和全球化的时代，社会整体呈现开放式的形态与趋势。在此背景下，社会群体日益多元化且不同群体的接触与交往频率亦与日剧增，罗织成更为复杂的社会关系。原有的社会管理模式对多元化的社会群体性利益诉求难以回应周全，本能地通过国家公权予以直接调节以实现秩序安定的政治目的。然而，通过既定模式所设定程序之外的途径对社会关系进行调节使得权力失去了正当性基础。如此，社会管理模式创新的必需性已成为学界共识。但是，现有关于社会管理模式之创新多集中于宏观路向的社会管理法治化研究、善治视野下的社会管理的路向展望以及社会管理模式创新内在意义探究。笔者认为，社会管理模式的创新首先在于确定创新之理性路向，而后对原有之模式进行技术性的切割重整，才能够迎应现代社会管理的复杂性要求。

故而，需要指出的社会管理模式是创新之目的在于应对社会变迁背景下的复杂性难题，而不是机械性的秩序维持与稳定追求，更不是工具主义式的调试与试错。否则，这种过于利己的创新理念必然会削弱创新者自身的理性视野，社会隐蔽处的沉疴将成为创新改革的盲点，而国家、社会乃至民众则可能成为创新者的调侃对象与被愚弄者，创新之义如何自不待言。然而，当社会管理模式创新将自由主义奉为圭臬之时，民众的理智必然为追求自由的情感满足所湮没，其后果则是对现有社会结构与秩序的彻底反动，那么创新就将进入歧途。“运动和渐进改良是可以的，通过革命和其他方式达到完善是不可能的。”[1]128所以，我们所寻求的社会管理模式创新之路应为不左不右的理性改良之道。

“从社会管理的本质来讲，这种管理关系可化约为权力与权利的关系。”[2]132在现实情境中，社会管理的主体为行政权力主体，亦即是说，社会管理是由行政权力主导参与的。行政权力于权利而言本身具有压制性的强势样态，行政权力主体与民众就社管理模式创新而言自然缺乏畅通的协商渠道与平等的商谈地位。在此情境之下，如果权力与权利的关系未能得到合理的构建与改变，权利与权力乃至权利与权利之间就会存在信任隔阂，那么创新则缺乏相应的客观环境和社会基础。我们以此为切入点，引入一个法律监督者，能够有效抑制行政权之强势，缓和权力与权利的内在紧张，从而开启社会管理模式创新的理性之门。“法律监督是一个广义的概念，它包括立法监督、行政监督、司法监督等等，检察机关的监督只是法律监督的一部分，但作为我国专门的法律监督机关，人民检察院履行法律监督职能的情况与社会管理创新的实效休戚相关。”[2]134诚然，作为专门的法律监督机关，检察机关参与社会管理模式的创新是创新应有之义，亦为创新成果有效的法治化保障。如此，社会管理关系可由权力与权利的关系转为行政权、检察权、权利之间的相互关系，这种三角关系显然具有更强的稳定性与合理性。

二、检察权介入社会管理模式创新之必要性

前文简述了社会管理模式的创新需要将检察权引入其中，检察权依照我国宪法设定本质上属于司法权，同时依据其权力特征具有一定的行政权性质，呈现出复合性功能。复合性功能的具备意味着检察权介入社会管理模式创新具有其他权利不可比拟的天然妥适性。这种妥适性为检察权介入社会管理模式创新提供了正当性基础，而其介入之必要仍需展开详述。

（一）检察权的法律监督——社会管理模式创新的异化防范

所谓“创新”实际上就是社会管理模式的变革或改良，如果缺乏有效之监督，这种“创新”在晦明交加的时势裹挟下极易走向异化之径。异化之径可分为极左与极右两条非理性之道。异化之径，无论是极左还是极右皆是对社会管理模式创新原有的目的的背离，使得原有权力与权利关系乃至权利与权利关系更加错综复杂，难以梳理。故而，检察权作为专门的法律监督权力介于社会管理模式创新之中，对于防范创新之路走向异化之径起着尤为重要的作用。

当下社会管理模式所呈现的是不当权力压制权利的畸形样态，这种畸形样态事实上隐匿着利益的摄取。在此情形下，社会管理模式的创新意味着对这种畸形样态的破除，而后构建契合于国家政体和社会时势的管理模式，亦即是与通过既得利益的权势集团的博弈创制出权力与权利相平衡的社会管理模式。然而，“获取一定权势就会要求获得更大更多的权势，这部分是一种保护措施，人们要求掌握更大的权势来保护他享有先前的权利带来的好处。”[1]95那么，如果既得利益的权势集团成为社会管理模式创新的主导者，其创新之路必然走向极左的保守利己之径，亦即是说权势集团借“创新”之名行利己之事，社会管理模式趋向于束缚愈紧的社会控制模式，如此不仅是对法治的破坏与腐化，亦是对权利的剥削与践踏，薄熙来主导的“重庆模式”就是经典一例。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。”[3]67对拥有社会管理模式创新的主导者同样亦然，当法律监督缺位之时，创新之权则极易滥用。如将检察权介入社会管理模式创新之中，则能动性得为创新之权勾勒了法律与理性的边界，逐渐将权力的扩张滥用野性困顿消融于创新的法治秩序之中，平衡权力与权利的关系，为社会管理模式创新创制出趋于和谐法治之境。

“民众本应是社会管理主体而非社会管理对象，追求公民幸福感也应是法治型社会管理模式应有之义。”[4]42由社会管理对象转为管理主体意蕴着民众对于自由的希冀与向往，同时将其视之为所能体认的幸福之感。然而，将自由设定为社会管理模式创新的顶层价值之时，为边界模糊的自由主义所裹挟的创新之道在民众的非理性狂热喧嚣下存在着转向为粗化的西式民主乃至堕向无政府主义的潜在危险。当社会管理模式创新演化为趋向于粗化的民主政治运动，“简单和粗糙的民主化不仅会伤害转型国家的整体利益，也会伤害民主的尊严本身。纯粹西方式的民主路径在宏观政治领域必然会遭遇到中国自身宪政体制与政治架构的严格约束。”[5]97如此，创新之义自不待言。“自由所隐含的前提是秩序，否则自由亦不复存在。”[6]5无政府主义式的自由意味着现有社会结构与秩序的彻底反动，然而秩序不复，自由安存？这种极右的创新路径本身是整个社会的理性失范与法治沦丧，民众希冀通过社会管理模式创新所实现的自由与幸福自然付之阙如。诚然，社会管理模式创新事实上就是权力与权利交涉互动过程，然而缺乏法律与伦理规制的交涉互动亦使失序风险不断攀升，尤其是长期被压制的权利欲求，一旦被无序的释放，那么将爆发巨大的非理性力量，使创新之果苦不堪言。故而，社会管理模式的创新需要一个理性观察监督者，“观察者的批判性反应就是一种检验，它是一种使每个人对那些违反规则、摄取不正当利益的人的自然经验反应得以理性化的装置。”[1]194检察权，作为相对中立的司法权力与监督权力，恰与“观察者”的中立与理性相契合。因此，社会管理模式创新具有极右的非理性社会运动趋向之时，需要相对中立与理性的权力，即检察权的介入与监督，以免非理性的狂热创新将社会推入无序的泥沼之中。

（二）检察权的司法权威——社会管理模式创新的公信基础

“通常，社会别分为政治、经济、文化三大领域，公民和组织的行为嵌于其中，繁多的主体与庞杂的事务难免罗织生成失信行为。”[7]4失信行为的偶发性可视为个体的人格与情操缺陷所致，于秩序与规范无碍，然而失信行为的普遍性多发，进而成为社会交往的常态之时则可视为伦理与道德的失范。社会变迁背景之下，失信问题显得尤为突出，政治失信、经济失信与文化失信交相错杂，[7]4不断冲击着社会伦理道德的底线。在此情境之下，政府与公民、公民与组织、公民与公民之间形成了相互防范的信任隔阂。社会管理模式创新视角下，横亘于各主体之间的信任鸿沟使得创新之道的共识难以达成，创新亦必陷入困境之中。

那么，弥合各主体之间的信任鸿沟，为社会信用体系寻找一个可以重构的公信基础是社会管理模式创新的前提条件，亦为社会管理模式创新的应有内容。司法公信是社会信用体系的根基所在和最后保障，[8]2在法理视域下，司法公信基础上社会信用体系重构显然尤为妥当。而公信与权威密切相关，“权威像一种影响力，一种让别人心甘情愿的按照你的意愿行事的能力，其本质上具有正当性。”[9]98故而可说，公信是以权威的正当性基础和影响力为依托生成的。亦即，司法公信是以司法权威为依托生成的，而司法权威的载体指向检察权与审判权。审判权具有相对的消极被动性，社会管理模式创新研究视角下暂不予论述。

我国“监督为主、制约为辅”的诚信治理模式在揉合着利益纠葛和物欲膨胀社会变迁的背景下形成了治丝愈紊的吊诡之势。[7]10在此交相错杂的失信情境下，检察权的宪法独立地位为其提供了取信于人天然法理优势，而其本身所具有法律监督职能在逻辑上与失信的法治治理路向相契合。诚然，检察权的宪法独立地位在法理上能够与行政权力形成制约关系，而其法律监督职能够覆及失信违法之行，这就改变以往“监督为主、制约为辅”的诚信治理模式，而检察权的制约与监督的双向功能特点则可成为构建更为有效的诚信治理模式的逻辑起点。以此逻辑起点创制出的以检察权为核心的诚信治理模式不仅是诚信法治的开端，亦为其司法权威的树立和司法公信的构建的可行之道。如此，以检察权的司法权威为依托生成的司法公信为社会信用体系的重构提供了基础支点，从而促使各主体之间的信任鸿沟趋于弥合，最终为社会管理模式的创新之道的共识达成提供可能性前提。

三、检察权介入社会管理模式创新的可能之道

“从历史的角度来看待检察机关设置的初衷和检察工作的本质内容，我们不难发现，检察机关不仅是法律监督机关，同时也是社会管理体系中重要的组成部门。”[2]134社会管理模式创新念兹在兹，检察权介入其中已为必要，那么在既定的宪法法律框架下对国家权力结构进行调整，为检察权介入社会管理模式创新构建可能之道成为研究之关键。

（一）确证检察机关的宪法地位与厘清检察权的本质属性

根据现行宪法，我国国家机构的组织机制是人民代表大会之下的“一府两院”制。即人民政府、人民法院和人民检察院共同产生于人民代表大会，共同对人民代表大会负责。可见，宪法设计初衷是将政府与两院列于同等之地位，其亦为现代司法理念之尊崇和国家司法权之尊重。“在依法治国的宪政原则下，在民众心中形成的有关司法机关独立、公正地行使检察权、审判权的内心确信，是维系国家法治承诺与民众法治信心的重要途径。”[10]1然而，“现有的司法体制却是官僚化设计和运作模式，”[8]160从而矮化了两院之宪法地位，使国家司法权之运行有悖于现代司法理念，其亦有损于宪法权威之维护。孔子言：“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”[11]281那么，在背离于宪法设计的官僚司法体制之下，检察机关之身不能正，监督之令自然难以得到服膺。回归社会管理模式创新视角，亦即是说，在政治生活和权力运行的实践之中，检察机关的政治地位模糊致使其不能以中立与理性姿态加入社会管理模式创新运动之中，检察权即使能够介于其中亦失去了基本的优势与意义。检察机关宪法地位之确证倚赖于党在既定宪法法律框架下对权力结构进行调整予以实现。“组织上的依赖关系与功能自治并不相悖，”[12]1即党的领导与检察的机关宪法地位实现并没有法理冲突，相反，实现检察机关的宪法地位本身是对我国宪法政治的尊重与证成，亦是对党的领导的合宪性基础的昭示与彰显。

同样，在维稳语境下，为政法概念所裹挟的检察权使法律监督的理性色彩与司法权威的肃重之感落上了一层蒙尘。现有的社会管理模式是以维稳为中心的社会控制模式，“社会控制体现着国家的盲目自信，陶醉于运动式战役取得的暂时性、阶段性成果上，”[13]16为达致这种机械性的阶段性成果往往要求国家权力对社会角落的全方位覆及，行政权独木难支之时，处于国家权力体系弱势地位的检察权则被政法概念所裹挟卷入其中，这就造成了检察权的属性模糊和职能错位。为了实现检察权介入社会管理模式创新之后能够具有权威和公信得履行法律监督职责，防范创新之道的异化可能，就需要厘清检察权的本质属性。张铁英检察长认为，检察权是独立于行政权和司法权的独立国家权力。[14]132-133笔者认为，既然宪法将检察机关设定为司法机关，那么检察权本质上就是司法权，而宪法抽象赋予其法律监督权事实上是司法权的延伸和扩展，这种司法权的延伸和扩展是统合性民主政体下的权力制约的需要，亦是社会主义宪政体制下检察权的独有价值之所在。所以，最终惟有首先确证的检察机关的宪法地位，落在检察权之上蒙尘才会被扫落，检察权的司法权属性方能逐渐明晰，复归于国家权力体系的应有地位，从而能在社会管理模式创新中树立权威、构建公信。

（二）一般监督权的赋予与司法能动性的展开

“按照列宁检察思想构建的苏联检察权除了侦查监督、审判监督、劳动改造机关监督等诉讼监督以外，还有一项十分重要的权力即一般监督权。在苏联，一般监督权被视为社会主义国家检察机关权力的核心和标志。1936年《苏联宪法》113条规定：‘苏联检察总长对于所有的部和这些部所属的机关以及每一个公职人员和苏联公民是否严格遵守法律，行使最高检察权。’”[15]197可见，一般监督权，即检察机关能够对上至国家行政机关以及公职人员下至普通民众的守法与否实行检察监督。这种监督模式所涉及的被监督主体较为广泛，从而确保法律监督了能够覆及国家与社会的各个方面，为法律普遍性效力与法治化推进提供了有力保障。在建国之初，我国检察机关曾有过相应的一般监督权，然而时至今日已软化为检察建议权。[15]197-198社会管理模式创新涉及的行政主体和社会关系纷繁复杂，即使检察权介入其中，受其法定监督范围之限，仍将有大片不受监督的盲区存在。将一般监督权重新赋予检察机关，成为检察权的扩展功能在社会管理模式创新的法治化形塑中显得尤为重要，亦即，一般监督权的运行是社会管理模式创新通过法治检验的有效考量。

同时，“为了保证检察机关独立行使法律监督权，列宁主张检察机关系统内部实行垂直领导。苏联检察系统的垂直领导原则，保障了苏联检察机关免受地方机关干涉，独立地行使检察权。”[15]197检察机关系统内部的垂直领导是其外部独立的保证与表征，能够与地方政治影响和利益纠葛保持理性距离，为一般监督权的实现提供了有力辅助，亦或可说，检察机关的一般监督权实现必然需要检察系统内部垂直领导予以免受干扰的独立性保证。可见，一般监督权和系统内的垂直领导构成了苏联检察监督的一体两面。我国检察制度最初移植于苏联，然而在漫长的司法制度发展与改革过程中却遗失了这两种最为重要的制度设计。故而可说，一般监督权的赋予和检察机关系统内部垂直领导是检察权权力运行的基本空间架构，检察权权力运行的空间愈大，法律监督则愈有力，法制统一和法治推进则愈有保障。链接社会管理模式创新，一般监督权和系统内部的垂直领导能够充分赋予检察权以法律监督职权，这种伸张的监督职权无疑是社会管理模式创新中法治推进的一柄利器。

如果说一般监督权的赋予和检察机关系统内部垂直领导是检察权权力运行的基本空间架构，当基本空间架构搭建完成之后，需要的是内在理念的支撑，从而激励检察权充分运行，以保障其介于社管理模式创新之中的法律监督职责得到完整履行。由于检察权属于司法权，因而首先需要在司法权的视角下探寻这一内在理念。社会变迁背景下，新法律关系的诞生和权利的衍生成为司法难解之题，[16]9对司法者而言需要由对法律的静态之思转为动态之变，亦即是说司法者需要主动性将立法者所立之法与诉求者所诉之求通过司法程序理性归纳整合，使得诉求本身所蕴含的法益变增能够抽象化得融应于成文之法的价值取向，此恰为司法能动性之表征与目标。“司法能动是指司法机构在审理案件的具体过程中，不因循先例和遵从成文法的字面含义进行解释的结果更倾向于回应当下的社会现实和社会演变的新趋势，而不是拘泥于旧有的成文立法或先例以防止产生不合理的社会后果。因此，司法能动性即意味着法院通过法律解释对法律的创造和补充。”[17]54链接于介入社会管理模式创新之中的检察权，司法能动性则可视为指检察机关在履行法律监督之责时应回归于宪法予以的职权地位，无需将自我镛锢于法律未尽之事由的困境之中，理性能动的回应当下社会之变与多元诉求。社会的变迁与转型客观上要求社会管理模式的创新，而创新之道的法律监督与法治推进则决定了检察权的介入于其中，面对创新之道的时势维艰与多变，检察权的司法能动性展开并将之内化为司法理念不仅是回应社会之变与多元诉求的可行之法，亦为法律监督之责的全面履行推求出了法理之径与机理支持。

四、结语

纵观新中国的法治进程和社会发展，监督之制早已有之，创新之言亦不绝于耳，然而在社会发展历程中从未能匹配性得推进法治进程，其咎因在于没有赋予具有专门法律监督职能的检察权以其社会责任相符的司法职权。在如今社会变迁与转型的时势维艰情势之下，检察权介入社管管理模式创新本质目的在于通过法律监督职责履行推进法治型社会构建，检察之责独显厚重。犹如曹建明检察长所言：“社会建设和社会管理与检察工作密切相关，既是检察机关履行职责的重要内容发挥职能作用的重要领域，也是检察机关承担的重要社会责任。”[18]1因此，惟有以检察权为核心创制出合乎法理与回应时势的法律监督制度才能在政治实践中推进社会管理模式创新的法治进程，完整地履行检察权应有之责，此亦为“创新”二字应有之义。

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