孟宪艮

(聊城大学思政与马克思主义学院，山东聊城252000)

人大监督对于防止权力滥用与治理腐败的意义已经不言而喻，作为一种民主监督方式，如果能够得到有效的运行，必然可以有效地抑制权力腐败。为此，党和国家进行了一系列制度建设以提高人大的监督效能。然而，从制度实施的效果来看，人大监督效果与制度建设的初衷尚存在较大的差距;从人大监督的运行情况来看，尽管近年来人大监督总是在一些关键问题上消极被动，而另一方面却又大张旗鼓地开展一些不具有法律效力的检查活动以彰显其工作成绩，呈现出明显的“正式权力非正式运作”的状况。作为掌握监督权的权力机关，不积极行使宪法和法律所赋予的基本权力，却在努力创设一些并不具备法律效力的监督方式以寻求自身权力的扩张，这似乎有悖于权力的运行逻辑。要对这种现象进行深入的解释恐怕需要走出制度分析的框架，以寻找监督权得以运行的动力之源。基佐曾言:“权利即使得到了认可，如果没有坚实的保障，它也毫无意义。而如果没有与保障相关的力量对其加以维护，则这些保障就毫无意义。”［1］在基佐看来，代议制政府不仅需要已经写入宪章的权利保护，而且必须具备在实践中能够维护其运行的现实力量。那么对于人大监督而言，是否具备了这种能够维护其运行的力量?这种力量又来自哪里?这是亟待加以研究的问题。因此必须梳理制度运行中存在的诸种问题，研究存在着哪些深层次的制约制度运行的因素，进而寻找出支撑制度运行的动力源泉。

一、人大监督制度的建设路径与制度运行中的问题

人大监督制度的建设大体上经历了一个从逐步加强自身组织建设到监督程序不断得到规范细化的过程。1979年，五届全国人大二次会议对宪法、地方人大和地方组织法进行了修改，决定县以上的地方各级人大设立人大常委会并赋予其相应的监督职能。1992年，为保证各级人大代表依法行使代表职权，履行代表义务，七届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》。2005年5月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，指出要保证人大代表依法行使职权。各级人大代表对制定人大监督法也表示出强烈要求，据统计，从全国人大六届五次会议到八届五次会议，先后有三个代表团和1 602名代表提出51件关于制定监督法的议案［2］。2007年7月，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布实施，进一步确认和规范了各级国家权力机关的监督职权，完善了监督程序，并吸收了在监督实践中的一些新创设的监督方式，将宪法中规定权力机关行使监督权的原则变得更具体，以便于代表行使监督职责［3］。此外，据学者统计，从1986年起至上世纪末，全国先后有22个地方省级人大及其常委会制定了综合性的监督工作条例或决定［4］。

从以上对我国人大监督制度建设的路径回顾来看，人大监督制度建设力度与成果是非常显著的，可以说，人大监督的制度框架结构已非常完备，但从法律权利配置方面保障人大代表履行监督职责已经不是问题。然而，从制度运行的效果来看，却始终离规范要求存在较大的差距。对于人大监督而言，由于监督权的政治地位与性质，无法通过绩效考核的方法衡量制度运行效果。因此，最能体现制度运行效果的莫过于观察行动主体的履职行为。随着各项制度的健全，代表的履职水平得到了很大的提高，但也出现了一些新问题。其中有两个方面的问题较为突出，并直接影响到制度的运行效果。

一是缺乏监督主体的意识，使得监督行政化趋势严重。人大监督权是集体行使的权力，然而，集体行使权力并不仅仅是代表人数的简单复加，而是在个体人大代表积极参与下所形成的合意。如果作为个体的人大代表不能积极行使其权利则整个人大监督制度就无法启动，陷入集体行动的困境之中。在实践中，正是由于有些代表的消极履职行为导致了监督权的行政化运行。许多代表在闭会期间从不走访群众，更谈不上认真调研，仅仅被动地根据组织安排参加活动。这使得人大的监督工作不得不依赖行政机构的推动。目前，在各种监督方式中运用最多、也最常见的就是各级人大常委会组织的执法检查。这种监督方式本不是宪法所规定的监督方式，而是在视察基础上发展起来的一项专门监督法律实施的工作［5］。其初衷是为了组织人大代表深入群众、了解事实以便发现问题。从性质上也只是为行使监督权而进行的前期调查活动，但这已经成为当前彰显人大监督工作成绩的主要活动，并带有较强的行政化运作色彩。从现行的执法检查方法看，多数仅限于召开座谈会、听汇报、看典型，很少触及执法中的实质性问题。从检查的内容看，往往侧重于法律实施的组织和宣传工作，而调查路线的选择、需要走访的对象以及监督内容的安排都取决于人大工作部门事先的安排。这使得执法检查活动在性质上与行政系统自上而下的检查工作没有多大的差别。

二是监督动机的异化，背离监督者的角色。从当前人大代表行使监督权利的状况来看，对政府滥用权力的质询或者对政府官员的罢免等刚性的监督权力很少得到启用，更多的是采取提案的方式要求政府增加某项公共服务或者提高公共服务的质量，而且这些提案所涉及的内容与提案者本身的利益其实又总是息息相关。近年来，私营企业主阶层不断积极寻求政治参与的机会与方式，作为一个新兴的经济实体力量，的确需要制度化的利益表达渠道来表达自身的利益诉求，这一点本无可厚非。并且从西方议会的历史发展进程来看，资产阶级的确是构成议会监督的一个重要政治力量。由于我国是社会主义国家，私营企业主不太可能形成一个阶级登上政治舞台，因此更多的是采取个体参与的介入模式，通过获得某种政治身份，进而获得向政府部门施加影响的资格和机会。因此，当他们谋求人大代表的身份时，并不是希望作为一个阶级的代理者，更不是代表社会监督国家权力，而是为了自身利益与权力行使者形成关系的建构。即利用自己作为监督者的身份与被监督者建立私人关系，从中获得政治庇护甚至还可以牟取私利。其结果不仅背离了作为人民代表的本质，而且浪费了国家所投入的监督资源，使制度建设陷于缺乏动力而运转乏力的困境。

二、人大监督运行失灵的原因分析

很多人一提起我国权力监督乏力的现状，往往归结到封建专制历史悠久导致专制统治思想根深蒂固，缺乏像西方的权力分立制衡的观念与制度。其实这是一种误解，对于中国漫长的封建专制社会而言，无论是分权制衡的思想还是相关的制度设计都并不稀罕，而且有些制度设计之精巧毫不逊色于孟德斯鸠与洛克等人的制度架构。只是由于制度设计的逻辑起点迥然相异，使得二者的价值取向与运行效果截然不同。对于人大监督的制度运行而言，其在运行中存在的问题，很大程度上并不是制度建构的不足，而是缺乏推动制度运行的动力，使人大监督制度不得不依赖国家权力自上而下地推动，从而背离了制度设计的初衷。

(一)缺乏为人大监督提供动力输入的社会需要

议会监督政府权力的源动力来自社会各阶层维护自身利益的内在需要。在议会产生之初，监督王权的任务是由封建贵族来承担的。为了维护自身的封建特权，身为议员的封建贵族们一直利用议会抗衡王权的专横。资产阶级革命之后，逐渐在政治上成熟起来的资产阶级出于保护私有财产和自由贸易的需要，更是将国家权力视为必须严加防范的对象。这种与自身利益关系息息相关的监督需要构成了议会监督最强有力的源动力。而人大监督最缺乏的就是这种源自社会自身对权力监督的内在需要。

在人大制度建立之初，社会最紧迫的需要是实现国家富强，而不是对政府权力的监督，所以，尽管当时的第一届全国人大代表在履行监督职责方面尽职尽责，但最终经不起政治运动的冲击，其实这正是社会对人大监督内在需要不足的一种反映［6］。经过三十年的改革开放，尽管社会的自主性得到提高，社会各阶层对人大监督的需求不断增长，却并没有使这种需求产生现实的压力。一方面，由于根深蒂固的官本位意识以及对自身力量和利益关系的考量，私营企业主并没有对人大监督给予充分的关注，而是更加关注于政治身份的获得，并试图通过与官员建立私人关系的方式实现资本与权力的联姻，以获得企业生存和发展的政治资源与公共服务，甚至还可以牟取私利。另一方面，处于社会底层的弱势群体出于利益表达成本与效率的考虑，以及受自身政治参与能力的限制，更多地选择采取信访的方式或其他非制度的方式来表达自身的利益诉求，而很少寻求人大代表的帮助。因此人大监督实际上是靠人大代表个体的自觉性来维持的。而这种动力由于缺乏社会需要的压力，且与自身利益影响甚微，因而很难获得持久性。所以在现实中，诸如质询、罢免等刚性的监督权力方式很难实施，而诸如视察、述职评议与执法检查等却逐渐成为常规性的工作。此类工作更多的是依赖组织的安排，导致人大的监督工作反而需要借助行政的力量来推动。

(二)缺乏为人大监督提供力量支撑的社会基础

代议制的成功运行必须以社会基础作为积淀，没有社会基础的支撑，民主则成为无源之水，在此基础上建立的代议制好比空中楼阁，自然无法监督强大的行政和司法权力。正是这种社会基础与国家权力之间的实力对比从根本上制约着议会监督的效果。西方发达国家的代议制之所以能够在监督方面成效显著，除了制度设计与民主传统的积淀之外，更主要的是因为议会拥有控制国家权力的实力。早在欧洲中世纪的封建国家中，议会就在监督王权方面留下了浓墨重彩的一段历史，其原因在于作为议会主要成员的贵族拥有与王权相抗衡的经济和军事实力，迫使国王在征收赋税方面必须重视议会的意见。工业革命之后，资产阶级的崛起更加充实了制约国家权力的阶级力量，使议会监督具备了足够的社会基础。正是这种强大的社会基础才是议会监督得以运行的力量支撑。反观那些资本主义从未获得充分发展，而是从封建社会和殖民统治下直接接纳民主制度的国家里，议会监督很少能够真正发挥作用。由于得不到稳定的社会力量支持，议会力量与官僚力量对比过于悬殊，法定的监督权力在官僚力量的反作用下往往流于形式。就我国目前的社会发育而言，尚不具备能够足以支撑人大监督制度正常运转的社会基础。

其一，社会自治能力欠缺，对政府权力过度依赖。社会自治能力是检验社会基础是否稳固的一个基本标尺，具备社会自治能力的社会可以通过公民的相互协作共同解决实际问题，以减轻对政府权力的依赖，防止权力对公民私人领域生活的过度侵入。而如果社会缺乏自治能力，社会的稳定与发展必须依靠政府权力支配时，试图限制政府权力或对其实施有效监督是很困难的。在一个社会自治能力差的社会中，由于公民之间缺乏信任，难以协商沟通，那么就必须依赖权力控制才能维持社会的稳定与发展。而这种控制又反过来使得社会自身发育不良，丧失对政府的控制力量。自改革开放以来，虽然社会获得了自主发展的空间，但是社会自治能力却始终没有能够形成。自私自利的膨胀与公共意识的淡漠充斥于社会交往之中。社会自治能力欠缺，就必然依赖强大的政府力量进行控制，同时也意味着社会与国家力量对比的失衡。在这种社会与国家的关系中，对权力的监督与约束往往会因为政府治理的需要而不得不作出让步。

其二，社团组织发育缓慢，公民政治参与能力欠缺。经过三十年的改革开放，传统的单位社会逐渐解体，但是能够取代单位社会功能的新的社会组织正在形成之中，由于受到过多的行政干预以及自身合作能力的限制，社团的发育相当缓慢，其结果导致单个的个体在脱离单位的约束的同时，也失去了赖以生存和发展的归属，进而整个社会出现了原子化动向［7］。社会的原子化所产生的副作用并不仅仅是社会整合的困难，对于人大监督制度而言也是非常不利的。在这样的社会环境中，由于缺乏有效的整合力量，公民个体的政治参与能力不高，而且用于政治参与的闲暇时间都极为有限，因此很难有效地通过人民代表大会制度传递自己的利益诉求，更难以对人大监督给予力量支持。

三、改善人大监督制度运行的几点思考

如前所述，如果人大代表缺乏监督的动力，仅仅将代表职务视为上级组织安排的政治任务，或者是基于自身业务成绩所取得的荣誉，甚至有些代表将其视为一种可以牟取私利的政治资源，自然没有足够的动力去积极行使监督责任。因此仅仅依靠法律制度建设规范人大监督程序寻求解决人大监督乏力问题的方式是存在局限性的，还必须充分培育使制度运转起来的动力以及维持动力生产的源泉。

(一)生产社会监督需要，为人大监督提供动力源泉

对于人大监督而言，要想获得持久的动力，需要改革税收结构，增进纳税人意识。英国是议会之母，而英国又有句谚语:“税收是代议制之母”。可见税收在西方议会发展史上的重要地位。选择什么样的税制结构，对于公民纳税意识与监督意识的形成所产生的影响是大不相同的。目前世界各国的税制结构基本上由直接税和间接税或流转税构成。其中直接税更能引起纳税人的“税痛”，从而能增强其“监督意识”。与间接税最大的不同点是，直接税是人们从属于自己的财产中拿出一部分来纳税，因此对政府如何使用税收的问题最为关切。

所以，以个人所得税为主的税制结构对于提高公民对国家的监督意识具有特殊的意义。日本当代著名税法学家北野弘久指出:在间接税制下，“纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利，并承担义务”这样的宪政理念“几乎不可能存在”;“只要消费税占据了国家财政的中枢，就会造成人们不能监督、控制租税国家运行状况的可怕状态。”［8］在现代社会中，西方发达国家一般都是以直接税为主，而发展中国家由于经济发展水平较为落后，主要是以间接税为主，旨在确保财政收入的稳定。经过三十年的改革开放，我国的经济得到了飞速发展，国民生产总值与财政收入近年来连续快速增长，2010年全国公共财政收入83 101.51亿元，完成预算的112.4%，比上年增长21.3%［9］。那么应该如何使用如此巨大的财政资金，使其得到科学合理的运用?这就需要根据税收法定原则，形成以直接税为主的税制结构，以激发公众的纳税权利意识，监督政府合理分配和使用财政收入。一旦这种公众参与意识得以形成，就会为人大监督创造出最有效的动力源泉。

(二)提高公民政治参与能力，为人大监督提供力量支撑

人大监督在本质上是社会对国家权力的监督在制度上的实现。作为权力的最终所有者与委托者，公民的政治参与意识与能力对于人大监督效果具有重要意义。科恩认为:“通过代议制实行民主时，民主的深度部分决定于选举代表时公民参与的影响。部分决定于代表当选以后公民对他们所能施加的影响。”［10］因为政治权力的委托与经济领域的委托代理有着本质的不同，由于政治委托者与受益者是不特定的利益群体，如果普遍存在搭便车的心态，就难以防止权力行使者的败德行为。中国的“关系文化”根深蒂固，以私人关系网为核心的人脉关系渗透于中国社会的方方面面，成为公共权威的替代品。这种关系文化使人们丧失对制度的信赖的同时，也失去对制度的关注与支持。在这种关系文化的笼罩之下，人们自然不会通过正式制度寻求利益保障，这样就等于架空了制度。

因此对于人大监督权的运行而言，要想获得强大的力量支撑，必须形成权利文化，提高公民的政治参与能力。公民的政治参与意识与能力只有在公共生活中通过不断的社会交往而逐渐获得训练，积久成习，才能逐渐渗透到其日常的行为方式之中。比如在参与公共事务的决策中学会理性地表达自身观点，倾听和理解他人的立场;在参与讨论时掌握协商、妥协的技艺，建立相互信任的关系，提高以合作方式解决公共事务的能力。如果自治体的社会成员都能自觉地参加社会管理，使社会诚信、公共道德以及守法意识成为社会制度有效运行的内在支撑，不仅可以增强社会自治能力，减少对国家权力的依赖，而且也会激发公民的政治参与热情，通过积极行使公民权利维护自身利益，进而增强社会对国家权力的制约力量，为人大监督提供足够的力量支撑。

(三)改善执政党的社会沟通机制，为人大监督提供动力转换

在现代民主的政治结构中，国家权力属于人民，人民通过政党控制国家权力。政党居于国家与社会之间承担着沟通社会和国家的纽带作用，是社会影响和控制国家运行的重要中介力量。在西方民主政治框架之下，议会的监督功能主要是由反对党或在野党来实现。对于在野党而言，通过揭露执政党的舞弊行为使其失去民众信任，可以为自己上台执政创造条件，所以在监督政府方面不遗余力。中国共产党是我国惟一合法的执政党，因此很难像西方国家那样利用反对党来制约权力。为了有效实现对国家权力的控制，一方面通过在国家机构中建立党组织以确保党的领导，另一方面又通过信访机制的建构实现沟通社会的功能。但这种控制国家权力的方式直接影响了人大监督制度的运作。对此，于建嵘等学者对中国的信访制度进行专项调查后认为，信访制度虽然在化解社会矛盾、维持社会稳定起到过一定的作用，但事实上是在人民代表大会制之外建构了另一条群众对执政者权力监督的制度途径，客观上造成了国家政治认同性流失，从而消解了人大监督制度的权威性。

作为人民代表大会制度的领导者，中国共产党对于人大监督制度的运行所具有的政治影响力是无可替代的，要想真正实现党作为社会控制国家的职能，为人大监督制度提供动力转换机制，最有效的方式莫过于认真对待选举。民主选举制度最有价值的功能在于使政党推荐的候选人接受选民的评判，使掌权者必须投身于社会中，加强与选民的沟通与联系，及时反映社会需求。这一方面，新加坡人民行动党对待选举的做法是值得我国借鉴的。人民行动党在执政初期就制定了党的议员定期访问选民的制度并坚持至今，其根本的动力机制就在于选举。五年一次的大选是一把悬在人民行动党头上的达摩克利斯之剑，使它一直充满着危机感，督促它时刻不忘记人民［11］。现代选举政治毕竟是政党活动的舞台，如果执政党能够充分发挥组织、宣传力量以及动员广泛的群众基础，是完全可以牢牢地把握选举主动权的。面对日益增长的民主参与需要，完全控制选举已经不太现实。执政党完全可以通过健全党内人大代表候选人提名机制的方式，增加代表候选人产生的公开性、民主性与竞争性。这样既可以保障执政党将真正具有为人民服务意识的优秀党员干部推荐为人大代表候选人，又可以促使这些人大代表始终保持对人民利益诉求的重视，并及时将社会的利益诉求转换为人大代表的监督动力，从而使人大监督运转起来。

［1］基佐.欧洲代议制政府的历史起源［M］.张清津，袁淑娟，译.上海:复旦大学出版社，2008:271.

［2］刘政.关于新时期人大工作的一些回顾［J］.人大研究，1998(6):10.

［3］程湘清.改革开放以来人大监督制度发展足迹［EB/OL］.［2009 －01 －05］.http:∥npc.people.com.cn/GB/14528/122476/8623700.html.

［4］程湘清.国家权力机关的监督制度和监督工作［M］.北京:中国民主与法制出版社，1999:32.

［5］蔡定剑.中国人民代表大会制度［M］.北京:法律出版社，2006:392.

［6］J.O’BRIEN.kevin.Reform Without Liberalization:China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change［M］.New York:Cambridge University Press，2008:34 －35.

［7］田毅鹏.转型期中国社会原子化动向及其对社会工作的挑战［J］.社会科学，2009(7):72.

［8］北野弘久.税法学原论［M］.陈刚，译.北京:中国检察出版社，2001:24.

［9］财政部.2010年全国公共财政收入基本情况［EB/OL］.［2011 －09 －01］.http:∥www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201108/t20110803_583782.html.

［10］科恩.论民主［M］.北京:商务印书馆，2005:21.

［11］蔡定剑.新加坡民主机制下的威权政治［J］.中国社会导刊，2006(5):49.