袁冬冬

(郑州大学法学院，河南郑州450001)

政党在美国立法中的利益博弈及其对我国的启示

袁冬冬

(郑州大学法学院，河南郑州450001)

“三权分立”是美国宪法中重要的组成部分，立法权、司法权和行政权相互分权立与制衡。但是三权之间并无明确的界限，总统和联邦最高法院也享有一定程度的立法权。这种立法权的分配模式为政党之间进行利益博弈提供了广阔的平台。研究了政党在美国宪政模式下的立法博弈途径及其对美国立法的影响。希望能够对我国立法民主化建设有所启示。

政党利益;立法博弈;三权分立

一、政党利益概述

由于受传统意识形态的影响，政党利益问题历来为众多国内学者所回避。我们常强调党和人民利益的一致性，致使“党的利益”往往被掩盖。《中国大百科全书·哲学卷》中认为:“利益乃人们通过社会关系所表现出来的不同需要。”［1］(P493)无论是自然形成之群体，还是自觉组成之各类社会组织，皆有某种特定的共同目标和取向，党的此种目标和取向的实现便构成了政党利益。从广义上说，任何社会组织和团体都可以成为“利益集团”。政党作为影响广泛的社会组织，其能够在一定程度上为人民利益着想，但这并不能抹杀两者之间利益的差异性。由于政党面临着自身的生存、发展等根本问题，政党行为有可能偏离民众利益。政党之所以能够影响政权，是因为它有强大的社会基础。为了换取社会力量的支持，政党会力求为支持它的民众服务。因此，政党并非中立的组织，而是一定利益的代表，并为一定利益服务。所以，政党利益是客观存在且不容忽视的。

政党利益包括政党的政治利益、政党的组织利益和党员的个人利益。但政党利益主要体现为政治利益，这是由政党夺取并巩固政权的目的所决定的。马克思认为:“政党是指一定阶级、阶层或集团的积极分子为维护本阶级、阶层或集团的利益，围绕夺取政权、巩固政权、或影响政府而结合起来采取共同行动的政治组织。”列宁也指出:“一般政党特别是先进阶级政党如果在可能取得政权的时候拒绝政权，那他就没权利存在下去，就不配称为政党，就是一块地道的废料。”［2］(P20)执掌政权的目的是政党与民间组织、利益集团或其他组织的根本区别，也是政党利益之所在。

执掌国家政权的党，谓之执政党。执政党通常依靠选举实现其执政地位，通过掌握国家政权将自己的治国主张贯彻到国家事务的管理过程之中，以实现其自身利益。民主国家一般允许在野党作为反对党存在，在野党为了获得自身利益会对执政党进行监督，并利用各种手段与执政党展开博弈。由于法律是确定利益的有效方式，政党之间的利益博弈自然要反映在立法领域。那么，政党之间通过何种方式在政治利益上进行博弈?要回答这个问题，首先要了解政党的功能。从政党政治成为西方民主政治的普遍形式开始，政党就作为公众与政府之间的中介和桥梁，公众、政党、政府三者相互作用，共同构成了现代西方政党政治的基本框架。巴托里尼和梅尔创造性地将政党的功能分为两组:一是代表性功能，包括利益的表达、整合和政策的制定等等。二是程序性或制度性功能，包括政治领导的选举、议会和政府的组成等等［3］。因此，我们可以从现代资本主义国家政党功能中延伸出政党进行博弈的两种主要方式:一是通过政策和法律的制定来表达其利益诉求;二是以本党的官员充任官吏，组织政府，在某种程度上，政党利益便表现为政府利益。在美国，政党间的立法博弈途径主要包括政党在国会中的立法博弈和政党在联邦法院中的立法博弈。

二、政党在国会中的立法博弈

国会乃美国的立法机关。政党经选举获得议席，通过国会将本党意志上升为国家法律。法案的形成必须经过参众两院的通过。但美国参众两院的立法程序具有明显的差异。众议院规则强调多数决原则，多数党可以控制立法进程，个体众议员很难在立法中施加影响。与众议院相比，参议院规则强调一致同意原则，少数党议员就可以阻碍立法进程，个体参议员很容易在立法中大显身手。

(一)立法博弈中多数党在众议院中的作用

美国众议院的常规立法程序要经过以下环节:议案的提出——议案提交至相应的委员会——委员会审议——委员会报告提交全院大会——全院大会辩论并最终通过。任何一个众议员都可以在众议院提出议案，其议案被提出之后，就会被提交至委员会审议。由于国会各委员会成员的立场不尽相同，所以由哪一个委员会来接受议案就直接影响到立法审议的结果。而确定议案应当被提交至哪个或哪几个委员会的权力，则属于作为多数党成员的众议长。众议院的议事规则和条件由规则委员会制定，众议长严格控制规则委员会中的党员构成，以保证多数党控制议会规则和条件。由此可见，代表多数党利益的众议长既能影响委员会对法案的审议，又能决定议事的程序和规则。

(二)立法博弈中少数党在参议院中的作用

由于法案必须经过参众两院的通过才能生效，参议院的法案提交和审议程序给少数党创造了反抗的机会，为两党之间的立法博弈提供了平台。上文已经提到，参议院的立法程序体现的是参议员的个人权利，个体参议员可以阻碍国会立法的进程，主要表现在以下几个方面。

一是个体参议员能够要求议案绕过委员会。在众议院，议案由委员会报告全院大会后进入立法日程，一位众议员需获得全体众议员过半数的签名，才能将该议案绕过委员会的审议，直接将法案列入众议院立法日程。而一位参议员不必征得半数同意便可将议案绕过委员会，让法案进入议会立法日程。二是参议院有阻碍议事的“冗长演讲”。与众议院不同，参议员在议会的发言时间没有限制。在程序上，只有通过终止辩论程序才能够结束这种冗长的演讲，而通过这一程序则需要全体参议员的五分之三同意。因此，进行冗长演讲的特权是保障个体参议员以及少数党权利的重要武器。三是参议员有提出无限制修正案的权利。少数党参议员可以通过提出无限制修正案的方法对抗多数党，并且这些修正案的内容不需要与议案相关。这样，参议员可以将其希望讨论的问题附在其他议案的修正案上加以讨论，而多数党领袖不能通过拒绝安排立法日程而将问题排除在议会辩论之外。

综上所述，两党间激烈的立法博弈与参众两院的立法程序不无关系。此种程序有效地限制了多数党对权力的滥用，保护了少数党的利益。另外，麦迪逊特别指出，考虑到众议院的“易变和易激动”的特性，参议院所起的作用就是“对抗这种危险的一道必不可少的围墙”［4］(P310)。多年来美国的民主、共和两党在立法博弈过程中平分秋色，既保证了立法的民主性，又避免了多数人暴政之危险。

三、政党在联邦法院中的立法博弈

美国法官的选任强调法律职业与政治背景相结合。大法官的任命受到以总统、国会为首的政党势力的影响。因此，政党之间不仅可以在国会中进行立法博弈，而且可以通过联邦法院进行立法博弈。美国政党在司法机关中的立法博弈是建立在美国宪政体制之上的，是具有“美国特色”的立法现象。

(一)政党在联邦法院中立法博弈的成因

美国宪法的内容较为抽象，经过解释之后方能适用。由于法官的独立性较强，与行政机关和立法机关相比，司法机关能更加公正地解释法律，所以美国宪政制度将宪法解释权授予联邦法官，联邦法院大法官扮演着宪法“看护人”的角色，其不但能够解释宪法，而且能够“判决”那些违宪的法律无效。另外，美国是判例法国家，法官具有造法功能，其审判案件可以判例的形式影响未来类似的判决。因此，联邦法院所拥有的司法权能在某种程度上决定着立法的结果。虽然从理论上说联邦法官一旦任职便主动脱离政党，独立行使司法权，但从美国法官的构成来看，大多数被提名的法官都有其政治活动背景。法官职位的任命往往被看成是政治委任制度的一部分。总统在选任法官时非常谨慎，除了要考虑被提名者的法律素养外，还要考虑他们的政治倾向。只有那些与总统政治倾向保持一致的法官才最有可能与其站在同一立场。所以联邦法院的法官时常会受到政党政治的影响。这种影响通过司法判决的方式干预着立法的结果。

(二)政党在联邦法院中立法博弈的现象

为了更加充分地阐明政党间立法博弈问题，一些学者对美国历任总统及由其任命的联邦法官的党派背景作了详细统计。“从1787年到1989年总统任命了一百零三位联邦法院大法官，入选时与总统属同一政党的大法官的比例从82．2%到98．6%不等”，“截至2006年，获得任命的110位大法官中，有97位大法官与总统的党派一致，占总人数的88．2%”［5］(P58)。在这些数据中，也出现了13例总统跨党派任命大法官的情况，但数量极其有限。这种任命法官的方式必然导致联邦法院的判决经常因政党路线而引发分歧。在联邦法院2003年所判的案件中，有41个案件的判决是有争议的。“大法官安东尼恩·斯卡利亚和克拉伦斯·托马斯都受到大法官斯蒂芬布雷亚和鲁恩·金斯伯格的反对，占全部有争议案件的2/3以上。前两人是共和党任命的，而后两人是由民主党任命的”［6］(P494)。由这些统计数据可见，一个严峻的问题历来是法官不可以回避的——联邦法院的司法判决不仅仅涉及法律，它与政党利益也有着密不可分的关系。

四、政党间立法博弈的局限性

(一)政党在国会中立法博弈的局限性

一是“分权制”的立法模式对立法博弈的限制。区别于英国的“熔权制”，美国实施的是“分权制”的政党与立法模式。在此种模式下，政党影响国会立法的能力是有限的。“执政党”仅代表通过总统竞选控制行政权力的政党，而不代表国会多数党。因此，分权制下的执政党缺乏控制立法机关的正式渠道。执政党控制或影响议会议事以及相关立法决策的作用远不及英国等“熔权制”模式下的执政党那么直接和明显。国会的政党领袖也不能期待本党议员投票时一定会按党的路线行动。

二是政党政策的竞合对立法博弈的限制。美国政党内部强调平等和竞争，注重从社会各个层面和集团吸引支持者。这种“兼容并包”的特点决定了政纲的温和性。美国两大党为了争取选民的支持，常常制定那些迎合选民喜好的政策。所以两党在政策上有相当程度的交叉和趋同，许多政策即使经历了政党的更迭也没有什么改变。因此，两党在国会中经常会出现利益竞合的现象。这种利益上的交叉和趋同还会引起民众对政党政治兴趣的日渐淡漠，势必会降低两党之间竞争的程度。这是两党之间立法博弈强度削弱的另一个原因。

(二)政党在联邦法院中立法博弈的局限性

一是总统不能完全左右法官的任命。虽然美国的法官是由总统提名的，但联邦大法官的任命需要经过参议院多数的批准。除此之外，其还要受到联邦调查局的背景审查。对法官任命的批准程序为参议院提供了一种限制总统与联邦法院权力的机会。同时，参议员的行为也会受到政党政治的影响。如果参议员中议员的政治倾向或者所持观点与总统有所不同，总统企图通过任命法官而影响司法机关的企图便不能够得到顺利实施。

二是法官可以背离党派立场。不论法官是由任命产生还是选举产生，也不论他在担任法官之前有何党派背景，一旦成为法官，他就应该保持“政治中立”，不得参与任何党派活动。即使被总统提名的法官最终得到任命，也不代表其会在任职过程中毫不保留地维护本党立场。总统虽然经国会同意可以增加或减少联邦最高法院法官的人数，但是多年来并未实施成功。美国历史上多次出现大法官背离总统和党派立场的现象。总统对其任命法官的期望和预想不止一次的落空。

五、美国政党间立法博弈对我国的启示

不管是美国的两党制还是中国共产党领导的多党合作制度，它们都有其各自形成的规律。因此，我们不能刻意地“移植”西方的制度，要从本国的实际情况出发，在“拿来”的同时注意制度与历史文化的兼容性。基于政权稳定、国家统一等现实因素的考量，我们要坚定不移地走中国共产党领导下的多党合作与人民代表大会制度，绝不能刻意模仿西方的制度。但是我们在坚持基本制度不动摇的同时应做到以下几点。

(一)理顺政党与立法的关系

美国政党影响司法的机制是隐性的。虽然联邦大法官在任命、惩戒和退休方面都受到政党政治的影响，但这种影响通过法律途径表现为总统和议会对法院的影响，这就把其纳入到制度框架内，易于被社会认同和接受。我国宪法第五条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法第五十七条规定:“中华人民共和国人民代表大会是最高国家权力机关。”但在现实中经常会出现执政党领导与控制立法的现象。党的意志不仅体现在立法过程中，在立法过程之外，党还拥有人事任免权、立法决策权、对人大政治性法律的直接审批权等权力。执政党甚至可以对参政党在人大中的活动进行指导。所以，理顺政党与立法的关系是中国社会主义法治建设的重要课题。

(二)加强党内民主化建设

一般来说，党内民主是非国家形式的民主。在美国，政党是否具有民主，通常是政党内部的事情，只要不违反宪法和法律的规定，政党可以自主决定党内民主的方式和实现途径。但是在中国目前政党主导立法的状况下，政党民主具有重要意义。改革开放后，由经济成分多元衍生出利益群体多元，不同利益群体间的博弈已经成为社会常态。与此相适应，党员的社会身份也在发生着分化，党内也出现了代表不同社会阶层利益的群体。如何通过制度化方式对不同群体的利益进行调节是我们目前所面临的重要问题。在这种背景下，只有加强政党民主化建设和政党内部监督才能够协调好政党所代表的多元利益之间的矛盾。

(三)强化政党监督机制，增强民主党派在立法中的力量

美国的立法结果能够具备民主性，不但与其良好的宪政制度有关，与党派之间的监督与制约也不无关系，两党之间相互监督与制约促进了美国立法的民主化进程。我国的政党监督包括政党之间的监督和政党内部的监督。政党内部的监督是党内民主的体现，在上文已经提及;政党之间的监督即民主党派的民主监督，其主要内容为:国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。但民主党派成员的代表性过于狭窄，其在立法机关中的比例过少，不能形成强大的政治力量，并且缺乏合理的监督机制，监督的程序还有待健全。为了加快立法的民主化进程，我们应当做到以下三点:第一，提高参政党在人大中的比例，并将此比例以法律的形式确定下来;第二，进一步完善政党监督机制，把政党监督纳入到法制的轨道中来;第三，把提高民主党派参政议政的能力和水平作为未来的重点工作。只有重视培育民主党派的力量，给予其充分的发展空间，让其成长为多元利益的代表，才能在立法中照顾到各方利益，实现立法博弈的均衡。

［1］中国大百科全书［M］．北京:中国大百科全书出版社，1982．

［2］列宁．列宁全集(第26卷)［M］．北京:人民出版社，1988．

［3］Larry Diamond and Richard Gunther．Political Parties and Democracy［M］．Baltimore．Johns Hopkins University Press，2001．

［4］詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯．民治政府——美国政府与政治［M］．吴爱明，李亚梅，等，译．北京:中国人民大学出版社，2007．

［5］亨利·亚拉伯罕．法官与总统一部任命最高法院法官的政治史［M］．刘泰星，译．北京:商务印书馆，1999．

［6］托马斯·帕特森．美国政治文化［M］．顾肃，吕建高，译．北京:东方出版社，2007．

Legislative Game between the Parties of the United States of America

YUAN Dong-dong
(School of Law，Zhengzhou University，Zhengzhou450001，China)

The systeMof separation of powers is an important partof the Constitution of the United States．The federalgovernment was divided into three branches including legislative，executive and judicial body．With checks and balances，each of the three branches can limit the powers of the others．However，there is no clear boundary in three branches，and the Federal Presidentand the Supreme Court also share the legislative power to some extent，Thismodel of power－sharing provides the agency of the governmentwith the platforMof legislative game．This paper focuses on themethods of the legislative game between the two parties of the United States and the influence which brings to American legislation．Hopefully，itwould be benefit to the research on the law－making process in China．

Party interest;Legislative game;Separation of powers

D052

A

1008—4444(2011)05—0145—04

2011－06－16

袁冬冬(1986—)，男，河南南阳人，郑州大学法学院硕士研究生。

(责任编辑:宋孝忠)