吴祖祥

(河南财经政法大学民商法学系，河南郑州450002)

新型农村合作医疗立法基本问题研究

吴祖祥

(河南财经政法大学民商法学系，河南郑州450002)

中国新型农村合作医疗的实施主要是依靠高度集中统一的行政干预和行政政策，缺乏法律的权威性和强制性。法制建设已成为制约新型农村合作医疗的瓶颈。从我国制定新型农村合作医疗法的三个方面予以论述，即一是要树立正确的立法目标和原则;二是新型农村合作医疗法的框架和主要法律制度的构想;三是如何进行新型农村合作医疗立法。

新型农村合作医疗;立法;制度

一、制定新型农村合作医疗法的目标和原则

(一)新型农村合作医疗立法的目标

新型农村合作医疗制度是新时期为解决农民基本医疗问题而建立的一项保障制度，成败的关键在于是否充分体现并保障农民的权益［1］。新型农村合作医疗法的制定和实施应当达到以下目标:保障农村居民基本人权，维护社会稳定与社会公平，保障医疗保险基金安全高效运行，促进整个社会的可持续发展。上述目标在我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中表现为以保基本、强基层、建机制为突破口，健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，进一步完善新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度;逐步提高新农合人均筹资标准及保障水平;提高新农合最高支付限额和住院费用支付比例，全面推进门诊统筹。

(二)新型农村合作医疗立法应遵循的原则

一是强制性原则。新型农村合作医疗是我国医疗社会保障体系的一部分，是一种具有保险性质的医疗互助制度。在新型农村合作医疗制度推行的初期，应采取因势利导的方针，实行农民自愿参加的原则。然而，单纯的自愿原则本身有其致命的缺陷，即导致“逆向选择”——高风险者积极参保、低风险者部分退出［2］。这种“逆向选择”现象，将不能保证有足够的农民参保，从而达不到大数法则的要求，使大病风险不能得以有效分散，新型农村合作医疗的目标也将难以实现。因此，要有效地控制“逆向选择”现象，必须坚持强制性原则。新型农村合作医疗作为一张保护农民获得大病保障权利的社会安全网，属于低层次的社会医疗保险，是广大农村社会保障体系的一部分，国家应强制推行这一政策的实施，并以立法的形式予以规范。从实际情况看，2010年新型农村合作医疗覆盖率为90%，2011年将实现全覆盖。现阶段完全可以出台有关新型农村合作医疗的法律规范，采取强制措施将广大农民纳入新型农村合作医疗的范围，树立国家政策的“刚性”权威。

二是多方面筹资原则。首先，新型农村合作医疗在本质上是社会成员间的互助互济，是一种带有保险性质的在政府扶持下通过农民间互助共济来满足医疗需求的社会保障制度。保险制度的一个核心内容就是费用分担机制。此种制度应以个人自立为基本点，所以新型农村合作医疗筹资应以个人投入为主。在德国，保费交纳的原则是高收入者多交，低收入者少交，但所有参保人都有权获得同等的保险服务。这种制度设计体现的是德国社会所推崇的互助共济、风险分担的“社会团结”理念。其次，政府财政支持是建立农村医疗保障制度的前提［3］。政府作为公共物品和公共服务的提供者，作为社会安全和保障的最后保护网，理应承担其相应责任。近几年，国家连续加大对新型农村合作医疗的补助。2009年，政府对新农合的补助为每人每年120元，2011年，政府对新农合的补助将从120元提高到200元。同时，国家应通过政策鼓励村集体经济组织和乡镇企业积极为新型农村合作医疗投资，鼓励社会团体和公民个人捐助新型农村合作医疗。总之，构建新型农村合作医疗制度应坚持个人缴费、集体扶持、财政支持和社会捐助相结合的多层次、多方面筹资的原则。

三是原则性和灵活性相结合的原则。积极推行新型农村合作医疗，强制全员参加，保障农民基本权利，保证国民经济持续协调发展。这是一个十分重要的社会问题，也是原则性问题。各级政府、社会团体和广大农村居民应承担起各自的责任，共同建立新型农村合作医疗制度。同时，由于我国经济社会发展不平衡，新型农村合作医疗制度的建立必须考虑当地的经济社会发展状况，灵活选择适合本地的新型农村合作医疗形式和管理模式，合理规定本地新型农村合作医疗的各项具体制度。目前新型农村合作医疗统筹模式主要有大病统筹加门诊家庭账户、住院统筹加门诊统筹和大病统筹三种模式。各地应根据当地实际情况，选择合适的模式。只有坚持原则性和灵活性相统一的原则，才能保证新型农村合作医疗全面、有效的推行。

二、新型农村合作医疗法的框架构想

如何建构新型农村合作医疗法的框架，这是一个十分重要的问题。首先，要体现立法的目的及其价值功能;其次，内容要完整，立法应明确新型农村合作医疗法的主要制度;再次，从体系上看，结构合理，体系完整。考虑上述因素，笔者认为，新型农村合作医疗法的基本内容应包括如下七个部分:第一章为总则。主要是新型农村合作医疗的重大事项。内容包括:新型农村合作医疗的立法目的、基本原则、适用对象、新型农村合作医疗宣传教育、新型农村合作医疗发展示范、新型农村合作医疗的公众参与等。第二章为管理运行机制及各主体的职责。主要规定建立何种新型农村合作医疗管理运行机制。具体规定人民政府、卫生部门、经办机构、医疗机构等相关部门和参保农民在新型农村合作医疗中的职责。第三章为新型农村合作医疗资金筹集。立法应明确新型农村合作医疗资金的筹集，采取以家庭为单位参加，最低以县(市、区)为单位统筹，个人缴费、集体扶持、政府资助和社会捐助相结合的筹资机制，同时要明确规定各方的出资比例。第四章为新型农村合作医疗基金的管理和监督。立法应明确建立新型农村合作医疗基金财政专户，实行专户管理。医疗基金实行封闭运行，确保基金的安全。制定符合各地实际的统筹补偿方案，明确规定参加新型农村合作医疗的农民在本统筹地域范围内自主选择定点医疗机构就医、现场结报医疗费用的结算报销办法。同时，要建立各项监督审计和公开的制度，监督资金使用的安全。第五章为保障标准。立法应明确新型农村合作医疗保障的标准。具体标准应由各地新型农村合作医疗管理组织根据筹资数额与往年医疗费用的实际支出等情况，按照“以收定支，略有结余，逐步调整，保障适度”的原则自主确定，控制在一个合理的范围内。各地要兼顾参加新型农村合作医疗农民的受益面，科学合理地确定大额或住院医药费用补助的起付线、封顶线和报销比例，并根据实际及时调整，既要防止补助比例过高而透支，又不能因支付比例过低而使基金结余过多。第六章为法律责任。对于违反新型农村合作医疗法所应承担的法律责任，应以行政责任和经济处罚为主，辅之以必要的刑事责任。第七章为附则。本章主要规定相关术语的定义、实施细则、生效日期等内容。

在新型农村合作医疗法立法的同时，国务院及其各部委应当制定相关的法规和规章，以保证新型农村合作医疗法的贯彻和实施。各地在发展新型农村合作医疗的实践中，积累了诸多的成功经验，有些地方立法机关已经将这些成功经验写进了地方性法规和规章之中。因此应在全国范围内加强成功经验的推广，鼓励、支持各地制定符合当地实际的地方性法规和规章。

总之，通过相关法律的制定，形成发展新型农村合作医疗的合力。从一定意义上讲，强调形成发展新型农村合作医疗的法律合力，似乎比仅仅制定一部专项的新型农村合作医疗法更为重要。因此，在制定新型农村合作医疗法的同时，要积极推进相关法律制度的制定和修改。

三、新型农村合作医疗应建立的主要制度

制定新型农村合作医疗法，其基本点就是贯彻“服从人民利益”的基本精神，根据新型农村合作医疗发展的客观要求，建立一套完整科学的法律制度，以促进新型农村合作医疗健康发展，真正保障人民的生命健康权。基于前文的立法架构设计，笔者认为，新型农村合作医疗制度主要包括以下几个方面。

第一，科学合理的新型农村合作医疗管理体制。建立从中央到地方由政府领导、卫生部门主管、相关部门配合、经办机构运作、医疗机构服务、农民群众参与的管理运行机制。明确规定政府等主体在发展新型农村合作医疗中的职责。

第二，筹资制度。参保农民的个人缴费应是新型农村合作医疗资金的最主要来源。具体的缴费标准应与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应。立法可以规定一个最低的缴费标准，各地根据当地的具体情况，可以通过地方性法规提高缴费标准。政府的适当财政支持是新型农村合作医疗资金不可缺少的来源。立法应规定对地方各级人民政府的财政支持确定一个最低标准或一个比例。授权地方立法机关对扶持新型农村合作医疗的乡村集体经济组织的出资标准作出规定。同时，建立完善的社会捐助制度，鼓励、支持社会组织和个人捐助新型农村合作医疗。

第三，基金专户管理制度。立法明确规定建立新型农村合作医疗基金财政专户，所有合作医疗资金全部进入代理银行基金专户，实现专人保管、转账储存、专款专用，实行收支两条线。各省、自治区、直辖市财政等部门要组织制定新型农村合作医疗基金管理办法和基金会计制度，按照公平、公开、公正的原则管好、用好基金，不得挪用、挤占或截留。

第四，资金运行制度。资金应储存在国家商业银行的合作医疗专用储户里，银行管钱不管帐，经办机构管账不管钱，提供服务的机构与管理部门分离。资金要在银行或机构内部封闭运行。

第五，基金监督制度。要在新型农村合作医疗基金的各个运作环节建立审核、审批责任制和监督机制，加强基础环节监管，按运作流程分清各个环节的监督管理责任。要建立健全多层次的监督机制，明确监督主体。监督主体主要有政府、参加新型农村合作医疗的农民和社会公众。各级政府可以根据本地实际情况，成立由相关政府部门、参加新型农村合作医疗的农民代表和社会公众共同组成的新型农村合作医疗监督委员会，实施参与和监督权利，为修订新型农村合作医疗方案提供决策意见，年终向同级人民代表大会汇报基金开支情况。

第六，保障标准制度。一是起付线的确定。为了约束医疗费用的过度上涨，立法应合理地确定大额或住院医药费用补助的起付线。二是报销比例的确定。国外医疗保障研究表明:医疗保险报销的比例要达到60%～90%，这样才能起到保障风险的作用［4］(P227)。立法可以参考国外经验，确定报销比例的幅度，允许地方政府根据当地实际，在法律规定的幅度范围内调高或调低。另外，为了保障参保率，立法可以明确规定采用均补方法(即固定报销比例)。三是封顶线的确定。设定封顶线要与报销范围、报销比例和起付线的标准一并考虑，测算封顶线首先要对调查范围内的住院病例进行排序分组，按选择的报销比例测算，扣除免付项目和起付线以下部分后，测算出低于本年度筹资总额的需支付的总费用，再选出分组中最大费用病例按报销比例计算后以需支付费用为依据，确定封顶线［5］。

［1］吴仪．全面推进新型农村合作医疗发展［J］．求是，2007，(6)．

［2］陈翔，王小丽．我国医疗保险领域逆向选择的成因及对策［J］．广西社会科学，2010，(5)．

［3］代志明，何洋．国外农村医疗保障制度的解读与借鉴［J］．经济纵横，2005，(2)．

［4］张琪．中国医疗保障理论、制度与运行［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2003．

［5］邓波．农村新型合作医疗的运行、问题与对策［J］．江西社会科学，2005，(2)．

Research on Basic Issues of Legislation in New Rural Cooperative Medical

WU Zu-xiang
(Department of Civil and Commercial Law，Henan University of Economicsand Law，Zhengzhou450002，China)

China's new rural cooperativemedical systeMreliesmainly on the implementation of the highly concentrated administrative intervention and administrative policy，lack of legalauthority andmandatory．The construction of legal systeMhas become themain bottleneck of the new rural cooperativemedical treatment．This paper analyzes the new rural cooperativemedical treatmentmethod into three aspects，that is，to establish the correct legislative goals and principles，the new ruralmedical cooperative law frame andmain idea of the legal system，and how to legislate the new ruralmedical cooperative system．

The new rural cooperativemedical care;Legislation;System

D922．182．3

A

1008—4444(2011)05—0139—03

2011－06－12

2010年度河南省哲学社会科学规划项目《新农村建设中农村社会保障法律问题研究》(2010FFX013);2010年度河南省政府决策研究招标课题《农民工权益的法律保护问题研究》(B320)的阶段性研究成果

吴祖祥(1968—)，男，河南信阳人，河南财经政法大学民商法学系副教授，法学硕士。

(责任编辑:宋孝忠)