张金岭

(河南财经政法大学旅游与会展学院，河南郑州450002)

河南省旅游景区管理体制改革路径探析

张金岭

(河南财经政法大学旅游与会展学院，河南郑州450002)

旅游景区的管理在现实中分属多个部门，导致管理多头与管理越位、缺位并存，不利于旅游产业的发展。因此，突破景区管理体制“瓶颈”是发展旅游业的迫切问题。河南省在景区管理体制改革领域取得了一些成功经验，重点对四种典型的景区管理模式展开了深入分析，并提出进一步深化景区管理体制改革的方向和路径。为景区管理体制改革提供了有益的启示，其经验值得总结和推广。

河南省;旅游景区;管理体制;改革

政府部门可以通过各种方式介入旅游业，可以通过负责旅游管理的职能部门和国家旅游组织直接介入旅游业，也可以通过外事政策、法规控制、提供基础设施的方式间接介入旅游业。［1］(P239)由于受计划经济体制和旅游业发展水平的影响，长期以来河南省旅游景区管理体制不顺、机制不活，成为制约旅游业快速发展的体制性障碍。因此，河南省一些地方在这方面进行了一些积极探索，总结了一部分经验教训，取得了一些成功经验，为河南省景区管理体制改革提供了更科学的方法和理念，其成果是值得学习和仿效的。

一、河南省景区管理体制改革主要经验

近年来，河南省景区管理体制改革伴随着旅游业的蓬勃发展而不断深化，创造出“焦作现象”、“栾川模式”、“西峡经验”、“南湾湖模式”等，起到了积极的示范带动作用，在全国产生了广泛影响。全省各地围绕深化景区管理体制改革的目标，创新思路，在较短的时间内，大胆地探索，取得了一些实质性的突破，主要体现在:

(一)景区管理体制改革从自发到自觉、从个别到系统

焦作、南阳、信阳、平顶山、新乡等市的各级政府和景区管理者普遍认识到，旅游产业能否有较大较快的发展，关键要看旅游管理体制改革。旅游业的加快发展与管理体制滞后性之间的矛盾已经成为制约河南省旅游业发展的最大障碍之一，不改革就没有出路，不改革就没有活力和动力。焦作、南阳、信阳、平顶山、新乡等市积极探索突破体制障碍、深化景区管理体制改革的新思路、新办法。如焦作市充分认识到，旅游景区管理体制问题已经成为影响旅游业可持续发展、制约旅游业提速的瓶颈问题，不能绕开和回避，必须认真研究解决。焦作市正在积极探索解决旅游企业改制、组建旅游集团等重大问题。信阳市在景区管理体制改革方面也取得较大突破，在已改制的5家股份制景区中，鸡公山、南湾湖、灵山等3家景区都已经成功地走上新的运营轨道。

(二)“焦作现象”:实行“景政合一”景区管理体制显奇效

焦作市委市政府重视通过深化景区管理体制改革来促进旅游业大发展。目前，云台山景区实行“景政合一”的管理体制，景区为正处级事业单位(自收自支)，和焦作旅游发展有限公司一套人马，两块牌子，实行事业单位、企业化管理的运行机制。云台山景区管理局局长兼任云台山旅游有限公司董事长和总经理、修武县委副书记，管理局副局长兼任县旅游局局长和岸上乡党委书记，县水利局、林业局和青龙峡景区管理局局长兼任云台山景区管理局副局长。实现了人、财、物、资源、建设、管理上的统一调配、合理使用。管理体制顺畅后，管理水平得到提升，效益大幅度提高。

(三)“栾川模式”:“党政主导，企业主体，市场运作”再深化

栾川旅游是贫困地区发展旅游走出的一条“旅游强县”的路子。“栾川模式”的内涵主要有三点:一是坚持求真务实，这是栾川立足自身实际找到的发展经济突破口;二是坚持科学发展观为指导，注重社会经济的可持续发展;三是勇于探索，在旅游体制、机制创新上取得了突破。栾川旅游业快速发展靠的是“党政主导、部门联动、市场化运作、产业化发展”的工作思路。党政主导是指:一是主导旅游规划;二是主导旅游基础设施建设;三是主导精品旅游景区建设。在栾川旅游业的发展初期，‘党政主导’是既主导政策，又主导工作;而现在主要是政策主导，运用更加符合市场规律的经济手段，实现栾川旅游从快速发展阶段向高位提升阶段转变。通过转让企业经营权，引导、鼓励民营资本参与旅游开发，激活旅游企业的发展后劲。栾川先后成功地将重渡沟、倒回沟等景区的经营权进行转让。机制的转换盘活了全局，重渡沟景区2004年转让经营权后，三年累计投资5000余万元，完善了基础设施，提高了服务水平;老君山景区经营权转让，总投资额将达到1．5亿元。通过市场运作的方式转换旅游企业的经营机制，为栾川的“弱势”旅游企业找到了出路。

(四)“西峡经验”:“三权明分离，民企唱主角，政府强管理”闯新路

西峡县创造的政府统一规划，运用市场机制，激活民间资本投资旅游开发的做法，被誉为与“焦作现象”、“栾川模式”相齐名的“西峡经验”。西峡探索形成了“政府引导、企业主体、市场运作、部门参与”的旅游开发模式，走上了市场化的旅游经济发展路子，提前跨越了依靠景区自身缓慢发展的“原始积累”阶段，直接进入大投入、快建设、速见效的快车道。西峡县景区管理体制改革方面，值得借鉴的经验主要是三点:一、实行“三权分离”。旅游资源“所有权属国家，管理权属政府，经营权属企业”。政府由经营管理型转为指导服务型，投资者成为经营主体，实行企业化经营，市场化运作，政企职能归位，疏通了旅游开发的融资渠道。一个景区组建一家规范的股份制公司，实行“三权分离”，西峡各景区一律实行股份制经营。二、激活民间资本，民企唱旅游开发的主角。近年来，西峡县民营经济发展迅速，一大批民营企业已迅速成为壮大县域经济的重要力量。根据国家法律法则和政策规定，采取资源补偿、参股、出租、出让等形式，使投资者与旅游资源享有者各方之间结成利益共同体，实行资源共享、效益共赢、风险共担，有效地避免了旅游景区开发工作中相互掣肘，使社会资本投入景区开发成为可能。一个景区组建一家股份制企业，明晰产权，明确责权，自主经营，自负盈亏。这种企业化的运作机制，激发了民营企业投资旅游业的积极性。三是强化政府主导。一是从产业定位上引导，将旅游业培育成县域经济的重要支撑;二是从产业规划上引导，严格落实“三不”原则，即不经过科学评估论证的旅游资源不得规划开发;不经县政府审批的旅游景区规划，不得建设;不经县政府验收的景区，不得开放。对待新建景区，主要把好“三关”:时间布局关、空间布局关、种类布局关。三是从产业政策上引导，做到政府垄断资源管理，按照规划引导投资主体统一开发，制定一系列扶持政策。

(五)“南湾湖模式”:“以块为主，独立操作，统一协调，封闭管理”树标杆

南湾湖素有“中原第一湖”的美称。2003年前，景区有水利、林业、交通、乡镇等近10家单位和部门各自开发经营，部门林立，多头管理，致使景区开发和管理处于无序状态，景区发展严重滞后，生态环境破坏严重。2003年，信阳市委、市政府决定成立南湾湖风景区管委会，作为市委、市政府的派出机构，以水库为核心，将湖区分别隶属于市水利、林业、交通等的单位，以及部分乡、村划归南湾湖管委会统一管理，实行“以块为主、独立操作、统一协调、封闭管理”的体制，由管委会统一负责景区的规划开发、建设宣传和管理，彻底解决了影响南湾旅游业发展的体制障碍。组建了南湾湖风景旅游发展有限公司，全权负责景区的开发、建设、营销、经营，使南湾旅游业的发展明确了主体，焕发了生机。2006年7月，经省政府同意，成立了南湾湖风景区管理委员会(正县级)作为市政府的派出机构，统一行使区域内经济、社会管理职能。至此，南湾湖风景区旅游管理体制完全理顺，南湾湖旅游业迎来快速发展的春天。

二、河南省四种景区管理模式分析

近年来，全省各地结合当地实际，形成了以下四种景区管理模式:①事业单位管理模式;②旅游管委会(管理局)+旅游公司管理模式;③规范的股份制企业管理模式;④民营模式。根据调研掌握的情况，对其利弊和发展前景进行初步分析。

(一)事业单位管理模式

有一些景区仍然沿用过去的事业单位管理模式，所有权、管理权、经营权“三权合一”。这类景区往往有隶属于文物、宗教、林业、水利、建设等部门的背景，虽然行业上接受旅游部门指导，但管理权不属于旅游部门，也没有建立更高级别的旅游行政部门进行管理，无法统筹协调。由于有文物、宗教、林业等行业的特殊性，以及这些单位原有的事业单位性质，造成景区管理体制改革工作难度很大，包袱很重，发展举步维艰。这类景区经济效益差，大多处于“守住金饭碗而讨饭吃”的尴尬境地。景区管理体制改革势在必行。

(二)旅游管委会(管理局)+旅游公司管理模式

河南省不少地方实行了“旅游管委会(管理局)+旅游公司管理模式”，以焦作云台山景区、信阳南湾湖景区为代表，取得了良好的经济效益和社会效益。这种模式的特点是:“景政合一”，事业单位、企业化管理，实质上是国有企业管理体制。优点是能够发挥我国社会主义制度的政治优势，集中力量办大事，实现了“统一规划、统一开发、统一经营、统一管理、统一营销”，从根本上解决多头管理、无序开发的问题，理顺了管理体制，明确了市场主体，在短期内让景区快速成长，打出大品牌，产生大影响。缺点是，由于体制机制的制约，景区的可持续发展动力不足，产权不明晰导致难以上市融资，待遇不理想导致旅游高层次人才难以引进，等等。因此，此类景区也需深化管理体制改革。

(三)规范的股份制企业管理模式

一些景区在当地政府的引导下进行了彻底的股份制改造，实行了规范的股份制现代企业制度，经营效益普遍较好，此类景区以信阳灵山风景区为代表。灵山风景区1999年经省政府批准成立，2003年景区与信阳市三元建筑有限公司签订灵山旅游合作开发协议，实施股份制改造，确定了“一年打基础，两年成规模，三年出成效”的目标，发展势头良好。景区进行股份制改造的价值和意义在于:一是创新了旅游开发建设机制，拓宽了投融资渠道;二是减轻了政府的压力，转化了政府职能;三是引入了先进的经营理念，盘活了旅游资源;四是为旅游体制改革积累了经验。

(四)民营模式

在所有权、管理权、经营权“三权分离”原则指导下，一些地方政府将景区开发经营权依法出让给私人企业。鼓励民营企业参与旅游开发，成为河南省旅游经济发展的一道亮丽风景线。“西峡经验”就是民营企业唱主角的成功典型。同时，“西峡经验”还有两点值得认真总结:一是西峡县民营经济相当发达，当地民营企业实力雄厚，有大资本参与旅游开发，为西峡民营旅游企业高起点、高品位发展奠定了经济基础。如西峡县龙头民营企业龙成集团全资经营的“西峡恐龙遗迹园”发展势头良好，成为名牌景区。二是西峡县委县政府管理权执行到位，严格落实“三不”原则，把好“三关”(“三不”、“三关”内涵上文已阐明)，确保科学发展、全县旅游一盘棋。立规矩、强管理是“西峡经验”的一个重要内容，不容忽视。调研中发现，另一些地方虽然也像西峡一样鼓励、引进民营企业参与旅游开发，却出现资源遭到破坏、经济效益和社会效益不尽如人意的情况，有的地方还出现了景区与当地居民的矛盾冲突，成为社会不稳定因素。其中一个重要原因就是政府将景区经营权出让给私企后，放任自流，政府的管理权严重弱化，甚至干脆缺位。这种现象应当引起各级政府高度重视。

三、深化景区管理体制改革的建议

(一)战略引导，政策扶持

景区管理体制改革触及经济社会的深层次矛盾，需要动“大手术”，小打小闹不解决问题。河南省在实施中原经济区建设战略中进一步加强战略引导和政策扶持力度，出台相关法规、优惠政策及重大措施，从旅游产业发展战略高度，明确景区管理体制改革的基本原则、方针和政策，为河南省景区管理体制改革创造良好的制度和政策环境，为旅游企业改制和发展指明方向、铺平道路，加快景区管理体制改革步伐。

(二)区别对待，分类管理

针对事业单位办旅游的，应当限期转企改制，变为企业化经营、产业化运营;针对国有旅游企业，以产权制度改革为核心，加大以股份制为主要方式的改革力度，推进国有旅游企业的改革，鼓励民间资本和外资通过并购、合资等形式参与国有旅游企业改制改组，建立和完善规范的公司法人治理结构，转变经营机制，深化企业内部改革;针对旅游企业“弱小散差”的状况，要加大资源和要素整合力度，组建大型旅游企业集团，打造龙头企业;针对私营旅游景区，要加强宏观调控和微观指导，消除其可能产生的消极面，发挥其繁荣旅游经济的积极作用，既不能干预企业正常经营活动，也不能放任自流。

(三)推进旅游立法，加强依法治旅

在旅游管理方式上要实现从以行政手段为主向依法治旅转变。随着旅游业的发展，旅游市场关系日益复杂，旅游管理任务愈加繁重，法律缺失造成旅游部门的权威性不够，削弱了旅游管理的效果。依据现有的《河南省旅游条例》，基层的很多工作开展困难。目前，有些地方的旅游管理部门出现了服务强化、管理弱化的现象，对旅游企业缺乏有效约束。建议加快完善旅游立法，规范旅游秩序，明确政府、行业、中介各自的功能，使旅游业发展有法可依，旅游市场管理走上法制化轨道。

(四)扶持旅游协会，增强行业自律

目前，旅游行业协会的作用普遍没有得到很好发挥，有的甚至有名无实，应当继续引导和支持协会做大、做实、做好。旅游管理的部分职能，如行业服务标准制定、旅游企业信用认可、服务质量监督、从业人员培训等，可逐步移交行业协会，以利于旅游管理部门从繁重的管理事务中解放出来，集中精力研究和制定旅游发展战略、法则政策、发展规划、部门协调、市场规范等旅游产业发展的重大问题。

(五)做大做强做精一批旅游景区

实施旅游集团化发展战略，加大对现有旅游企业进行改造和整合的力度，推进优势旅游企业实施跨地区、跨行业、跨所有制等多种形式的联合重组，促进企业规模集团化、经营网络化发展，力争培育和发展年收入达几十亿元的综合性旅游集团。同时，规划促进中小旅游景区向“专、精、特、新”方向发展，做精一批中小景区，形成以大企业为龙头、大中小企业协调发展的良好格局。

四、结语

河南省要建立符合市场经济发展规律的旅游景区管理体制，转变管理观念和管理机制，实施大管理，调控大市场，发展大产业。改革重点是打破垄断，为旅游企业发展建立公平、公正的市场秩序，由管理与控制为主转变为以服务为主，为旅游发展营造良好环境［2］(295－296)。

［1］克里斯·库珀等编著．旅游学［M］．张俐俐，等，译．北京:高等教育出版社，2007．

［2］宋振春．当代中国旅游发展研究［M］．北京:经济管理出版社，2006．

On the ReforMof the Scenic Area Management SysteMin Henan Province

ZHANG Jin-Ling
(Departerment of TourisMand Exhibition，University of Economics and Law，Zhengzhou450002，China)

In reality，themanagement of scenic area belongs to several departments at the same time，which leads tomultiplemanagement，overstepping and overlapping inmanagement．It’s against to the developmentof the tourisMindustry．Therefore，the breakthrough to the“bottleneck”of scenic areamanagement systeMis urgent to speeding up the developmentof tourism．Henan province has gained some successful experience in the reforMof scenic areamanagementsystem，providing uswith beneficialenlightenment．The experience isworth summarizing and popularizing．This paper reviews、summarizes and outlooks the reforMof the scenic areamanagement systeMin Henan province，and analyzes deeply four typical scenic spotmanagementmodels，and puts forward the direction and path to further deepening reforMof scenic areamanagement system．

Henan province;Scenic area;Management system;Reform

F590．1

A

1008—4444(2011)05—0101—04

2010－06－25

2011年度河南省社科联、河南省经团联调研课题“河南省旅游产业转型升级重点、难点及对策研究”(SKL－2011－2913)阶段性成果。

张金岭(1965—)，男，河南方城人，河南财经政法大学旅游与会展学院教授，旅游与文化产业研究所所长，文学博士后。

(责任编辑:董红克)