郑成功 李益明

(浙江省杭州市余杭区人民检察院，浙江杭州311100;浙江省杭州市人民检察院，浙江杭州324000)

城市化是指随着工业的发展，农业社会逐步向现代工业城市社会转变，农业人口向城市集中、城市数量增多和城市规模不断扩大的过程。①城市化是世界发达国家和发展中国家的一种极为普遍的现象。②城市化不断发展的进程中，外来人口也随之大量涌入，外来人口客观上为城市经济和社会发展做出了积极的贡献，外来人员作为一个特殊的群体，其犯罪有一般犯罪的共性，又有因为主体的特殊性而具有其个性的诱因。“个人是社会的存在物”。外来人口犯罪已经成为制约城市化进程的重要因素，因此我们有必要对城市化进程中外来人口犯罪现象进行深入的观察和思考，通过对该犯罪现象的现状、特点的分析，剖析和解释城市化进程中外来人口犯罪的深层原因，从而能够有的放矢的制定相应的治理对策。

一、外来人口犯罪的现状和特点

(一)外来人口集中居住在城市边缘社区。

城市边缘社区是指城市市区和郊县乡镇接壤的边缘地带形成的特殊区域，城市边缘社区就地域而言，是城市与农村的过渡地带;就其社区功能而言，它是连接城市与农村的桥梁和纽带;就其居民构成而言，是城市人口与农村人口、本地人口与外来人口混杂居住的地区。城市边缘社区是城市化建设的产物，由于生活费用低廉等等原因，80%的外来人口居住在城市边缘社区。

(二)案件数量大、形式多样化。

一是案件数量占刑事案件总量的一半以上;二是侵财性犯罪发案率高，抢劫、抢夺、盗窃、诈骗犯罪等成为外来人口犯罪的主要犯罪形式;三是妨害社会管理秩序犯罪占有一定比例，如聚众斗殴、寻衅滋事、毒品犯罪时有发生;四是侵犯公民人身权利犯罪也屡见不鲜，如故意杀人、故意伤害、强奸、绑架犯罪等。如某区检察机关某年共受理各类刑事案件875件1304人，其中外来人口犯罪案件488件758人，数量占全部案件的55．77%，人数占全部人数的58．1%，其中抢劫、抢夺、盗窃、诈骗、敲诈勒索等侵财性案件为356件，占全部外来人口犯罪案件的72．9%，其他依次为故意伤害28件、寻衅滋事13件、贩卖毒品10件、强奸7件、故意杀人3件、聚众斗殴2件。

(二)犯罪的随意性、突发性，伴随着犯罪手段恶劣、凶残且往往不计后果。

有的外来人口在日常工作生活中，在遭遇不顺心、不如意的事情时突然萌发犯罪意念，同时犯罪的诱因往往十分简单，但后果严重或者损失较大、无辜受害者较多。如四川籍外来人口罗某故意伤害案中，罗某在某歌厅唱歌期间，仅仅因为外出后歌厅服务员将座位上的东西收掉后，便与歌厅管理人员发生争执，随后罗某用随身携带的马刀将两名歌厅管理人员捅伤，其中一人重伤，一人轻伤，重伤的被害人还被医院发了病危通知书。

(三)团伙性。

外来人口主要来自农村，乡土观念和血缘亲属关系使得他们容易形成盗窃、抢夺、抢劫等犯罪团伙，这些团伙成员因为相互熟悉了解，往往一拍即合实施作案。如某区检察机关某年办理的外来人口犯罪中，团伙犯罪占全部外来人口犯罪的45．12%，这些盗窃、抢夺、抢劫等团伙成员少则2、3人，多达10－20人左右。

(四)犯罪主体低龄化。

外来人口以青年人居多，他们当中又有许多未成年人。③这批本应享有受教育权利的适龄青少年往往从事报酬低、工作条件差、工作时间长的工作。这些青少年容易受到不良文化和不良行为人的影响，在强烈的物欲或其他欲望的刺激下，很容易误入歧途而犯罪。如某区检察机关某年受理的外来人口犯罪案件，14周岁－30周岁占全部外来人口犯罪的72．8%。

(五)群体性事件时有发生。④

外来人口往往以地域和经济利益为纽带，聚合成群，他们常常为了争夺工作、地盘等原因而集体斗殴。同时，外来人口之间、外来人口和雇佣者之间因为工资、福利待遇和人身安全、生活琐事纠纷引发的群体性事件也逐渐增多，并发展成为聚众斗殴、聚众扰乱国家机关、聚众扰乱社会秩序等犯罪。如某区发生的王某等人聚众斗殴案，汪某等四川籍外来人员与云南籍外来人员因为争夺卖淫地盘问题，与任某等云南籍外来人员发生持械聚众斗殴，双方人数达30余人，并造成多人重伤、轻伤的后果。

二、外来人口犯罪的原因

社会是多元的，产生犯罪的原因也是多方面的，“犯罪是连接成一个复杂网络的多种原因产生的结果”，或者说是“互相联系的因素互相作用的结果”。具体讲是“个人因素和社会因素相互作用产生的结果”

(一)外来人口流动性较大。

犯罪学理论告诉我们，人口的急剧流动，在某种程度上会导致约束人们行为的社会关系的解体，主要体现在几个方面：一是控制人们追求欲望的最原始的社会关系削弱。人对各种欲望的追求是人性的本质，然而人在追求欲望的同时，有必要把追求欲望的手段控制在社会容忍的限度内。一般来讲，社会控制人们追求欲望的手段非常多，如道德手段、情感手段等等，但由于外来人口的不断流动，这些最原始的社会关系逐渐削弱，这在一定程度上纵容了部分人为了追求自身的欲望而实施非理性手段的发生。二是人们的自制能力削弱。自制能力是指理性的人在追求欲望的同时，同时受到社会性的影响，也就是说，人们在追求欲望的方式限制在合法、合乎道德的范围之内。但外来人口在不断流动的过程中，影响他们自制力的社会关系日趋削弱，在远离家人和单位之后，面对陌生的生活环境，容易失去自制力，一旦打开犯罪的阀门，就变得一发不可收拾。

(二)外来人口的文化性上具有典型的亚文化特征。

我国长期以来处于城乡分割的状态，外来人口一旦进入城市，面对完全不同于农村社会的文化习俗和价值观念，在认识上、价值观念上不能彻底、迅速的城市化，处于强烈的文化冲突之中，形成了一系列的矛盾和困惑及内心观念的冲突，对自身角色转换的不适应以及原来在农村中形成的道德机制的消失，感到无所适从，容易受到城市不良文化的影响和不良行为人的诱导，再加上外来人口自身的社会心理、⑤文化素质、⑥思想意识、⑦法律意识淡薄等方面的影响，容易走上犯罪道路。

(三)外来人口的管理工作存在诸多不足。

城市边缘社区往往缺乏具有统一协调、综合行政执法职能的权威性管理机构和办事机构，同时村委会、治保会等基层组织的社会控制功能弱化。⑧另外由于各种原因我国部分城乡边缘社区与周边地区的地段没有勘定，既存在管理尚未明确的地段，也存在着城市或者农村的双重管理的地段，这些地区往往极易成为社会治安秩序较为混乱的地方，有些实际上已经成为治安死角和管理真空地带。同时，由于警力、经费不足等原因，导致对外来人口犯罪的打击不力。

(四)外来人口的生存状况较差。

外来人口主要聚集在城市边缘社区的农村出租房、工棚、城中村等地，同时人员构成复杂，⑨基础设施简陋，社会治安环境较差，卖淫嫖娼、吸毒等社会丑恶现象肆意滋生。另外，外来人口所遭受的待遇存在诸多的不合理，表现在政治待遇上不合理、⑩经济报酬上不合理、⑪社会保障体制不合理、⑫资源占有与竞争机制不合理等等。⑬由于城市边缘社区的环境加上种种不合理的现象使外来人口在精神上感受到被歧视和地位卑微，形成自卑心理，促使他们疏离市民，游离城市，成为既缺乏保护也缺乏约束的社会群体。一方面他们容易因为生活所迫或在他人引诱之下而走上犯罪之路，另一方面他们容易产生反社会和报复社会的心理而走上犯罪之路。

三、治理城市化进程中外来人口犯罪的对策

随着我国社会主义民主和法制的重新确立和不断完善，公民的基本权利得到尊重和保护，亿万农村劳动力具有了离家出行、务工经商的合法权利，这才有了以后的人口大量流动。人口的大量流动带来了一系列社会问题。要治理城市化进程中的外来人口犯罪，首先要从社会综合治理的高度出发，认识到这是一个社会工程，通过各种措施营造外来人口良好的社会环境，从而有效预防外来人口的犯罪;其次在具体的司法实践操作中，贯彻宽严相济的刑事司法政策和法律面前人人平等的原则，做到打击与预防、惩罚与保护的有机统一。

(一)营造外来人口良好的社会环境，有效预防外来人口犯罪。

1．有关职能部门要转变观念，善待外来人口。应该看到绝大多数外来人口都是遵纪守法的，违法犯罪的只是其中极少数。因此，我们在思想观念上不得对外来人口有任何的歧视，不得制定和实施歧视性的规定和措施，要把外来人口的管理工作作为关系国家发展和社会稳定的重大政治、经济问题来抓。

2．改善户籍管理制度，加强外来人口的城市认同感，打破城乡居民身份不平等的界限，统一市民和农民的身份，让进城从事正当职业的外来人口平等地享受到城市居民的各项合法权益，如政治权益、经济权益等等，逐步消除城市居民和外来人口之间人为造成的差别。国家可以放宽外来人口的入籍条件，允许达到一定居住年限，有较固定及生活来源且无违法犯罪记录的外来人口申请所在城市的城市居民身份，使外来人口对所处城市有认同感和归属感，满足外来人口的安定欲望，为外来人口的分化创造法律条件，逐步树立起外来人口的自我约束意识，减少犯罪人群。⑭

3．加强对外来人口聚居社区的管理，注重将城市边缘社区及时纳入管理秩序中。各级政府要投入相应的资金和资源，充分发挥管理部门的作用，帮助改善社区居民的生活环境，丰富外来人口的精神文化生活，同时可以对外来人口实行集中化的管理，如建立民工公寓，对出租房开展有效管理等等，⑮使外来人口感受到城市的文明和关怀，在感情上逐渐依附和信任管理机构，从而缓解、减少其因受挫折而攻击社会的冲动。另外打破传统的、封闭的外来人口中以同乡为主组成的生活圈，构建贯通本地居民与外来人口的桥梁。在社区的管理上，组织由全体社区居民组成的平等的、相互关爱的大群体，组织全社区居民不分其来源地、教育程度、经济状况、社会地位均可以参加的各项活动，以消除本地人与外来人口之间的壁垒，缓解外来人口难以进入当地社会，为寻求感情慰籍而以来源地为单位组成的封闭的小团体的现象，从而减少滋生外来人口共同犯罪的温床。

4．完善外来人口的合法权益。要制定和完善保护外来人口权益的专门法律、法规和政策，进行相关外来人口权益保护的立法，从而对外来人口的劳动、失业、养老、医疗、生活、居住等多方面进行保护，为他们提供最基本的社会保障制度，⑯并对拖欠工资等等侵犯外来人口法定权益的行为进行必要的制裁。

(二)适用同城待遇，贯彻宽严相济的刑事司法政策。

1．对外来人口和本地人适用相同的刑事政策。

长期以来，司法机关在对外来人员批准逮捕、审查起诉、审判的过程中，往往存在着构罪即捕，构罪即诉，构罪即判处实刑的现象。相比较而言，本地犯罪嫌疑人的取保候审率、不起诉率、判处缓刑率远远高于外地犯罪嫌疑人。笔者认为，从法律面前人人平等的原则出发，外来人口应当享有与本地人相同的权利，即同城待遇，这是一个基本的司法原则。尽管现阶段由于种种条件限制，⑰外来人口和本地人不能完全享有相同的权利，但各司法机关应当树立平等对待外来人口的理念，制定相应的措施来保障外来人口与本地人逐步享有相同的权利。⑱

2．对外来人口严重刑事犯罪从严处理。

为了有效地维护社会稳定，要实行依法从重从快打击外来人口实施的黑社会性质组织犯罪、恐怖犯罪、毒品犯罪以及故意杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等严重危害社会治安的刑事犯罪，依法严厉打击严重破坏金融秩序、侵犯知识产权、制售严重危害人身安全和人体健康的伪劣商品等严重破坏社会主义市场经济秩序的犯罪，该批捕的要坚决批捕，该起诉的要坚决起诉，该审判的要坚决审判，做到及时、准确、有力的打击。

3．对外来人口轻微刑事犯罪从宽处理。

对于外来人口的轻微刑事案件(包括可能判处三年有期徒刑以下刑罚或过失犯罪的案件)，如犯罪嫌疑人系未成年人、在校学生、老年人、严重疾病患者、盲聋哑人、初犯、从犯或者怀孕、哺乳期间的妇女，犯罪嫌疑人具有预备、中止、未遂、自首、立功、防卫过当、避险过当等法定从轻、减轻或者免除处罚情节的，犯罪动机轻微、如属于生活无着而实施犯罪的，认罪、悔罪态度较好等等情形的，一般应当从宽处理，如一般可以不予批捕或不予起诉，审判机关也应当依法从宽处理。通过对外来人口轻微刑事案件的从宽处理，做到法律效果与社会效果的有机统一，有利于维护社会稳定，化解矛盾，减少对抗，促进和谐。

注释：

①实际上，在现阶段，对城市化的概念尚存在了诸多争议，学者们往往从不同的领域和学科来给城市化下定义。人口学意义上的城市化是指农村人口变成城市人口，即反映了人口由农村向城市集中的过程。经济学上的城市化是指农村经济向城市经济转化的过程，也就是说，城市化反映了第一产业向第二、第三产业的转化过程。地理学意义上的城市化是指从农村地域向城市地域的转化。社会学意义上的城市化主要是从城市与社会的相互关系来探讨人口集中、地域转换的深层社会原因，也就是说，城市化涉及到新的生产方式和生活方式的产生、聚集、扩散的过程。所以，城市化从整体上说，包括多方面的内容，是指人口、地域、生产关系以及生活方式由农村型向城市型转化的自然历史过程。同时还需要说明的是，城市化应当包括文化价值观的变迁，即城市化就是全社会人口包括农村人口逐渐接受城市文化的过程，这同样是城市化的一个重要方面。参见潘丽华:《城市化与法制现代化》，《法律科学》2004年第6期。

②第二次世界大战之后，世界各国特别是发达国家城市化的步伐很快，现在世界上有50%的人口住在城市之中，发达国家的城市人口大多在70%以上。我国自从改革开放以来，城市化的发展也是突飞猛进。1978年，我国城镇人口只有17245万人，城市化率为17．92%，到1996年城镇的人口达39590万人，城市化率为29．4%。同时到城市务工的农民也每年以10%的幅度增加。参见欧阳涛:《略论城市化与犯罪》，《湖南政法管理干部学院学报》，2000年第5期。

③青少年的突出的心理特点是好奇心强，自制力差、价值判断能力相对低下，就容易接触不良文化，沾染上不良嗜好，在面对外界的诱惑下，容易诱发各种违法犯罪行为。

④群体性事件是现代社会中具有挫折感的个体，由于在某种情景中获得暗示而形成群体，公开进行的扰乱和破坏社会秩序，造成严重社会影响和后果，应该受到法律制裁的行为。群体性事件是社会现代化进程中所必须付出的代价。参见康均心、马力:《群体性事件:一个犯罪学应该关注的前沿问题》，《法学评论》2002年第2期。

⑤在市场经济条件下，外来人口出现了一些消极的心理，如片面追求个人私欲的利己主义心理、崇尚感官享受的享受主义心理、一切向前看的拜金主义心理、独来独往的无政府主义心理，这些不良的社会心理造成一部分外来人口求富行为的扭曲，不想通过自己的辛勤劳动来获得生活来源，有的追求和崇尚高档生活，这种社会心理特征也容易引发犯罪。

⑥外来人口年龄绝大部分集中在20－35岁之间，文化程度大多为初中、小学毕业，有的甚至是文盲。在这种情况下，由于家庭、社会等各方面的原因，他们所受的教育有限，在对于事物现象、本质的认识上都较不完全、不充分，这无疑会阻碍其人际交往。他们与文化水平相对较高的城里人在许多方面都难产生相同的认识，造成沟通上的障碍。他们所遵循的价值观念、行为模式等对于城里人来讲大都是滞后的、非主流的，甚至是愚昧的，在具体事情的操作上往往也是笨拙的、呆板的，甚至是错误的

⑦中国人具有很强的亲缘、地缘和业缘意识，反映到实际社会生活中也就是人们所说的中国人比较重感情。相对而言，农村人比城市人更注重和依赖于这种感情。所以外来人口在采取某种社会行动时往往以感情作为一种重要的衡量标准，是感性的。正因为他们的行为大部分是一种传统性的行为即以传统的行为规则为指导的行为，所以他们的个人自主性较弱，容易产生一种由单一群体组成的社区。这种社区一旦形成，就会成为限制该社区居民生活机遇的障碍。生活在这种社区的居民，人际互动限于狭小的区域之内，相对封闭;另一方面，严重影响着外来人口的生活方式和社会交往方式的转变。原有的习性没有因为生活地点从农村到城市的变动或职业由农民到工人的变动而改变，也没有因为拥有一定的资产，成为雇主而改变。

⑧如外来人口在办理暂住证等证件很难落实。由于公安、房管、工商、计生等部门职能分割、办公地点分散、手续复杂等原因，造成外来人口的办证率不高，造成管理不到位的局面。又如在外来人口的具体管理上，由于出租屋屋主法制意识淡泊，不支持不配合公安机关的人口登记查验等工作以及基层公安机关中的外来人口管理力量的薄弱导致对外来人口的管理失控现象。

⑨城市边缘社区以外来人口为主体，而外来人口的结构和成分异常复杂。既有正常的外来务工人员(主要表现为民工)，还有不少流窜犯罪分子和在逃犯罪嫌疑人以及大量三无人员。

⑩外来人口在城市期间，由于户籍制度的影响，始终没有得到市民和工人的身份，不能享受到市民同等的权利。他们往往从事建筑业等体力繁重、工作环境差、待遇低下、危险性高的工作，有的人甚至找不到工作，有的走上从事非法职业的道路。

⑪外来人口与正式工人虽同工但不同酬，同工不同时，同工不同权。而且外来人口的工资收入极其低下，即使在这种情况下，其工资还经常被克扣或拖欠。

⑫到目前为止，外来人口享受的社会保障极其有限，如调查显示，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有 33．7%、10．3%、21．6%、31．8% 和 5．5%(资料来源中国农村研究网2005年7月5日，沈君彬、钱鼎炜:《农民工权益保障缺失:现状、根源、对策－－以构建和谐社会为视角的解读》)他们一旦出现失业、生病、意外事故等情况下，几乎没有有效的生活保障。

⑬城市居民认为外来人口没有权利享受城市的优越条件和文明生活，并且在认识上表现出偏见，在行为上表现出歧视，如职业歧视、教育歧视、人格歧视等等。

⑭如1997年，浙江省在城市化的推动下在全国率先推出购房落户政策;之后为配合实施城市化战略，浙江省又在全国率先取消了进城控制指标和“农转非”计划指标，率先对进城落户人员的待遇享受作了政策规定，率先建立了全省相对统一的户籍改革政策体系，据有关部门统计，三年多来，浙江城镇净迁入人口达到了288万人。

⑮近几年来，广州石牌街道通过探索对出租屋实行旅业式管理。2000年以来，石牌街道成立了出租屋管理办公室，后来改名为外来人口管理中心，每名出租屋管理员分管约100间出租屋，责任落实到人。一年后，石牌街道在绿荷社区实行“人来登记、人走注销”的出租屋旅业式管理模式，出租屋免费中介服务点随之成立。2003年6月，旅业式管理在石牌全面铺开。外来人口管理中心联系屋主、屋主管理出租屋。2001年起，石牌街道设立了16个出租屋免费中介服务点，免费为屋主招租。如今石牌出租屋外来人口登记率达到98%，许多持假证件想在石牌落脚的不法分子在登记这一关就被筛掉了。在此基础上，广州市政府办公厅出租屋管理处成立了。全市按每100－120间出租房配一名管理员的比例，建立一支数千人的出租屋管理员队伍，建立出租屋信息管理系统，实现“以房管人”。这一措施的开展，有效地防止了外来人口的犯罪问题。参见《杭州日报》2005年8月2日第10版。

⑯如可以创新外来务工人员的工会组织形式，健全外来人口的利益表达机制，保持顺畅的外来人口的利益诉求渠道，通过建立工会组织不仅可以维护外来务工人员最基本的合法权益，而且能使工会成为外来务工人员融入城市生活的“助推器”。作为外来务工人员最重要的利益诉求渠道之一，工会应把保护外来务工人员利益列入工作日程，为他们提供切实有力的权益保障。工会要积极平衡劳资关系，为保持外来务工人员利益诉求渠道的顺畅发挥积极作用。

⑰如部分外来人口没有固定的住所，无法提供保证金或保证人，公安机关和人民检察院往往不对其采取取保候审的措施。

⑱如江苏省常州市戚墅堰区人民检察院在某社区成立帮教基地，为外来人口取保候审建立协助监管的帮教基地，参见林世钰《取保候审、不该难为外地人》，2007年10月10日《检察日报》;又如浙江省岱山县人民检察院自2006年4月开始，在审查公安机关提请批捕案件时引入非羁押强制措施风险评估机制，通过对犯罪嫌疑人(尤其是外来人口)涉嫌犯罪的严重程度、是否有前科等等因素进行综合评估，来预测犯罪嫌疑人逃跑或再犯的风险有多大，据此作出是否适用取保候审等非羁押性强制措施的决定，取得了良好的效果，参见范跃红、周剑、丹阳《取保候审先过风险评估关》，2007年7月20日《检察日报》。

［1］马克思恩格斯全集第42卷［M］．北京:人民出版社，1979，122．

［2］马克昌．近代西方刑法学说史略［M］．北京:中国检察出版社，1996，169．

［3］郭建安，徐久生．当代国外犯罪学研究(第1集)［M］．中国公安大学出版社，1991，230．

［4］马克昌．近代西方刑法学说史略［M］．中国检察出版社，1996，182 －184．

［5］牟君发．我国“两沿”地区流动人口的社会问题研究［J］．公安大学学报，1988，4．