尚所林

(云南广播电视大学财务资产处，云南昆明650223)

日前，国家确定了教育体制改革试点的主要任务和试点单位，各地各校申报的试点改革项目已经启动，其中值得引人瞩目的是，任务之一就是：完善高校内部治理结构，完善高校内部财务和审计制度，建立高校总会计师制度。

一、高校建立总会计师制度的必要性

(一)高校建立总会计师制度是完善中国特色现代大学制度的内在要求。

完善中国特色现代大学制度包括四个方面的内容：一是完善大学治理结构，按照“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的原则，不断完善高校管理体制。二是加强大学章程建设，不断完善高校依法制定章程，依照章程规定管理学校。三是扩大社会合作，探索校企合作共建模式和资源共享的有效机制，建立高校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制，提高高校服务经济建设和社会发展的能力。四是推进专业评价，形成中国特色高校评价模式。

高校财务治理是优化高校内部治理结构的重要组成部分，是高校建立有效的权力运行机制和约束机制的重要举措。高校建立总会计师制度，《纲要》已经把其作为大学财务治理的一项重大制度作了明确安排，是完善中国特色现代大学制度的内在要求。

(二)高校建立总会计师制度是提高领导班子执政能力建设的重要措施。

近年来，高校内部结构、管理体制、办学规模等发生了本质的变化，高校内部、外部经济环境也发生了深刻变化，与之相适应的财会制度及相关法规也在不断变化，这些变化，使得高校在财务关系上，不仅对内要处理和理顺一些可能从未出现过的复杂问题和财务关系，而且对外需要处理好与银行、税务、保险、企业等部门的关系，经济业务活动变得越来越复杂。高校目前的领导班子，大都由专业水平较高的教授或副教授组成，他们懂得教育规律，个人素质较好，班子整体结构比较合理，但在专业及知识结构方面就显得不太合理，大部分高校没有按有关规定配备熟悉高校财务管理、预算管理、资金运动规律的总会计师。高校财务管理工作具有较强的专业性和复杂性，且在高校各项管理中具有极其重要的地位。在高校建立总会计师制度，由总会计师协助校长组织领导学校的财务工作，保证学校经济决策的科学性和正确性，避免出现重大财务漏洞和经济损失，为学校改革和发展提供强有力的财力支持。高校建立总会计师制度是完善高校领导体制、优化领导班子结构和提高领导班子执政能力建设的重要措施。

(三)高校建立总会计师制度是转变高校财务管理理念、提高财务管理水平的有效手段。

财务管理是高校一项十分重要的管理工作，在高校各项管理工作中具有非常重要的地位。目前，我国一些高校财务管理比较混乱。比如：高校对外签订经济合同存在程序不规范等重大合同隐患，学校内部资金往来借款长期挂账、没有定期清理、发生坏账的可能性增大，项目投资不求可行及回报，学校固定资产管理不到位，甚至失控等情况时有发生。特别是近年来各高校为扩大办学规模，纷纷投资建设新校区，使高校背负了巨额债务，为缓解债务压力，不少高校选择了合作办学，以吸引社会投资的方式，将部分闲置的品牌资源、知识产权资源、人力资源、土地等与合作伙伴组合，在合作过程中出现了高校被动吃亏的现象。2011年以来，银行银根紧缩，基本上不予高校贷款，面对巨大的资金压力，很多高校不得不走高利息的社会融资渠道。面对日益复杂的高校经济活动，如何组织好、管理好资金运动的每一个环节，如资金如何筹集、如何分配、如何使用、如何控制、如何考核、如何分析等，不仅需要具备一定财经专业知识和丰富财务管理经验的工作人员，更需要一个既懂高等教育规律又懂市场经济规律以及资金运动规律的总会计师来对高校的财务管理工作进行组织和领导。高校每一项改革与发展的重大决策，无不牵涉到财务管理工作，财务管理工作的质量和水平直接影响高校改革与发展的质量和水平。在高校现行的财务管理体制中，高校中层财务机构负责人一般不能参与学校的重大决策，很难充分发挥财务管理职能作用。因此，在高校设置总会计师，凭总会计师的领导级别和专家身份，运用其专业知识，在学校投资、筹资、资金营运、资金分配等财务活动中充分发挥其领导作用，直接参与学校重大事项决策过程，切实把好预测、决策、预算、控制和分析等财务工作的重要环节，把现代财务管理的理念、方法引入高校的财务管理中，不断转变高校财务管理理念，精细高校资金运营，不断提高高校财务管理水平和资金使用效益。

二、高校建立总会计师制度的可行性

(一)有人才保障。

(1)拥有一支高端会计人才队伍。财政部于2005年9月正式启动了高级会计人才培养工程，同年12月，财政部在上海国家会计学院成功举办了首期企业类培训班。截至目前，全国会计领军人才培训项目共招收18个班730多名学员，学员平均年龄在35岁左右，均具有本科以上学历，具有硕士以上学位的超过90%，具有境外学习、工作经历的超过30%，具有高级会计师资格或注册会计师资格的超过95%。到2020年我国要培养2000名左右的全国会计领军人才。

(2)拥有培养会计人才的载体和措施。目前，我国有以厦门大学和上海财经大学为代表的培养会计人才的高校若干所，有以国家会计学院为代表的培养会计人才的研究部门若干个，这些高校和研究部门，汇集了我国会计理论和实务界最权威的专家和代表，他们政策理论水平高，组织管理能力强，财务管理经验丰富，为培养会计人才提供了平台支撑和智力保证。同时，国家还采取了一系列培养会计人才的措施。如2005年启动的会计领军人才培养工程，到2020年要培养2000多名会计领军人才;《会计行业中长期人才发展规划》也明确指出：“着力改革现行会计专业技术资格制度，增设正高级会计专业技术资格，形成初级、中级、高级(含副高级和正高级)等层次清晰、相互衔接、体系完整、逐级递进的会计专业技术资格体系”。

(二)有政策支持。

1987年，原国家教委制定的《高等学校总会计师工作试行规程》，首次要求中国高校试行总会计师制度，全面系统地对在高校试行总会计师制作了规定。1990年，国务院颁布实施《总会计师条例》，标志着总会计师制度正式在我国确立。1991年，原国家教委和财政部联合下发了《关于高等院校贯彻(总会计师条例)的实施意见》，文件强调了在高等学校设置总会计师的必要性和重要性，要求高校尽快培养和造就大批合格的总会计师人才，积极创造条件，逐步设置总会计师。1997年6月，原国家教委和财政部联合发布了《高等学校财务制度》，其中第六条规定“高等学校财务工作实行校(院)长负责制。凡符合条件的高等学校，应设置总会计师，协助校(院)长全面领导学校的财务工作”。再次从政策上支持高校建立总会计师制度。但在实践中，由于受客观条件的影响，建立总会计师制度的高校甚少。2010年5月，国务院审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：“在高等学校试行建立总会计师职务，提升经费使用和资产管理专业化水平”，又一次从政策上支持高校建立总会计师制度，并允许浙江省部分高校开展建立高校总会计师制度改革试点工作。

(三)有经验借鉴。

西方企业的首席财务官制度给我们提供了经验借鉴。20世纪60年代，西方企业确立了企业财务管理的战略地位，在企业管理中推行首席财务官制度，设有主管财务管理的总会计师或者同样职级的高管人员，把财务管理作为一项非常重要的管理工作。国外高校的会计委派制给我们提供了经验借鉴。日本政府为了加强对高校的管理，对高校实行会计委派制，并保持和发扬现行的国立大学的会计制度中的那些好的方面。同样，法国政府为了加强对高校的管理，实行中央集权制的教育管理体制，大学管理的关键环节由政府控制，财务上实行会计委派轮换制，即教育部和财政部以两部联合政令的方式任命高校总会计师，总会计师按照公共财务制度的要求独立行使职责权利，以7年为一个周期实行定期轮换制度。我国企业和医院实行总会计师制度给我们提供了经验借鉴。从20世纪50年代起，我国就借鉴原苏联的经验，在部分大、中型企业试点设置了总会计师，改革开放以来，我国企业逐步从重视生产管理向重视经营管理过渡，在20世纪80年代初期，大多企业为整顿企业内部财经秩序、维护企业财经纪律、加强企业经济成本核算、提高企业经济效益，相继设置了主管财务管理及经营管理工作的总会计师职务。近年来，我国部分大、中型医院也相继试行了总会计师制度。

三、高校建立总会计师制度的保障措施

(一)赋予高校总会计师应有的领导和决策地位。

从调查数据看，高校总会计师制度没有组织保障。2003年，中国总会计师协会对我国总会计师行业进行了首次调查。结果表明，企业比较重视总会计师岗位的设置，而行政机关及事业单位相对弱化总会计师岗位的设置，事业单位设置总会计师岗位的仅有46%。从未设置总会计师岗位的原因看，因“上级主管部门没有任命”占31%，因“一把手直接管理”占29%，因“领导职数限制”占18%，因“领导不重视”占16%，因“没有合格人选”占8%，因其他原因占5%。从上述数据分析，“上级主管部门没有任命”是主要原因，这就意味着我们的组织、人事管理体制存在弊端，总会计师岗位没有组织保障。上述调查结论尽管更多的是站在企业角度来分析问题的，但对经济活动日趋复杂，具有办学自主权的高校来说同样具有参考价值。

从制度层面来看，高校总会计师制度是教育部门一厢情愿。据不完全统计，涉及高校总会计师制度的文件大约有12份，教育部出台的有4份，占33%，教育部和财政部共同出台的有5份，占41%，教育部与中纪委、监察部共同出台的1份，占8%，全国人大出台的1份，占8%，国务院出台的1份，占8%。可以看出，相关政策有立法部门的，有政府机关的，其中教育部门和财政部门的呼声较大，但遗憾的是没有一项政策是与组织部门会同制定出台的。

在我国高校建立总会计师制度，是继医院实行总会计师制度改革后，我国高校财务管理的又一个亮点与期待。国家相关部门应该从加强高校治理，落实高校办学自主权的体制机制出发，从组织上保证赋予高校总会计师应有的领导和决策地位。比如应明确高校总会计师的领导级别为副校级，并保证其进入高校党委、行政议事决策机构;制订高校领导干部管理暂行办法，明确高校领导班子职数、总会计师任职条件和选拔程序等;明确高校总会计师的人事关系和工资、福利待遇等政策;建立健全高校总会计师培养提升机制，加大总会计师教育、培训和培养工作力度;高校总会计师实行政府委派制，保证组织独立性;高校总会计师实行定期轮岗交流制，保证工作灵活性。

(二)赋予高校总会计师更多的职责和权限。

原国家教委颁布的《高等学校总会计师工作试行规程》对高校总会计师的职责和权限作了明确规定，职责共有10条，涉及四个方面的内容。一是关于制度层面的职责。总会计师要协助校长领导学校各有关部门、单位贯彻执行国家有关财经法律、法规、方针、政策和制度，并结合学校实际情况，组织制订有关制度的实施细则、内部财务会计制度、单位财会机构的设置和会计人员的配备、会计专业职务的设置和聘任方案，并负责抓好落实。二是关于宏观业务层面的职责。总会计师负责组织有关单位编制和执行预算、财务收支计划、信贷计划，拟订资金筹措和使用方案。三是关于微观业务层面的职责。总会计师负责组织领导有关部门、单位开展经济核算和会计核算与监督工作，及时提供准确的经济、会计信息，分析、考核各项资金的使用效果和学校的综合经济效益。四是关于参与决策层面的职责。总会计师参与研究学校发展规划、参与审定学校基本建设计划、劳动工资计划、重要设备物资采购计划和主要经济合同或协议、参与学校重大经济问题的决策。权限共有18条，主要内容包括：负责执行国家有关财经法规、方针政策和学校规章制度，保证学校财产安全完整，有权制止和纠正违法违规行为;有权组织本单位各职能部门的经济核算、财务会计和成本管理方面的工作;协助校长组织领导全校的财经工作，直接对校长负责。涉及财务收支的重大业务计划、经济合同、经济协议、对外投资项目等，在单位内部必须经总会计师签字;有权参与校内收入分配方案的制定;有权对学校财会机构的设置和会计人员的配备、会计专业职务的设置和聘任提出方案;有权组织会计人员的业务培训和考核。

除此之外，笔者认为在现代大学制度框架下，高校总会计师还应有以下5项职责1个权限。5项职责是：

1．战略家职责。高校财务部门有着天然的优势来整合整个高校的信息，为高校最高决策者提供决策支持，总会计师要引进现代化的财务管理手段，推进财务精细化管理，实现报账型到决策性的转变，小财务到大财务的拓展，财务管理到战略管理的延伸。

2．改革家职责。总会计师要客观分析学校人财物的运行效力以及与现代大学制度建设不相适应的突出问题，改进管理方式，推进制度创新，建立与现代大学制度相适应的资源分配机制和动态投入机制。

3．翻译家职责。高校财务工作专业性非常强，现在财务报表做得越来越复杂，指标越来越专业，总会计师对高校各部门的情况以及业务最熟悉，要把高校的资金运作情况翻译成为可计量、可操作的实施方案，保证财务指标在高校内部各部门共享，让不懂财务的人看得明白。

4．技术能手职责。在高校精细化的财务管理中，总会计师要在严格高校财务管理的同时，还要把优质高效财务服务贯穿于财务管理的全过程，要创造积极灵活的财务管理体制，激发高校各部门的创造性和灵活性，支持高校发展。

5．风险控制家职责。总会计师除了熟悉财务知识外，还应该熟悉税收、投资、信贷管理、现金预测、风险管理、人力资源管理、信息技术等知识，能够识别高校在实际运行中存在的各种系统风险和非系统风险，并能确保把相关风险降到最低，使其对学校的影响最小。

1个权限是：涉及到重大财务管理问题决策时，高校总会计师有权持保留意见或直接出具否定意见。

(三)保障高校总会计师制度健康平稳运行。

高校总会计师是单位财务会计的主要负责人，全面负责本单位的财务会计管理和经济核算工作，协助校长组织领导学校财经工作，在学校班子中权力会较大，容易成为腐败的新高危岗位。处于试点阶段的高校总会计师制度，总会计师充分行使职权的制度机制尚未完全建立，在实施过程中可能出现“虚位”、“无为”、“乏力”问题。因此，必须建立一套高校总会计师制度的运行体系，保障总会计师制度健康平稳运行。该体系包括4个层面：

1．以国家政策为推动。即由组织、财政、教育部门同相关政府部门联合研究制定一套科学的、权威的、统一的高校总会计师制度运行规范体系，各试点省份在此基础上，结合各省实际，根据法律法规和教育行业监管规则，制定相关政策性实施文件，明确高校实行总会计师制度的具体要求。

2．以高校实施为主体。高校应当根据有关法律法规和高校总会计师制度运行规范体系，制定本高校实行总会计师制度的具体实施办法，建立总会计师激励约束机制。

3．以组织考核、政府监管为主，组织部门定期对总会计师的德、能、勤、绩进行考核。财政、教育、审计等政府监管部门应对高校实行总会计师的情况进行监督检查。考核检查结果作为继续委派的主要依据。

4．以社会评价为补充，应委托会计师事务所对高校年度财务会计报告进行审计，出具审计报告，并对外公布审计结果。

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